历史文化街区改造项目的开发模式研究

邵玮　李赵琛　徐晓峰　肖哲　章双秋

摘要：“十四五”时期，优先采取存量优化的方式补强城镇化短板将是未来一段时间内城市建设工作的主攻方向，本文以武汉市江岸区巴公房子片区历史文化街区改造项目为例，提出“三个并重”的片区开发思路以相关政策建议。

关键词：城市更新;老旧小区;开发模式

2020年7月，国务院办公厅發布了关于《全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，拉开了新一轮城市更新项目的序幕。在坚持“房住不炒”的总基调下，加之2020年初新型冠状病毒肺炎疫情的偶发因素，“十四五”时期优先采取存量优化的方式补强城镇化短板将是未来一段时间内城市建设工作的主攻方向。城市更新是政府完善城市功能、优化人文环境、提升城市品质的综合整治手段。其中，推进历史文化街区保护和老旧小区改造是城市更新项目实施过程中面临的两大难题。本文以武汉市江岸区巴公房子片区历史文化街区改造项目为例，对历史文化街区的开发模式进行探析。

1  巴公房子片区基本概况

巴公房子片区位于武汉市江岸区，总占地面积约25.6公顷，巴公房子是该区域的标志性建筑，片区内混合分布了大量西方风格的历史遗存建筑和立面较破旧、结构损毁、年久失修的老旧居民楼。巴公房子片区面临的主要问题有：片区内的历史建筑以被动的原貌维护为主，缺少对其历史、文化、科研、观赏、体验等功能的研究开发，导致历史文化价值未能凸显。片区内老旧居民楼的现状人口密度较大，居住人口以老龄化和低收入住户为主，片区消费能力与所处地段土地价值不匹配;片区内由个体经营延伸出来的商住混合主体较多，并且以满足基本生活配套的零散商业为主，对外开放程度不高，导致片区内历史建筑知名度传播范围有限;片区内的历史文化资源未能转化为优质旅游与商业资源，加之本区域居民的消费规模不足，片区商业价值潜力难以挖掘，导致社会资本缺乏投资动力;受“十三五”时期国家棚户区改造与房地产去库存政策的影响，老旧小区居民对拆迁补偿预期较高，导致片区内老旧住宅的拆迁难度较大。

2  巴公房子片区的开发思路

2.1  保护与开发并重

历史文化街区保护的根本目的是为了传承与发扬不同历史时期留存下来的文化遗产，用于更好的服务经济社会发展。历史文化街区与老旧小区改造项目的评价标准应当遵循“谁开发谁保护、谁获益谁投资”的基本原则，规划与论证过程中应当充分评估项目的经济效益，避免出现难以满足市场需求的“样子工程”。通过挖掘历史建筑的文化价值，创新产业策划思路与模式，创造足以支撑片区运营维护的现金流量，形成“以开发促保护、以保护助开发”的良性循环。既要合理解决“不开发、难保护”的现实问题，也应避免“只开发、无保护”盲目建设行为。

2.2  国企与民资并重

在涉及公共利益等具备外部性特征的项目领域，国有企业往往需要代表政府成立项目公司行使建设主体权利，相对而言，民营企业的投资行为则更符合利益最大化的逐利原则，同时民营企业对项目发展前景的主观判断相比各类咨询调查论证结果往往更为精准。在历史文化街区保护这类看似经济效益不高的项目中，如果国有企业单纯按照政治任务的标准完成开发与保护任务，忽视民间资本力量的创新能力，则很容易出现项目建成被空置的情况，不利于项目的可持续发展。因此，开发过程中应当遵循“国资搭台，市场主导，社会参与，持续发展”的原则，国有资本代表政府广泛征求民间资本与市场主体的建议，合理规划、快速实施，搭好平台，后期逐步引入资本、技术、创意、运营等主体，实现国企与民资的共同建设与成果共享。

2.3  民生与产业并重

历史文化街区的演进往往都符合供给与需求的螺旋式增长规律，区域内的历史街道与建筑由最初的单一功能逐年演化出历史研究与文化展示功能，期间周边最初仅用以满足居住人群基本需求的零散基础业态也逐步发展成为种类丰富、功能完善、各具特色的产业体系。因此，在历史文化街区改造项目的开发过程中应当保持居民生活与产业开发的一致性，优先补强老旧小区在治理、设施、服务等方面的短板，逐步将历史文化街区周边居民的内部需求发展成为开放产业，形成以社区内大循环为主体，社区内外双循环相互促进的发展格局，让历史文化街区与老旧小区文化在本地居民日常生活中继续传承，同时吸引更多的外来人群来了解与体验当地特色街道文化，形成新兴业态。

3  关于巴公房子片区开发的政策建议

3.1  统筹规划，有序推进历史文化街区保护与老旧小区改造工作。首先要对巴公房子片区内的街道与重点建筑进行详细调研，掌握街道与建筑的风貌、形态、色彩、功能、用地性质、产权、居住人群等基础情况，分类确定拆迁、改造、保留的范围与规模，制定历史文化街区保护与开发方案。其次，对接上位规划，确定片区内各地块的土地性质，制定土地开发利用方案，优先整合开发基础较好的地块用于后期获取土地出让收益。再次，采取规划兼容、复合利用的模式对存量土地进行开发，在存量土地开发区域增加托幼、适老等公共服务设施的同时，对于商用地块实行灵活配置，进行商业服务与商业办公混合配置的安排。优先开发利用地下空间，在不改变地表用地性质前提下，充分利用地下空间建设停车场、便民商业服务设施以及各类公共配套服务设施。

3.2  采取拆分单元的模式实施历史文化街区与老旧小区改造，鼓励各类市场主体的参与。实施“小体量单元”改造模式，推动巴公房子片区历史街区实施小体量、低强度的可持续更新。鼓励各类市场主体参与历史文化街区改造，政府授权国资管理企业与其他企业、机构或个人选取单个或多个单元自行改造，优先选择将各个单元内的具体策划项目交由原产权人、民间资本和社会力量进行改造的方式，降低国资主体的投资压力，提升片区活力。

3.3  加大对历史文化街区和老旧小区改造的资金扶持。抓住住建部对武汉市棚户区改造工作的支持政策，充分争取和利用国家政策性资金，同时采取PPP、BOT等模式创新融资方式，争取更多的资金用于巴公房子历史文化街区和老旧小区更新改造项目。采取异地安置和开发方式向项目实施主体拨付用地，用于土地开发及安置房源以平衡项目投资，疏解巴公房子片区更新改造成本和土地开发压力。探索实施“巴公房子片区改造项目专项债券”方式进行债券融资，根据项目特点定制发行额度、期限、对象、收益等内容，形成贷、债、投多渠道融资体系。

参考文献：

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[2]李昌锦，王刚，田甜.基于武汉里份更新的空间改造设计探索——以三德里为例[J].艺术与设计（理论），2019，2（04）：50-53

[3]刘畅，李新阳，杭小强.城市新区产城融合发展模式与实施路径[J].城市规划学刊，2012（s1）