市场资本参与城市轨道交通PPP项目的可持续发展研究

刘成瀚/文

随着城市化进程的日益推进，国内大城市面临的交通压力不断增加。在此背景下，城市轨道交通项目得到了优先发展的机遇。改革开放以来，我国的城市化率由1978年的17.9%增加至2017年的58.5%。在我国快速城市化进程中，随着人口不断向大城市聚集，公共交通需求急剧增加，并由此引发了交通拥挤、环境污染以及更多的交通事故等一系列问题。相较于公共汽车等传统公共交通方式，城市轨道交通在运量、能耗、环保和速度等方面都具有显著的优势。因此，将PPP模式引入城市轨道交通行业能有效缓解政府财政压力、提高公共交通供给效率，由此如何保障城市轨道交通PPP项目的可持续发展是我们面临的重要课题。

一、城市轨道交通PPP项目可持续三维结构

我国PPP项目融资模式兴起于20世纪中后期，到目前已经经历了5个主要发展阶段。国内城市轨道交通PPP项目经过多年实践，较好地解决了地方政府的资金压力，提高了公共项目的管理效率和水平，促进了公共项目服务质量的提升。以兰州地铁为例，一个可持续发展的轨道交通系统，离不开经济、社会、环境和安全这几个要素的结合。通过香港地铁运营的良好效果探索出轨道交通可持续发展在经济贡献、环境保护和社会责任三方面的要求，建立了城市轨道交通的经济—社会—环境三维结构来考量其可持续发展能力。本文结合相关文献，以中国国情为依托，主张经济、社会和环境协同发展的轨道交通系统，从以上三方面考量城市轨道交通从而维持其可持续发展，以此研究中国城市轨道交通发展的可持续性和稳定性。

1.经济支撑城市轨道交通可持续发展

城市轨道交通是对资源的综合开发利用，这种开发利用并不是无偿的，必须通过相应的形式获得一定的经济效益，这样才会实现线网系统不断扩展以及成本回收。但城市轨道交通是投入巨大、投资风险和运营成本都非常高的项目。例如，沈阳地铁所需车辆达200—400辆，购车所需费用在10—20亿元之间，维修费用达5—10亿元，因此，建设资金的来源和资源的有效利用是轨道交通持续发展的重要条件。同时，坚持“经济、实用、安全、可靠”的建设标准，努力降低工程造价和运营成本，提高项目财务可持续发展能力，缩短投资回收期，也是城市轨道交通可持续发展的重要基础。

经济因素中的成本控制、资源有效利用、建设资金来源和投资回收期是考量城市轨道交通可持续发展的重要标准。经济可持续就是能准确定位轨道交通行业的性质，在保证其社会服务功能的同时，注重资源的有效利用以及体现轨道交通在经济发展中所能发挥的作用。

2.环境考验城市轨道交通可持续发展

绿色建设主要在于检验工程建设中降低环境破坏程度的大小以及生产运营中减少环境污染取得的效果。一个可持续的城市轨道交通系统必须一方面是环境友好的，另一方面是低能耗的。“环境友好”旨在降低轨道交通从建设到运营中对外部环境造成的不利影响。“低能耗”则是对轨道交通从装备到运营管理等一系列环节中的节能减排提出要求。同时，在建设和运营过程中所产生的噪声污染和空气污染严重影响人们的正常生活和身心健康，也阻碍城市轨道交通的可持续发展。

因此，社会因素中的项目规划科学合理、保护群众利益、合理票价和旅客满意度，以及环境因素中的自然环境保护、低噪声、低空气污染和低能耗，是评价城市轨道交通项目能否持续发展的重要标准。

3.社会考量城市轨道交通可持续发展

城市轨道交通的规划建设体现公益性和公平性，应当基本满足社会各阶层的交通需求，也不影响后代人享有同等的发展权利，当代人不能提前将资源消耗完而把矛盾转嫁给后代人。世界发达国家的主要城市如纽约、伦敦、巴黎、东京等已基本完成了地铁网络的建设。纵观这些城市轨道交通系统的发展，可以发现一些共性：在规划层面都考虑了网络的层次性，针对不同的服务范围，采用不同的装备、不同的运营组织模式等，充分发挥轨道交通系统为公众出行带来的便利和品质的提升；在系统改造、新线扩充时会充分利用原有的线路，在已有基础上改善系统设施设备，尽可能减少对环境的破坏及资源的浪费。因此，在规划设计时应当分析项目与当地社会环境、人文条件相互适应的程度，从而推动城市轨道交通的可持续发展。

二、城市轨道交通PPP项目可持续性分析

中国城市轨道交通PPP行业可持续发展是“经济—社会—环境可持续协同发展”，一个可持续发展的轨道交通系统，离不开经济、社会和环境这几个要素的结合，因此本文依次从这三个维度构建城市轨道交通PPP项目可持续评价框架，并对其可持续性路径进行具体分析，详见附图。

附图 城市轨道交通PPP项目可持续评价框架

1.经济维度的可持续性路径

从经济维度看，政府和社会资本存在经济互补性会促进城市轨道交通PPP行业的发展；相反，由于外部市场经济的变动和项目内部融资困难等因素，公私双方的经济互补性还有待进一步提高，这将会阻碍PPP行业的可持续发展。

城市轨道交通是投入巨大、投资风险和运营成本都非常高的项目，PPP模式可以极大缓解其资金压力及风险。例如，济青（济南—青岛）高铁的潍坊段项目采用PPP模式，引入实力雄厚、投融资和运营管理经验丰富的社会投资人，由社会资本承担资金筹集并参与济青高铁的运营管理，有效缓解了政府资金投入压力，激发了社会资本的投资潜力。该项目中社会资本承担筹资、运营风险，政府承担项目推进风险；社会资本享受高铁运营分红和财政可行性缺口补贴，政府享受未来股权优先运作权。因此，公私双方的经济互补性将促进PPP项目的可持续发展。然而当政府和社会资本间缺乏经济互补时，将会阻碍PPP行业的可持续发展。

2.环境维度的可持续性路径

从环境维度看，项目符合环境容纳能力得以促进轨道交通PPP行业的发展，项目超出环境容纳能力，致使空气污染、噪声污染、能源消耗，则会阻碍其可持续发展。

城市轨道交通作为全球范围内存在已久的公共交通方式，具有运量大、安全快捷以及减少大气污染排放等优势，同时能够增加其他公共设施用地，有效维系城市自然景观和人文景观，这对保障城市轨道交通的可持续发展具有积极影响。如果项目超出城市环境承载力，则会阻碍其持续发展。城市轨道交通对环境的影响是双向的，从环境角度分析评价轨道交通使其符合环境承载力，从而促进其可持续发展。

3.社会维度的可持续性路径

从社会维度看，社会公众具有长期的需求能力能够促进轨道交通PPP行业的可持续发展；若社会公众不存在公共服务的长期需求或需求程度较低，就会使PPP项目建设失去意义，从而阻碍城市轨道交通PPP行业的发展。

城市轨道交通的建设符合社会公众的需求，如为市民带来福祉、拉动地方经济增长、增加税收等。如果社会公众对项目建设存在不满，只能调整或终止PPP项目。例如，北京国际机场高速公路PPP项目，由于其过高的费用和高额的利润被新闻界披露，不断有群众要求停止收取过路费，在强大的舆情压力下，政府和项目投资方不得不重新谈判，原收费标准自2011年7月1日起减半。再比如北京地铁4号线大兴线高米店北站附近产生的噪音严重扰民，致使社会公众因无法忍受其噪声和振动而投诉，从而阻碍了PPP项目的可持续发展。因此，当社会公众对城市轨道交通具有长期需求时，项目的可持续发展得以促进；当轨道交通危及公众利益致使社会公众存在不满，则会阻碍其可持续发展。

三、结语

通过对相关文献进行总结、对比发现，城市轨道交通的可持续发展主要应从经济、社会和环境三个方面进行评价考核。本文将PPP模式引入城市轨道交通行业，建立经济、社会和环境并行的城市轨道交通可持续三维结构，并从以上三个维度来分析评价城市轨道交通的可持续性。其推动作用和阻碍作用相辅相成，从而促进城市轨道交通PPP项目良序发展。