“跨境游道”建设的国际经验与启示

王桀 章琴 贾晨昕

摘 要：“跨境游道”是国际上具有影响力和发展潜力的旅游产品之一，开发和建设“跨境游道”可以促进边境地区旅游发展和经济增长。“欧洲自行车游道网”“迪纳里卡徒步游道”以及非洲的跨境猎游游道的建设实践表明，“跨境游道”建设需要构建稳定可靠的“共同资金”保障机制，形成统一协调的“协同管理”运行机制，建立高效便捷的“自由通行”签证制度，并注重绿色环保的“和谐共生”游客体验。借鉴国际经验，中国应以开放合作促进边境旅游新突破，积极推进“跨境游道”的开发建设;以机制创新建设高质量“跨境游道”，构建有效的共同投资、协同管理和便利过境制度体系和运行机制;以绿色安全旅游实现“跨境游道”可持续发展，切实保护生态环境和游客安全。

关键词：跨境游道;邊境旅游合作;自行车游道;徒步游道;猎游游道;签证制度;绿色旅游

一、引言

近年来，为加快形成新时代全面开放新格局，中国加大了对沿边开放的政策支持力度，其中跨境旅游合作是重点支持的领域之一。国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）、《国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》（国办发〔2017〕50号）、《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2018〕9号）等相关文件都明确提出，要加大沿边开放力度，拓展开放合作新空间，提高边境跨境旅游合作水平，积极发展跨境旅游业务。在一系列政策推动下，中国各边境省区纷纷探索和推进跨境旅游合作[1]，跨境旅游合作发展势头强劲。同时，相关国际研讨会和博览会也广泛开展[2]，如“中国—南亚博览会跨境旅游合作论坛”“中俄蒙区域合作论坛”等。

在国家政策的大力支持下，中国的跨境旅游发展在合作区域、内容和方式等方面取得了一系列突破，例如各沿边省区积极推进的“跨境旅游合作区”和“边境旅游试验区”建设等。但是，从总体上看，目前中国跨境旅游合作在实践层面还存在短板和不足，需要进一步探索新模式、新业态。对此，国际上有许多的经验和做法值得借鉴。比如，在欧洲、美洲和非洲等地区一些由多国合作建设的“跨境游道”取得了很好的发展成效，并有良好的发展前景，值得中国学习和借鉴。有鉴于此，本文基于欧洲和非洲若干较为典型的“跨境游道”建设实践，总结其成功经验，并为中国边境地区建设高质量的“跨境游道”提供政策启示。

二、“跨境游道”建设典型案例分析

“跨境游道”是指跨越国家边界的旅游线路，包括“跨境自驾游道”“跨境徒步游道”如迪纳里卡游道（Via Dinarica Hiking Trails）、勃朗峰大环线（Tour du Mont Blanc）等。“跨境自行车游道”如文巴恩自行车游道（Vennbahn Cycling Route）、欧洲自行车游道网络（Euro Velo）等。“跨境科考游道” 如地质遗迹游道（Geoheritage Trails）。“跨境猎游游道”如卡拉哈里猎游游道（Kalahair Safari）。等多种类型。欧洲是全球最早开展跨境旅游合作的地区。欧盟出台了一系列有利于跨境合作的政策措施，如《波罗的海地区计划》“欧盟共同体创新计划（IN-TERREG）”等，在组织管理、资金支持、科技应用等方面保障了跨境旅游合作的实施，且取得显著成效[3]。进入21世纪后，欧盟跨境合作范围不断扩大，将旅游业发展放在重要位置，跨境旅游合作的内容和方式不断扩大，国家间的合作模式日渐成熟。其中，“跨境游道”成为欧盟跨境旅游合作中一种常见的重要形式。欧洲的“跨境游道”以自行车骑行游道和徒步游道为主，并开发出不同里程、不同特色和不同主题的游道线路[4];同时，政府部门和私人机构投入了大量的时间和资金来开发和维护跨境游道[5]。

非洲建立了大量的国家公园，以保护自然生态和防止盗猎野生动物。为促进旅游合作，许多非洲国家通过非洲联盟（African Union，AU），建立了“新非洲行动计划”“西非经济共同体”“东非自由贸易区”“南部非洲发展共同体”等合作机制[6]，不断加强各国、各地区间的旅游合作以及区域一体化建设。其中，肯尼亚、坦桑尼亚、博茨瓦纳等国在国家公园中开发的猎游游道（Safari）吸引了世界各地游客

Safari一词源于斯瓦西里语，是旅行的意思。19世纪欧洲在非洲的殖民史中，该词在英语中指的是狩猎。如今，Safari已经演变为一种在国家公园中“巡游”观看野生动物的旅游产品。。其中最为著名的是位于肯尼亚马赛马拉国家公园和坦桑尼亚盖蒂国家公园的角马大迁徙Safari旅游线路。

1.欧洲跨境自行车游道网络

自行车是欧洲的主要交通工具之一，骑自行车出行或旅游成为欧洲人的生活常态。为此，欧洲成立了自行车联合会（European Cyclists' Federation，ECF），其目标是加强地区、组织和国家间的合作，倡导自行车出行、环境保护和健康运动。据ECF估算，如果将自行车出行的范围扩大到旅行、餐饮、住宿等与旅游活动有关的服务中，自行车旅游创造的旅游总收入将超过54亿欧元/年[7]。在泛欧水平上，自行车游道已成为欧洲区域建设、合作营销和文化交流的主要促进工具之一。“欧洲自行车游道网（Euro Velo）”是由欧洲自行车联合会开发的将欧洲各国的自行车游道线路进行整合的平台。该平台目前包含16条自行车游道线路，总长度超过70 000km（参见图1和表1）。

由16条游道线路组成的“欧洲自行车游道网”，既是交通网络也是旅游路线网络。加入“欧洲自行车游道网”的每一条游道需要符合以下基本标准：至少跨越两个国家，路线长度至少1 000km，具有国际认可的旅游资源，完备的建设和实施规划，边境线可自由跨越和通行。“欧洲自行车游道网”的建设目标是加强跨境旅游合作和寻求可持续发展。目前，欧洲自行车联合会正在进一步协调开发连接整个欧洲大陆的自行车游道网络，不仅为当地人出行服务，还为长途自行车旅游的游客提供引导和服务。

2.巴尔干半岛跨境徒步游道

巴尔干半岛位于欧洲东南部，有着丰富的旅游资源以及独特的自然、历史和文化景观。亚得里亚海、巴尔干山脉、贯穿西巴尔干半岛中心地带的阿尔卑斯山脉等，为巴尔干地区发展徒步旅游提供了绝佳资源。“迪纳里卡（Via Dinarica）徒步游道”始建于2010年，这条大型徒步跨境游道连接了斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、波黑、黑山共和国、科索沃、阿尔巴尼亚和马其顿等8个国家，主要的跨境徒步线路分为蓝线、白线和绿线三条（参见图2）：白线全长1 260.8km，是“迪纳里卡徒步游道”的主要线路，该线路沿着阿尔卑斯山纵向延伸，途经沿线国家最具吸引力的山峰、观景点，但较为险峻，徒步旅游的难度较大;绿线全长1 730.1km，穿过阿尔卑斯山脉的一些低山，将多样化山区和原始形态的自然保护区连接起来，沿途的原始绿色景观最为吸引人，且没有较为险峻的路段，徒步旅游的难度中等;蓝线全长942.2km，连接了沿海山脉、岛屿、桥梁、国家公园、自然公园等景观，使徒步旅行者能够探索沿海地区的多样化景观及其喀斯特地貌，除了比奥科沃山自然公园，没有徒步艰难的路段，是徒步或骑行的理想线路。

徒步跨境游道的建设和旅游服务，促进了整个西巴尔干半岛的旅游业发展。“迪纳里卡徒步游道”通过聚焦该地区文化的共同点、景观的差异化以及多元化社区建设，将沿途的国家和旅游社区连接起来，成为联结该地区城市和农村社区之间的纽带，对提高游客的环境保护意识、维护生态环境的可持续发展以及促进整个半岛旅游业的发展起到了巨大的作用。“迪纳里卡徒步游道”2014年被美国《户外》杂志评为“全球最佳徒步游道”，2016年被《国家地理》杂志评为“世界最佳旅游线路”。

3.非洲跨境猎游游道

不同于殖民时期的狩猎活动，如今的猎游旅游是为游客提供寻找和观赏野生动物的旅游服务。肯尼亚、坦桑尼亚、博茨瓦纳、津巴布韦、南非、赞比亚等国家开辟了大片土地作为国家公园，这些国家公园开展的猎游旅游吸引了大量国际游客。非洲的国家公园是禁猎区，开展的旅游活动受到控制，并强调对生态的保护。一些国家公园内建设有游客中心、酒店、小型机场等设施，在为游客提供服务的同时，也为国家公园的管理提供保障。

“卡拉哈里（Kalahair）国家公园”是非洲第一个跨越边界的国家公园，位于南非和博茨瓦纳的交界处，包括南非的卡拉哈里大羚羊国家公园和博茨瓦纳的大羚羊国家公园。该公园总面积为38 000平方千米，其中四分之三位于博茨瓦纳，四分之一位于南非。“卡拉哈里国家公园”设置了8条safari线路（参见图3和表2），游客可选择不同线路。在“卡拉哈里国家公园”，从同一个国家进出公园不需要护照，从一个国家进、另一个国家出则需要查验护照。游客跨境签注需要在Twee Rivieren检查站或Two Rivers检查站完成，而且至少需要在国家公园内住宿两晚。游客既可以在南非的国家公园住宿，也可在博茨瓦纳的国家公园住宿。

非洲的跨境国家公园中，部分公园允许游客跨越边境线，但大多公园不允许游客跨越边境。野生动物则不受限制，可自由迁徙。例如，肯尼亚的马赛马拉国家公园与坦桑尼亚的塞伦盖蒂国家公园紧邻相连，是一个完整的自然生态系统，也是世界上最为壮观的动物迁徙观景地[8]。每年7月至9月，数以百万計的野生动物从坦桑尼亚向肯尼亚迁徙，尤其是马赛马拉河中动物猎食的壮观场面吸引了世界各地的旅游者。两个国家都开展了猎游旅游项目，虽然游客不能跨越边境，但两国合作开发猎游旅游线路的方式也值得借鉴。

三、“跨境游道”建设的国际经验

“跨境游道”已经成为国际上具有影响力和发展潜力的旅游产品之一，每一条线路都独具特色，总结其成功的经验，可归纳为以下几个方面。

1.构建稳定可靠的“共同资金”保障机制

“共同资金”机制鼓励相关国家的金融机构、社会经济组织和私营经济实体采取自下而上的方式筹集建设资金，通过提高政府公共部门、社会团体、私人等利益相关者的参与程度来确保“跨境游道”的开发和建设，并维护游道的长期稳定发展。欧盟的“区域发展基金”可以为跨境合作提供资金援助，同时对跨境合作事务进行管理和监督。“欧洲自行车游道网”建设在国家或地区层面的融资是通过欧洲投资机构、国家和地区政府机构以及私营部门共同完成的，“迪纳里卡徒步游道”的规划和建设则由黑山共和国等8个国家通过欧盟的“IPA跨境计划”共同完成。“卡拉哈里国家公园”的跨境猎游游道由南非和博茨瓦纳两国政府共同出资建设和维持。可见，“跨境游道”的开发、建设和维护首先需要突破国家之间投资合作的障碍，建立多元化、多层次的“共同资金”机制是“跨境游道”建设成功的重要保障，也是“跨境游道”的长期可持续发展的必要前提。

2.形成统一协调的“协同管理”运行机制

在“跨境游道”的开发建设过程中，由于不同国家在语言、文化、制度等方面存在差异，使得多边合作中的运行机制成为影响游道建设进程和质量的关键因素[9]。因此，参与国家需要共同建立一个统一协调的决策和管理机制，以保证“跨境游道”建设的顺利推进和有效运作。“欧洲自行车游道网”的建设及其服务质量保证，由“欧洲自行车联合会”和相关国家共同建立的“协同中心”负责协调，各国分设协调中心和协调员，负责国家间的协作、运营和管理;协调员通常聘请旅游局人员、自行车组织工作人员、公共交通公司或其他服务提供者作为代表;同时，“协同中心”还负责游道的推广宣传工作，并提供路线的最新信息。“迪纳里卡徒步游道”由“巴尔干登山联盟”负责协调和管理。“卡拉哈里国家公园”的南侧和西南侧由南非管理，北部由博茨瓦纳管理;南非的环境事务部和旅游部负责跨境保护地的保护，并协调相关部门的活动[10];博茨瓦纳则由野生动物和国家公园管理部进行协调和管理。

3.建立高效便捷的“自由通行”签证制度

根据《申根协定》，欧盟各国的国民免签自由流动，非欧盟国家的国民也可持任一协定成员国的签证在“申根区域”内自由通行。这样，就减少了来自国家层面对游客跨越边境的控制[11]，为推进整个欧盟地区成为一个国际旅游目的地营造了良好的基础环境。“跨境游道”为相邻国家的边境地区带来了活力，带来了数量可观的国际游客，单一签证制度产生的国际旅游收益使边境社区获得更好的发展。在“申根区域”，一些连锁品牌酒店因旅游需求的增加而不断扩张，与此同时，为自行车游客和徒步游客建造的休息站点随之增加，酒店也因靠近自行车游道和步行旅游路线增加了吸引力。为更好地服务于游客，管理人员还开发了线上预定平台，及时发布住宿、美食、旅游景点、故事和路线状态等信息;各个国家的相关网站也列出了旅游注意事项，不同的旅游套餐也可以在线预订。自由通行及高效便捷的综合服务使“跨境游道”成为一种具有国际吸引力和发展潜力的旅游产品。

4.注重绿色环保的“和谐共生”游客体验

在环境和资源约束下，人类社会必须寻求可持续发展，“跨境游道”建设也必须注重对生态环境的保护和游道线路的多样化，以实现可持续发展。例如，“欧洲自行车游道网”以生态、愉快、有趣的骑行体验著称，游道线路的重要标准是每日使骑行者暴露于噪音、灰尘或其他环境污染的部分不能超过25%，每天的旅程中至少有1个与任务主题相关的景点（基本标准是每天的旅程中至少有1个重要的自然景点），这些标准的建立是通过线路规划来实现的。“迪纳里卡徒步游道”设置了三条不同线路，长途线路由若干小径组成，游客可自行选择，自然、传统产品、独特的文化遗产也成为吸引游客的主要因素之一。“卡拉哈里国家公园”中野生生物是其主要旅游吸引物，猎游旅游活动途中游客所看到野生动物的不确定性增强了旅游吸引力。从这个意义上说，国家边界、生态环境、旅游设施以及特有的自然景观成为“跨境游道”中游客关注的直接对象[12]。

四、对中国建设高质量“跨境游道”的启示

“跨境游道”建设的目的是在相邻国家之间通过共同的旅游线路建设建立起边境社区交往通道，使边境地区克服通道障碍，获得共同发展[13]。与此同时，“跨境游道”因其独特的生态保护性、文化差异性和交通便利性成为吸引各国游客的旅游目的地。欧盟、非盟各国成员在“跨境游道”建设上的协作取得了显著成效，而在中国“跨境游道”还是个新兴事物，无论是开发建设，还是管理运作，都处于探索阶段。借鉴“跨境游道”在建设方式、合作机制、管理模式等方面的国际经验，对于中国沿边地区发展边境旅游具有积极意义。

1.以开放合作促进边境旅游新突破：积极推进“跨境游道”开发建设

旅游业是沿边地区的优势产业，沿边地区应通过开放创新进一步推进边境旅游的跨越式发展，进而带动地区经济快速发展，实现“兴边富民”。2015年国务院办公厅颁布了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号 ），充分肯定了开发开放“跨境旅游合作区”和“边境旅游试验区”的战略意义和地位。经过几年的积极探索，跨境旅游合作取得了一定进展，如“二连浩特中蒙跨境旅游合作区”“中俄哈蒙环阿勒泰国际旅游合作试验区”的建设，云南、广西、内蒙古等也把跨境自驾游作为双边合作的突破口和重要内容[14-16]。但是，目前中国与相邻国家间的跨境旅游活动还存在产品单一、吸引力弱、影响力小等问题，在旅游业态创新、线路及产品开发等方面需要突破。沿边地区应抓住“一带一路”建设的大好时机，创新跨境旅游活动，尤其要深化与邻国沿边地区的旅游合作，积极发展跨境旅游，以塑造和强化旅游业国际竞争优势。其中，“跨境游道”的开发和建设无疑是一个很好的抓手，各边境地区应结合自身的和邻边地区的旅游资源优势，加强与邻国相应地区的合作，积极推进“跨境游道”的规划建设。

近年来，中国边境地区與越南、朝鲜、哈萨克斯坦、俄罗斯、缅甸、蒙古等国开展了许多与“丝绸之路”等主题有关的跨境自行车赛和马拉松赛事体育活动

如2009年1月举办的“中越边关（凭祥）国际文化旅游节跨境自行车友谊赛”、2015年9月举办的“跨东北亚公路自行车赛”、2017年5月举办的“首届丝路体育联盟（霍尔果斯）跨境自行车赛”、2017年12月举办的“中缅跨境马拉松赛”、2018年7月举办的“丝路信使国际自行车挑战赛”、2017年8月举办的“中俄跨境1+1马拉松赛”、2018年10月举办的“一带一路·七彩云南国际双城山地自行车挑战赛暨中缅两国跨境山地自行车挑战赛”等。，并推出跨境自驾线路（“新疆—巴基斯坦—阿曼—阿联酋”“昆明—磨憨—会晒—清迈”等）和海上跨国旅游航线（“澜沧江—湄公河黄金水道邮轮”“防城港至越南下龙湾航线”等），在一定程度上促进了与邻国的友好往来和交流互动。在此基础上，可以加强线路、服务设施等方面的建设，持续开展跨境旅游活动，进而建设具有独特优势和国际影响力的“跨境游道”。此外，各边境地区还应充分利用各自独特的旅游资源优势，积极探索新的跨境旅游模式，比如可借鉴“康斯坦茨湖（Lake Constance）旅游区”的发展模式，建设“国际和平公园”[17]。

2.以机制创新建设高质量“跨境游道”：共同投资、协同管理和便利过境

国际经验表明，“跨境游道”的开发建设需要有相应的“共同资金”保障机制、“协同管理”运行机制和“自由通行”签证制度。中国与相邻国家合作建设“跨境游道”也需要建立有效的体制机制，以保证游道建设和维护的资金需求，并实现高效管理，为游客提供高水平旅游服务：要吸引双边（多边）地方政府、投资机构、企业、社会组织以及私人等经济主体积极参与游道建设和发展，建立多层次、多元化的共同投资和利益分享机制;要构建双边（多边）协同管理的制度体系和信息交流平台，为游客提供高质量、个性化的一体化特色服务。其中，积极探索建立“无障碍旅游区”或开展“单一签证”试点，是深化跨境旅游合作，建设高质量“跨境游道”的重要内容之一。目前的跨境旅游合作面临着通关不畅的制约，边境旅游异地办证业务手续繁琐，自驾车出境也因政策和文化等差异存在诸多不便[18]。中国可借鉴“泰柬联签”的做法

2015年12月，泰国和柬埔寨开始实行“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河经济合作战略组织单一签证”，简称“泰柬联签”（ACMECS Single Visa），各国游客获得泰国和柬埔寨任意一国的签证，便可在两国各逗留60天。这是一种区域联合签证，在泰国和柬埔寨先行，欲吸引更多的游客和促进次区域内的旅游往来。按照原计划，此签证可推广到全体东盟国家，但由于实施和推广未如预期，遂停止实行和签发。，联合东盟各国，推行类似欧盟申根签证的“中国—东盟单一旅游签证”，一旦持有单一旅游签证，无须办理新签证，即可入境中国和东盟任意国家旅游，这将会为来自世界各地的游客提供极大的便利，提升“跨境游道”的国际吸引力，促进跨境旅游高质量发展和区域经济一体化发展。

3.以绿色安全旅游实现“跨境游道”可持续发展：保护生态环境和游客安全

在全球努力实现可持续发展的大背景下，绿色旅游成为“跨境游道”对游客最大的吸引力之一。中国在“跨境游道”的开发和建设中，要坚持“绿色发展”理念，积极倡导绿色旅游方式。比如，为徒步旅游、运动旅游等提供更多空间和更好服务，既保护了自然生态环境，又增强了游客体验。同时，还要树立新理念和新思维，以开发开放优化边境安全管理。安全保障是边境旅游和跨境旅游可持续发展必须解决的难题，从国际经验来看，开放型边界比封闭型边界更有利于边境地区的就业和经济发展。相较于欧洲开放的边境安全管理，中国的边境安全管理以防范为主，缺乏开放、合作的管理机制[19]。因此，边境安全管理需要有新的、开放的、发展的思维，将安全稳定与开发开放相结合，通过开发开放促进边疆地区的社会稳定和经济发展。跨国文化交流和跨境旅游可以增强游客与边境社区居民的认同感和宽容度[20]，建设“跨境游道”本身可以促进边境地区的开发开放，有利于边境安全管理的转型升级。同时，在“跨境游道”建设中，也要增强安全保障意识，积极构建双边（多边）政府、社区联动的安全保障体系和机制，切实保障国内外游客的人身和财产安全。总之，保护好生态环境，保障好游客安全，才能实现“跨境游道”的可持续发展。

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