农村特困人员供养的供给侧改革探讨——基于天津市的调查

苑晓美 赖志杰

［提 要］集中供养率徘徊不前反映农村特困人员供养的供给与供养对象的需求错配。以天津市为样本的调查发现，集中供养的服务机构硬件环境整体改善，供养标准逐年提升，但服务保障供给不足；分散供养的物质和服务供给渠道增加，物质需求得到基本保障，但服务保障供不应求。全面提高供养对象的供养质量，应实施农村特困人员供养的供给侧改革，兼顾集中供养与分散供养在供给方向上的平衡性调整，加强服务保障供给在供给内容上的结构性调整。供给侧改革是基于客观事实的供给管理，当前对农村特困人员供养进行供给侧改革并不是对前一阶段供给管理的否定。

“供给侧改革”由习近平总书记在2015年11月10日主持召开的中央财经领导小组第十一次会议上首次提出，强调在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力实现整体跃升。“供给侧改革”由此成为社会热门、高频词汇。习近平总书记在2017年10月18日中国共产党第十九次全国代表大会上作的报告中提出“深化供给侧结构性改革”，把提高供给体系质量作为主攻方向［1］。供给侧改革思想已成为我国政府制定今后经济发展政策的重要指导思想，对于探讨当前农村特困人员供养制度运行不足及其优化亦有很好的指导意义。

一、问题的提出与研究方法

（一）研究问题

特困人员供养制度是社会救助体系的重要组成部分，承担城乡无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人（统称为“三无人员”）的救助供养保障。农村“三无人员”的救助供养由农村五保供养予以制度化保障，农村五保供养制度即为农村特困人员供养制度。供养对象可选择入住敬老院等供养服务机构集中供养或居家分散供养，无论选择何种供养方式，维持供养对象的最基本生活均需要向其提供一定的物质保障和服务保障。

长期以来中央与地方各级政府及其民政部门“偏爱”集中供养工作，“农村五保供养服务设施建设霞光计划”（以下简称“霞光计划”）是“偏爱”的具体体现。为解决各地供养服务设施落后的问题，民政部2006年底启动了“霞光计划”，各级民政部门从本级留用的福利彩票公益金中划拨一部分资金资助供养服务设施建设。各地陆续出现了以集中供养率来衡量“霞光计划” 实施效果、考核供养工作好坏的“集中供养率崇拜”现象。“集中供养率崇拜”体现在国家和地方各级政府及其民政部门出台的农村特困人员供养相关的政策文本中，如《民政事业发展第十二个五年规划》（以下简称“民政‘十二五’规划”）提出2015年集中供养率的目标值从2010年的31.9%提高到50%，然而2015的集中供养率为31.27%，较2011年的33.38%甚至出现了略微下降，未实现民政“十二五”规划的预期目标［2］。天津市作为经济发达的直辖市，集中供养率长期不足10%，集中供养率排名位列全国倒数。

供养对象不愿意选择集中供养，集中供养率难以提高，一种可能是供养服务机构无法提供或无法按质按量提供集中供养对象所需的物质保障和服务保障； 另一种可能是潜在的集中供养对象（即分散供养对象）的物质和服务需求可以通过供养服务机构以外的其他渠道获得。因此，对这一问题既要关注供养服务机构的物质保障与服务保障供给情况，也要分析分散供养对象物质需求与服务需求的满足情况。

按此逻辑，本文拟以天津市为例，对农村特困人员供养工作进行调查，分析供给与需求的匹配状况，为更好地满足供养对象的需求和进一步提升供养质量提供政策思路。

（二）研究的方法

除查阅中央与地方各级政府及其民政部门出台的政策文本、公布的统计信息外，本研究主要采取立意抽样 （purposive sampling）的方法对天津市的农村特困人员供养进行实地调查。在天津市民政局社会救助处的帮助下，根据各区经济发展水平的高低以及供养工作开展情况的好坏，选定津南区、武清区、蓟州区作为样本区。然后再按同样的原则从每个样本区中抽取2个（一组）具有对比性的乡镇，最终确定津南区的葛沽镇与咸水沽镇、武清区的石各庄镇与泗村店镇、蓟州区的渔阳镇与邦均镇6镇作为调查样本镇，从每个样本镇分别选取1所供养服务机构和1个行政村进行实地走访调查。

调查主要采取深度访谈的方式展开，访谈对象分为供养对象与供养工作相关的工作人员两类，前者包括集中供养对象与分散供养对象，后者包括供养服务机构负责人、民政部门以及村委会供养工作负责人（经办人）。

二、天津市农村特困人员集中供养情况

（一）物质保障方面

1.供养服务机构硬件环境整体改善

如前所述，在“霞光计划”的推动下，集中供养服务机构的硬件设施建设得以在较短时期内迅速推进。天津市政府2008年颁布实施的《天津市农村五保供养工作办法》要求各级政府有计划地新建、改扩建供养服务机构，逐步合并布局不合理的供养服务机构，不断提高集中供养水平［3］。随后，天津市民政局制定了 《天津市农村敬老院整合工作实施方案》（津民发［2009］30号），根据各区（县）的供养需求，整合“沿海三区”（塘沽区、汉沽区与大港区）①和“环城四区”（津南区、北辰区、东丽区与西青区）已有供养服务机构为各区各一所区域性供养服务机构；“老五县”（武清县、宝坻县、宁和县、静海县与蓟县）②视供养对象人数，每个县适当增加供养机构数量。除滨海新区的供养服务机构整合规划工作由于区划调整而暂缓外，其余各区均已细化规划。随着供养服务机构整合工作的开展，天津市各区将人力、财力、物力更集中地用于提升改造供养服务机构的整体环境。

2.集中供养标准逐年提高

集中供养标准逐年提高（见表1）是集中供养物质保障供给水平上升的另一个体现。2015年天津市对供养标准做了较大的调整，一方面大幅提高了供养标准，其中集中供养标准由2014年的9301元/年增加到13990元/年，增长率高达50.41%；另一方面集中供养标准与分散供养标准的差距显著拉大，2015-2016年的集中供养与分散供养标准比率在133左右，前者高出后者约1/3。2016年天津市集中供养标准17183元/年，居于全国首位，是全国平均标准6776元/年的2.54倍。在访谈中，某区民政局社会救助科的工作人员表示，提高集中供养标准不仅是为了改善集中供养日常物质水平，也是为了拉大与分散供养标准的差距，增加集中供养的吸引力，进而提高集中供养率。

（二）服务保障方面

农村特困人员供养对象是物质与人伦双重匮乏群体，不仅需要必要的物质保障，也比常人更需要一些服务保障，服务需求还呈现出一定的个性化［4］。调查发现天津市供养服务机构服务保障供给不足的现象较为突出，主要受以下因素影响：

表1 天津市集农村特困人员集中供养标准（2011-2016年）

1.供养服务机构工作人员招聘困难

天津市供养服务机构对工作人员选聘要求较高，注重考查其家庭是否和睦，能否妥善处理与老年人、家庭成员的关系，对待老人是否有爱心、耐心，但事实上很难选聘到符合预期的工作人员。其一是因为工资福利待遇低。民政部《农村五保供养服务机构管理办法》规定供养服务机构或者其主办机关应当保障工作人员的工资待遇不低于当地最低工资标准，并为其办理相应的养老、医疗、工伤等社会保险［5］。调查发现，目前仍有部分经济发展水平较低的镇按照临时工的工资标准计发工作人员的工资，每月仅千元左右。同时，工作人员的社会保险参保情况也不容乐观，或参保项目不全，或未参保，财政能力有限是主因。③其二是因为工作强度大，工作环境特殊。选择集中供养的不乏半失能、失能的供养对象，一名工作人员需服务若干名供养对象，可能还需要兼做保洁、餐饮、保安等工作。同时，受观念限制，年轻人从事老年人护理工作的意愿极低。这些因素的叠加，导致供养服务机构最终很难招聘到足够数量的具备较高技能的工作人员。在岗工作人员以周边村庄的村民为主，平均年龄在45岁左右且多数是女性，文化程度整体不高，入职前几乎没有相关从业经历或接受过专业训练。这样的工作人员队伍将进一步限制服务项目、服务内容的扩展及服务质量的提高。

2.供养服务机构业务培训重视不够

天津市民政部门对供养服务机构工作人员的培训较为重视，定期组织培训并对完成培训者颁发证书，工作人员基本能够做到持证上岗。然而，调查发现，一些供养服务机构对工作人员业务培训积极性不高，一个原因是认为工作人员年龄偏大，继续服务的年限不多，“工作不了几年就干不动了”；另外一个原因是担心提高技能后另谋高就。

3.供养服务机构专业服务能力有限

日常生活照料和医疗服务是集中供养对象最期望获得的服务项目。当前大部分的供养服务机构针对失能、半失能供养对象的日常生活照料以送餐、喂饭、辅助翻身、洗澡为主，相对专业的医疗服务供给严重不足。大部分供养服务机构未设立医务室，通常只配备了听诊器、血压计等简单器械，不具备医疗、康复、护理服务功能。医疗服务方面所能提供的通常只有监护用药，健康教育、健康干预、健康管理等基本缺位，康复护理、心理疏导等则完全无法顾及。总之，供养服务机构侧重于提供食宿等基本的生活服务项目，无法开展相对专业的医疗、康复、护理服务。

（三）集中供养情况评价

从供需视阈来看，集中供养是处于供给侧的供养服务机构向集中供养对象提供物质保障和服务保障，同时也是处于需求侧的集中供养对象物质保障需求和服务保障需求满足的过程。如前所述，集中供养率崇拜下偏爱集中供养，但集中供养率却徘徊不前甚至下降，这反映了集中供养的供给低效。

“十二五”以来，天津市的集中供养率则呈逐年持续下降趋势，2011年是12.68%，2015年开始跌破10%（见表2）。根据民政部2016年4季度各省社会服务统计数据的整理发现，2016 年集中供养率低于10% 的有广东（9.91%）、天津（9.27%）、海南（8.72%）、广西（8.34%）与甘肃（7.56%）等5个省（市、区），天津位列全国倒数第四。

集中供养率并未随着供养服务机构硬件设施的较大改善而提高，它的另一个体现是床位使用率低。天津市要求各区（县）供养服务机构的床位数达到供养对象总人数的50%，床位使用率达到70%。2016年全市供养床位总数为5124张，供养对象总人数为11578人，从床位数与供养对象总人数的比率为44.27%，接近规定的50%的比例。但从床位使用率来看，2016年的集中供养对象为1073人，床位使用率仅为20.94%。

表2 天津市特困人员供养集中供养率的变化趋势（2011-2016年）

通过以上对“十二五”以来集中供养的供给侧分析可以发现天津市农村特困人员集中供养供给方面供给过剩与供给不足并存，“霞光计划”的实施导致床位供给过剩，集中供养对象所需的服务保障供给不足。

三、天津市农村特困人员分散供养情况

（一）物质保障方面

1.实施农村老旧危陋住房改造，住房条件改善

天津市在保障分散供养对象的住房方面采取了实质性的举措。建设交通委等五部门联合制定的 《天津市农村老旧危陋住房改造实施方案》（津建村镇［2013］525号）明确将分散供养对象列为危房改造补贴对象，对其属于D级危房进行重建，户均建筑面积控制在3平米左右，财政给予全额补贴；属于C级房屋的进行局部修缮加固，财政给予每户0.6万元补贴［6］。调查发现，由于供养对象死亡后其房屋等财产可以继承，分散供养对象的住房在装修、修缮、重建等方面获得了亲属的支持，如多数D级危房重建的分散供养对象在亲友的资助，重建住房面积超过30m2，居住条件较好，住房条件得到较大改善。另外，天津市征地范围内的供养对象还能优先分配还迁房。

2.农村土地征用流转较为普遍，土地收入增加

土地是农村居民最基本的农业生产资料，对有劳动能力的农村居民而言具有保障基本生活的功能。《农村五保供养工作条例》明确保护供养对象承包土地的收益权，规定“农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。”［7］这就意味着供养对象的日常生活除了按月发放的供养资金，还可能获得土地方面的收益作为补充。当前供养对象获得土地收入的渠道有以下几种情况：第一种情况是供养对象将承包土地的经营权流转，获得直接收益。随着工业化和城市化进程的推进，农村居民可以较为容易地将承包土地流转给以企业化、市场化运作方式为主导的工商企业和农业龙头企业［8］。第二种情况是供养对象承包的土地被征收、占用，获得补偿收益。农村土地被征用、占用于非农用途，用地主体应按法律规定向土地承包者支付附作物及青苗补偿费。第三种情况是供养对象作为集体经济组织的成员获得由集体分配的土地相关收入。这部分收入包括集体经济组织成员承包土地与集体土地被征收、占用以及流转获得的土地补偿费、安置补偿费、租金等。天津农村地区土地的被征用、占用或流转的现象较为普遍，相当比例的供养对象获得的土地收入越来越多，经济条件得到较大改善。

（二）服务保障方面

1.供养对象自理能力总体较强，照料护理需求较小

已有学者的研究表明，身体欠佳、自理能力不足是供养对象选择集中供养的主要推力［9］。调查也发现，分散供养对象将生活自理能力作为选择供养方式的重要依据，通常在部分丧失、完全丧失自理能力且又无法获得照料护理服务的情况下选择入住供养服务机构集中供养。民政部2017年第二季度各省社会服务统计数据显示，天津市农村特困人员供养对象11251人，其中全自理（即具备生活自理能力）人数为7917人，所占比例为66.81%；需要半护理（即部分丧失生活自理能力）人数为2899人，所占比例为25.77%；需要全护理（即完全丧失自理能力）人数为835人，所占比例为7.42%。天津市全自理供养对象的占比尽管低于全国平均水平（74.52%），但是由于供养人数总规模较小，半护理、全护理人数共为3734人，照料护理需求并不大。同时，天津市是环渤海地区经济中心，全市的交通、通讯、住房、医疗等基础设施条件较好，一方面，居家分散供养在生活方面较为便利；另一方面，当地就业机会较多，农村地区人口大量留在本地就业和生活，亲属支持网络相对完善。因此，从总体上来说，天津市分散供养对象通过选择集中供养以获得供养服务机构服务保障的需求不迫切。

2.建立供养对象照料护理补贴，照料护理服务的可及性改善

对于需要半护理和全护理的特困人员供养对象，天津市2016年已明确规定参照困难老年人居家养老服务（护理）补贴标准制定照料护理标准［10］。区（县）民政部门在乡镇政府（街道办事处）、村（居）委会协助下，依据是否具备自主吃饭、穿衣、上下床、如厕、室内行走、洗澡等6项指标，评估供养对象的生活自理能力。天津市民政局、财政局联合下发的《关于建立特困人员照料护理补贴制度的通知》（津民发［2017］13号）规定，目前部分丧失生活自理能力的照料护理补贴标准是每人400元/月，完全丧失生活自理能力的每人800元/月，并依据经济社会发展水平、城乡居民可支配收入和消费支出增长情况适时调整［11］。该文件还规定，分散供养对象的照料护理补贴，可随供养金按月发放或由乡镇政府（街道办事处）统筹用于购买特困人员照料护理服务。可见，特困人员供养对象照料护理补贴制度在一定程度上提高了分散供养对象的照料护理的有效需求。

3.开展困难老人居家养老服务，照料护理服务需求获取的渠道增加

居家养老是养老服务体系中重要的方式之一，农村居家养老的推广能够较好地满足分散供养对象的基本生活、日常照料、文化娱乐以及社会交往等方面需求，提升分散供养的生活质量，天津市早在2014年就开展了农村困难老年人居家养老服务政府补贴试点工作。笔者曾实地走访考察了武清区泗村店镇齐东营村的居家养老服务中心 “幸福大院”。“幸福大院”设有食堂、棋牌室、文娱活动室、老年人课堂、图书室、康复健身室等，为全村分散供养对象与优抚对象、低保对象等60岁以上居家养老的困难老人提供休闲娱乐、日间照料、居家托养、康复护理等服务。比如食堂对于行动不便者提供送餐服务，康复健身室对于行动不便者同样也可以提供入户康复服务。困难老人居家养老服务在农村地区的探索开展，进一步丰富了分散供养对象获取日常照料护理服务的渠道，使其在原生社区就地获取照料护理服务成为可能。

（三）分散供养情况评价

从以上的分析来看，针对分散供养对象的物质和服务供给渠道在增加。物质方面除了上述之外，新农保基础养老金、高龄老人生活补贴以及粮食直接补贴等涉农补贴同步保障了分散供养对象的日常生活所需。因此，分散供养对象的物质需求总体上得以基本保证。

需求与供给其实是一个问题的两个方面，对分散供养对象需求满足状况的分析实际上也是对供给状况的分析。分散供养对象面临的同样是服务保障供不应求的问题。与集中供养对象由供养服务机构具体承担服务保障的供给不同，分散供养对象的服务供给的具体主体尚不够明确。居家养老服务、护理津贴发挥预期的服务供给效果的前提是在基层有足够数量的社会组织承接照料护理服务的供给工作，但区（县）级及以下地区的养老服务社会组织的发育滞后，当前难以较好地担此重任。

值得肯定的是，虽然分散供养的服务供给不足，但入住供养服务机构集中供养不再是分散供养对象获得照料护理服务的唯一渠道。集中供养率停滞不前也印证了分散供养对象的服务需求可以通过其他渠道获得一定程度的满足。

四、农村特困人员供养的供给侧改革

从“十二五”期间集中供养率未达到政策预期目标的可能原因入手，通过以上分析可以发现当前农村特困人员供养的供给存在的突出问题：一是重视集中供养对象的保障供给，分散供养对象的保障供给明显不足；二是无论集中供养还是分散供养，服务保障供给不足。优化供养对象的保障供给，全面提高供养对象的供养质量，实施供给侧改革是必经之路。

（一）供给侧改革是基于客观现实的供给管理

当前农村特困人员供养需要进行供给侧改革，但不能否定前一阶段供给管理的科学性、合理性。在经济学的发展过程中，经济理论和经济政策都是特定时代的产物，应该将它们放在时代背景中来考察［12］；同理，当前农村特困人员供养的供给政策也是基于特定的时代背景做出的选择。农村税费改革2003年在全国全面推行，作为供养资金来源的“村提留、乡统筹”被取消，农村特困人员供养面临资金短缺、供养服务机构建设滞后的问题。2006年，国务院颁布实施新的《农村五保供养工作条例》，明确了供养的国家财政责任，民政部启动了“霞光计划”，集中供养以及物质保障的供给得以加强。因此，对农村特困人员供养偏重集中供养、物质保障的供给政策所发挥的供给效果应给予肯定。另外，供养质量高低（即保障供给水平的高低）与经济社会的发展水平、国家财政承受能力息息相关，这是讨论农村特困人员供养供给侧改革的客观前提。

（二）农村特困人员供养供给侧改革的政策思路

1.供给方向的平衡性调整：兼顾集中供养与分散供养

从个人角度来看，在温饱能够基本保障的情况下，健康状况良好、日常生活能够自理，有一定的社会支持网络的供养对象更不愿意离开他们熟悉的原生社区而选择居家养老（分散供养），应该充分尊重供养对象自主选择供养方式［2］。当前国家层面的一系列政策文本均强调构建 “居家为基础，社区为依托，机构为补充”的老年养老服务格局，分散居家养老与依托社区的集中居家养老是主体，入住养老机构养老是补充。《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发［2016］14号）明确“具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养”，同时，农村特困人员分散供养率长期稳定在70%左右。鉴于政策文本与客观事实均指向分散供养，有必要尽快纠正“集中供养率崇拜”。与此相对应，兼顾集中供养对象与分散供养对象的保障供给。

2.供给内容的结构性调整：加强服务保障供给

其一，在集中供养方面，提高供养服务机构的服务保障供给能力是供给侧改革的关键之所在。今后集中供养对象以全护理、半护理供养对象为主体，提升供养机构服务保障供给能力主要从硬件和软件两个方面推进。硬件方面，在完善食宿等基本生活服务设施的基础上，增加医疗、康复、护理以及心理疏导方面的服务设施。软件方面，在继续提升食宿等基本生活服务供给水平的基础上，迫切需要进一步拓展服务项目，填补医疗、康复、护理以及心理疏导方面服务供给的不足，全方位满足集中供养对象需求。

实现上述集中供养供给侧改革目标，供养服务机构应配备足够数量的敬业、专业的服务型工作人员。加强工作人员队伍建设，首先需要按政策文本的要求提高人员的工资福利待遇，提升工作岗位的吸引力。其次需要重视业务培训，通过岗前培训、在职学习与继续教育等多种形式，使工作人员具备提供医疗、康复、护理以及心理疏导等服务所需的基础知识。

其二，在分散供养方面，完善多元化的服务供给体系是供给侧改革的目标方向。农村特困人员供养已经进入国家保障时期，国家是分散供养对象服务供给的第一责任主体，政府还应继续加强护理津贴与居家养老服务的财政投入力度，健全农村养老服务网络，提高服务供给水平。如前所述，该渠道的服务供给有赖于社会组织在基层农村的发育与成熟，对于大部分农村地区而言尚需一个过程。因此，强调制度化供给的同时，不能忽略来自亲属与朋友、社区、社会团体与社会组织的非制度化供给［4］。在此所指的社会团体与社会组织并非政府购买服务确定的供给方，而是指自愿参与农村特困人员分散供养服务供给的工、青、妇团体以及各类志愿者服务组织、慈善组织，它们当前的服务供给对分散供养对象服务需求的满足起到了一定的补充作用。

五、小结

新的《农村五保供养工作条例》将农村特困人员供养纳入了国家保障，同时民政部实施了“霞光计划”，农村特困人员供养对象尤其是集中供养对象获得了较为充足的物质保障。通过天津市的调查发现，当前集中供养对象的保障供给优于分散供养对象，但均面临服务保障供给不足的问题。从满足供养对象的需求以全面提高供养质量的角度出发，应当启动新一轮的供给侧改革，一方面应调整当前重视集中供养的供给方向，兼顾分散供养； 另一方面应调整当前重视物质供养的供给结构，加强服务保障供给。

注释：

①即现滨海新区。塘沽区、汉沽区与大港区于2009年10月撤销，设立滨海新区。

②即现武清区、宝坻区、宁河区、静海区与蓟州区。国务院于2000年6月批复撤销武清县，设立武清区； 于2001年3月批复撤销宝坻县，设立宝坻区；于2015年8月批复撤销宁河县、静海县，设立宁河区、静海区；于2016年6月批复撤销蓟县，设立蓟州区。

③也有一些是工作人员考虑到社会保险关系转移接续手续较为繁杂或是规定缴费时间较长而主动放弃参保。