浅谈党内法规的法治属性

宋湘琦

党中央提出依法行政既包括依据宪法和法律治理国家，又包括依据党内法规管党治党，并且将党内法规制度体系纳入中国特色社会主义法治体系当中，体现了中国特色社会主义的制度优势和独特理念。依规治党和制度治党是党实现科学执政、民主执政和依法执政的重要保障，党内法规建设就是实现这一重要保障的直接载体。

一、党内法规在功能定位上的法治属性

党内法规在制度治党方面所发挥的功能主要有以下几个方面。

党内法规主要用于规范各级党委和党组织的行为，有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。从党内法规和宪法法律的定位来看，后者是对党的领导地位和党的作用所作出的较为原则性、概括性的规定，但从调整范围来看，并未涉及党在执政过程中的具体问题。这是由于法律规范的对象是各个社会主体和各种社会关系，执政党的行为规范在范围上要小于国家法律，在调整范围方面不同于国家法律。但党内法规能够为规范党组织和党的各种行为发挥弥补法律缺位的作用，因此，作为调整规范的一种类型，党内法规同法律的本质是相通的，通过规范和约束党内组织和行为来实现法治框架下的执政理念和依法治国的基本方略。

党内法规和国家法律在功能上的衔接，有助于推进依法行政，建设法治政府。作为执政党，最为关键的就是要处理好政府在权力行使方面的问题，既要做到盡职尽责，又要保证廉洁奉公。改革开放以来，我们一直都强调要在行使公权力的过程中坚持法治原则，确保政府的各项行政职权都能够在法治的轨道上进行。特别是从党的十八大以来，强调要实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。要实现法治政府建设目标，就必须通过国家法律来进行调整和规范，为实现职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的目标做制度上的保障。但与此同时，对于执政党的建设要求并不能止步于法律规范的调整，而是要通过更为具体且更为严格的规范予以调整，才能够既做到制度治党、从严治党，又保证公权力实施更为严格，这就要通过一系列的党内法规来实现这一目的。正因如此，在党的十八届四中全会上将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系当中。由此可见，党内法规同国家法律之间的有效衔接是处理执政党和政府行为的关键点，只有充分发挥二者在功能上的独特优势，才能有助于实现国家治理体系和治理能力现代化，全方位地规范和约束执政党和政府的行为。

党内法规具有的法政治学属性，为我国法政治学研究领域提供重要支撑。党内法规作为制度规范的一种，具有一定程度的公法性质。这是由于党内法规涉及的规范主要是围绕党的组织的领导和执政过程，属于政治管理类的行为。这种与正当领导和政治管理直接相关的制度规范，体现出了较为明显的公法特征。从我国目前党内法规的现实情况来看，党内法规是规范党的领导和党的执政行为的制度规范体系，很多内容都围绕着国家治理体系来开展，甚至有些涉及国家性质和政权组织形式。同时，从党内法规的内容来看，主要约束的是政治权力的行使，并贯穿于新时代中国特色社会主义政治体制运行的全过程，从这个角度来讲也具有一定的公法性质。

二、党内法规在治理逻辑上的法治属性

党的十九届四中全会要求，准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律，突出坚持和完善党的领导制度，抓住国家治理的关键和根本，目的在于更好地发挥我国国家制度和国家治理体系的显著优势。其中最为关键的就是要坚持完善党的领导的体制机制，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

坚持和加强党的全面领导。从党内法规的约束范围来看，有的人将党内法规比作“家法”，即党内法规的调整对象只针对党内关系、党组织和党员干部，对于党外的其他主体并不具有约束力。作为中国共产党的“家法”，就一般意义来说，是中国共产党制定和实施的有关其自身建设的规范，是应当能够调整党内关系且一般只能用来调整党内关系的规范，对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力。然而，从其发生作用的范围来看，不仅局限于党内，而是涉及调整整个国家和社会的公共事务。党的十九大报告就明确指出，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”党的十九届四中全会又再次强调了这一观点。用党政军民学来概括出党的领导所涵盖的范围，其中既包含国家机关和国家工作人员，又包含着广泛的社会组织、社会团体和全体公民。用东西南北中来涵盖国家的一切事物，包含着政治、经济、文化、军事、外交等一切领域的各种事务。因此，从这个角度来看，仅仅用“家法”一词来归纳党内法规的属性不尽全面，由于党在执政地位上的必然要求，党内法规必然会涉及党内事务以外的领域，可以说，党内法规在治理内容上兼具内部性和外部性。

实现政党治理的现代化。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，首先就要实现治理逻辑的制度化和法治化。不仅要树立党领导国家治理的核心地位，而且要将党内法规建设同国家治理紧密结合起来。从这个角度来看，党内法规的治理逻辑同国家法律的治理逻辑有着现实相关性，都在为国家治理体系和治理能力现代化的提升提供重要制度支撑。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，提出了“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”的具体改革方案，被认为是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。同时，依法治国又是党领导人民治理国家的基本方略。因此，在新时代中国的国家治理基本模式应当是以中国特色社会主义法治体系为支撑的国家治理模式，这也为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了发展方向。正如党的十九大报告曾深刻指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面”。

（作者单位：中共吉林省委党校法学教研部）

责任编辑/田家山