乡村振兴视角下社会资本参与宅基地盘活的减贫兴农效应——来自农房联建的案例与证据

贺立龙，曾钰婷，付春生，龚 驰

（1.四川大学 经济学院，四川 成都610064；2.中国人民大学 汉青研究院，北京100872）

一、引言

在脱贫攻坚和乡村振兴的战略交汇期，推进宅基地制度改革，放活宅基地和农民房屋使用权，可以提升农民土地综合收益，增加乡村振兴产业用地。尤其是在宅基地和农房闲置、建设资金短缺的贫困乡村，合理引导工商资本、社会资金参与宅基地的盘活利用，发展乡村产业，释放宅基地市场价值，是减贫兴农的有益探索。

长期以来受限于原土地管理法以及相应土地管理政策，社会资本参与宅基地流转、盘活与利用的实践不足，未能产生可推广复制的操作模式。原土地管理法关于从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或征地的规定形成了对集体建设用地，尤其是经营性建设用地非农化流转利用的法律约束，限制了社会资本参与闲置宅基地的流转盘活与产业化利用。中央文件多次强调“不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”［1］，这对私人资本违规、无序占用宅基地起到了非常必要的规制作用，但社会各界围绕这类文件精神的过度解读或误读，对城镇工商资本下乡盘活宅基地也造成一些心理约束。

当前新土地管理法和一些宅基地管理文件的出台，为社会资本参与宅基地盘活拓展了法律和政策空间。新土地管理法删除了原土地管理法第43 条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，指出“规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”［2］，这为集体经营性建设用地在符合用途管制条件下“入市”拓展了法律空间。宅基地尽管不能归为严格的集体经营性建设用地，但可以通过一些合规程序进行权利转换，再以集体经营性建设用地“入市”方式进行流转和产业化利用，从而吸引社会资本参与盘活。此外，新土地管理法提出“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅”［2］。2019年10月农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出“引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与（闲置宅基地和住宅）盘活利用工作”［3］。2020年3月国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，赋予省级人民政府更大的用地自主权，进一步提高建设用地审批和配置效率。法律放宽及相关政策的出台将对社会资本参与闲置宅基地的流转盘活与产业利用产生积极影响。

从实践看，农村宅基地制度改革试点开展四年多以来，33 个试点县（市、区）在加强宅基地总规模控制、探索退出的闲置宅基地统筹利用上形成了一批可行改革成果。宅基地的盘活利用保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，满足了其多元化居住需求，农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，增加了农民财产性收入。截至2018年底，试点地区腾退出零星、闲置的宅基地约14 万户，共计8.4 万亩，办理农房抵押贷款5.8 万宗，共计111 亿元［4］。在新土地管理法法律前提下，总结试点经验，推进宅基地管理制度改革，健全宅基地权益保障方式，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制，是以土地制度改革推进乡村振兴的重要突破口。其中，推动社会资本参与宅基地的流转盘活与产业化利用将是下一步重要的改革探索。

但是，社会资本通过受让、承租、联营方式流转盘活宅基地，在多大程度上有助于乡村产业振兴和农户生计改善、是否存在宅基地被侵占及村民权益受损风险、如何开展政策引导与规制等问题，还有待于因地制宜地进行实证分析与综合效应评估。

从国外实践与研究看，西方国家普遍在土地发展权理念下，运用可转让发展权制度开展土地资源优化配置，以平衡环保与经济目标［5-7］。土地发展权是基于公权力干预，改变土地用途的一种权利，它打破了拥有土地所有权就拥有一切土地权利的认知。早期的土地权利是静态的，改变土地开发利用的状态要依赖土地所有权转移，包括政府征地。1947年，英国颁布《城乡规划法》创立了土地发展权，依法成立的中央土地委员会有权决定是否发放发展许可或者变更土地的用途，之后陆续颁布《一般性许可开发条例》和《用途种类条例》，明确了政府所管制的开发行为和用途转变的内容。20世纪60年代，美国引入土地发展权制度，明确其属于土地所有权的组成部分，是配合实施区划的手段。从土地发展权配置的功能来看，土地发展权转移计划（TDR）可以突破土地所有权固化局限，引导私人资本流向农村，实现土地发展权在土地所有者和开发者之间的重新分配，从而有助于盘活闲置土地［8-10］。但是，TDR 土地利用规划技术尽管可用以设计土地市场，鼓励私人行动，但也可能造成私人部门与公共部门目标的冲突［11］，如Warner 和Molotch 所描述的“被管制者的主动行动”［12］，即私人资本会利用土地政策漏洞进行土地投机。

国内关于宅基地流转利用的研究文献中，针对宅基地使用权能否向外流转与盘活，存在多种观点，反映出宅基地保障功能和财产功能之间存在冲突［13］。反对向外流转的观点认为，宅基地使用权作为集体组织“成员权”的体现，具有福利性和无偿分配性，不应向外流转，否则其将诱导城镇资本不断“下乡圈地”，导致“小产权房”合法化，可能会严重侵占农业与生态用地，压缩弱势农民居住空间［14-15］。赞成的观点认为，向外流转有助于农民落实宅基地用益物权、增加财产性收入，并可借助城镇资本盘活闲置宅基地，推进宅基地和农地“并轨”入市［16-18］。

尽管集体经营性建设用地“入市”得到较多的研究支持［19-20］，但是居住保障属性更强的宅基地向外流转、盘活的经济成效如何，仍有待观测。一些研究经营性建设用地入市的文献也涉及宅基地入市流转效应分析［21-24］，但这些集体土地“入市”成效的实证研究，不可避免地带有样本及案例的“试点选择”特征。哪些区位、哪些农户的宅基地被允许流转，是政策选择和人为决策的结果。进入“流转试点”的往往是区位好、经济价值大的宅基地［25］，难以体现区位差异对流转经济效果的影响。都江堰市为解决地震之后灾毁农房重建的资金难题，探索实施了以宅基地使用权吸引社会资金联合共建住房的模式［26-27］。社会参与农户住房联建，促成了一场社会资本参与宅基地盘活的“自然实验”。不同区位的宅基地参与到流转中来，为进行社会资本参与不同特征宅基地盘活的综合效应研究提供了可用于比较分析的经验数据。

本文提出了一个宅基地“权利流转配置—经济租金释放”的理论框架，阐释社会资本参与宅基地盘活的经济本质与绩效变化，并选择住房联建的案例进行实证检验。以下章节首先进行宅基地流转的理论分析，揭示社会资本参与农房联建的经济性质，进而检验社会资本以联建方式参与宅基地盘活的减贫兴农效应，并考察这种模式的负面效应与局限性，最后针对乡村振兴背景下的宅基地盘活提出政策启示。

二、社会资本参与宅基地盘活的经济性质及效应

社会资本参与宅基地盘活，本质上是社会资本作为投资经营方主导或参与对闲置（或旧房）宅基地的流转利用，利用其发展权进行产业化开发，以实现对宅基地的市场化配置利用并创造经济租金的过程。宅基地盘活可以带来经济租金的释放，提升农户居住质量与福利水平，增加乡村振兴用地供给，从而产生减贫兴农效应［28-29］。

（一）宅基地功能二重性及再配置：经济租金的产生

宅基地作为集体建设用地的一种，使用权被配置给农户及其他市场主体，实现了居住使用（农房）与产业利用（工商用房建设或农房的产业化利用）的双重功能。

在居住使用上，宅基地被用于农房建设，发挥居住保障功能。由于配置和利用方式不同，同等面积的宅基地用于农房建设的空间利用效率与经济价值也不同。推动宅基地的空间化、立体化、集约化利用，除满足农户居住保障要求之外，还可以带来农户居住环境的改善。乡村居住保障所需宅基地存在一定的总量与边界要求，若居住保障用地的管控边界被侵蚀，农户在乡村的居住与生存根基将被动摇［30］。

在产业利用上，宅基地一方面被用于修建农房，在满足农户居住要求之后，将节余建筑空间进行再流转配置，比如，用于乡村工商业经营使用；另一方面，宅基地在一定的规划和政策许可下被赋予集体经营性建设用地属性，可被流转用于城乡工商业用房或产业基础设施建设。宅基地流转、用途转换与产业化利用，可发生于乡村内部（乡村一二三融合型产业或工商业发展）和城乡之间（城镇工商产业发展）两大场域［31］。

宅基地在农户居住使用功能与城乡产业利用功能之间进行再配置，有助于推进农户多维减贫和乡村产业振兴，形成宅基地盘活的“经济租金”。经济租金可从两个渠道得到释放：一是闲置宅基地的流转利用，包括建房与居住价值的实现，以及工商业用房与基础设施建设带来的产业发展；二是非闲置宅基地的立体化、集约化利用（如土坯房改造为楼房）带来的居住福利提升，以及用于发展乡村产业带来的收益增加。无论是闲置宅基地盘活，还是一般宅基地立体化利用与乡村产业开发，由于一家一户难以完成，因而需要城乡社会资本参与，为其提供建设资金、市场理念与行为主体。

（二）宅基地再配置的三个维度：经济租金的释放

基于权利的结构化分解，宅基地配置呈现为三个维度的“权利”流转与利用：一是宅基地使用权的流转。宅基地在保持集体所有属性前提下，使用权由集体或农户出让、出租或转让给集体组织其他成员，甚至是集体组织之外的经济主体，具体可分为集体内流转、乡村内流转，以及跨城乡流传（向外流转即入市）。二是宅基地发展权的转换。即宅基地由农房建设使用，转化为工商业用途的产业化利用。三是宅基地配置的空间优化。宅基地使用权的流转遵循由“集体内部”扩展到“乡村内部”，再到跨城乡的“由乡入城”的空间线索。在近郊和偏远乡村，宅基地再配置的经济租金有所不同，通过增减挂钩制度的运用，宅基地流转盘活可以实现不同空间的转换，释放更多的经济租金。

宅基地配置在三个维度上的演进变迁与融合，推动了潜在经济租金的释放。在集体内部，农户对宅基地使用权的行使，大都用于农房建设。若突破集体组织范围，宅基地使用权被流转给社会资本方（先变为集体经营性建设用地），由其进行农房改造，实现立体化、集约化利用，并用于工商业经营，可带来宅基地经济租金的释放（表现在农户减贫、乡村产业振兴等方面）。一旦突破乡村边界，宅基地使用权“入市”流转给城镇工商资本方，由其进行工商业开发，可推动经济租金的进一步释放。但是上述三个维度的权利流转并非对经济租金的“单调线性”促进，宅基地功能二重性决定了其在跨城乡流转中要有一定的区间边界，以保证宅基地在农房建设与产业化使用之间、在城乡配置之间维持一定比例关系，既为乡村产业振兴提供建设用地，又保证农户基本居住权不受影响，这也是用途管制的意义所在。三个维度的演进有其法律前提，新《土地管理法》的实施为宅基地等集体用地使用权的跨城乡流转，以及闲置宅基地用于乡村产业振兴的发展权配置提供了法律依据。宅基地在使用权流转、发展权转换以及城乡空间配置的三维演进，如图1所示。

图1 宅基地权利配置的三个维度

（三）宅基地再配置的三个区间：经济租金的最优实现

宅基地使用权和发展权的流转配置所释放的经济租金，随着宅基地的配置数量、地块类型的变化而不同。如图2所示，闲置宅基地（OQ1段）流转盘活，其机会成本接近为0（此类宅基地处于资源沉寂状态），在新村建设与乡村产业振兴中的边际收益高，释放的边际经济租金（边际收益扣减边际成本）高；随着闲置宅基地配置完毕，一些非闲置宅基地（Q1Q3段）也进入流转盘活体系，其边际成本迅速增加（盘活此类宅基地需要农房拆迁安置），边际收益开始降低，当边际收益曲线与边际成本曲线相交（D 点）时，宅基地盘活量达到最优（Q2）；宅基地配置利用进入限制流转区间（Q3之后），开始突破必要的“居住保有量”边界而影响农民基本居住权，或处于规划与用途管制区域，或处于生态功能区，从而流转配置的边际成本变得极高，这一区间的经济租金转为负。从宅基地配置变化的三个区间来看，闲置宅基地（OQ1段）的流转盘活是一种帕累托改进，经济租金边际释放量最大；处于限制流转区间（Q3之后）的宅基地，进行跨城乡流转、产业化利用则是不经济的。最佳的流转配置点应处于第二区间（非闲置宅基地，即Q1Q3段），特别是边际成本与边际收益的交点（D 点）处，此时宅基地再配置（盘活）所释放的经济租金最大。

图2 宅基地配置的三个区间及经济租金最大化

（四）社会资本参与宅基地盘活：必要性与减贫兴农效应

宅基地再配置尤其是闲置宅基地的流转盘活，既需要大量的资金投入，又需要合格的经济主体参与。尽管在易地扶贫搬迁与农房安置中，中央及各级政府部门投入大量财政涉农资金对宅基地配置盘活、农房改建与乡村基础设施建设发挥了重要作用，但是这并不意味着社会资本参与宅基地盘活缺乏必要性与现实意义。

政府投入财政资金并主导的易地搬迁与农房安置，与社会资本参与宅基地盘活有一定相关性，但二者的战略意义、项目与资金性质及资金需求规模不同。第一，易地扶贫搬迁与农房安置属于特定的政策扶贫或住房帮扶范畴，是政府主导的战略行为；宅基地流转盘活更多是政策引导下的一种市场运作。第二，财政资金投入和社会资本投入性质不同：前者是财政投入，后者是社会资金运行；前者使用由政府主导，后者是城乡工商资本甚至居民自行投入与运行。第三，易地搬迁与住房安置中的财政资金投入，作为一种专项投入只能用于搬迁和住房安置，并且有严格的政策标准与条件要求。宅基地盘活利用中的社会资本参与，可进行住房建设，也可参与宅基地流转后的产业使用，市场化属性更为显著。第四，宅基地盘活的资金需求量大，即使有财政资金投入，也面临很大缺口，而且这种流转配置需市场主体参与，因此从资金供给与参与主体看，社会资本参与宅基地盘活有不可替代的市场价值。

具体而言，宅基地盘活面临三个方面的缺口或短板，可由城乡社会资本来弥补：一是资金缺口。无论是旧房拆迁、住房建设，还是土地复垦、基建与产业设施打造，都需要大量资金投入（尤其是预付资金），除农户自筹与财政投入之外，社会资本是弥补资金缺口的重要渠道。二是企业家或经营主体短板。宅基地使用权的流转与发展权转换，无论是宅基地立体化、集约化利用，还是乡村产业经营，都需要具有企业家精神与现代经营理念的市场主体来主导。社会资本的参与将促成工商企业家、乡村创业者、经营能人涌现，承担上述企业家或市场主体角色。三是规模经济与范围经济短板。农民单家单户进行宅基地流转盘活，拘囿于小农经营，无法分摊产业基建成本，不利于与城乡市场的交易联结；集体经济组织、乡镇机构受限于市场意识与经营能力不足，难以承担宅基地市场化盘活职能。社会资本尤其是工商资本参与，可以在城乡市场格局中，依托资金规模、业务多元化、市场网络优势，发挥宅基地盘活的规模经济与范围经济效应，将宅基地盘活融入城乡融合与乡村产业振兴。

社会资本参与闲置宅基地的流转盘活，推动旧房宅基地的立体化、集约性利用，所释放的经济租金，最终体现为所在乡村的减贫兴农效应。一是宅基地流转配置后的新房、新村建设，带来农户居住环境改善，包括地理区位优化、房屋质量提升、生态环境改善、乡风文明建设，在居住维度上实现“住房安全有保障”；二是宅基地集约利用节余的建设用地指标，可用于乡村基础设施与公共服务场所建设，在基建维度上实现“公共福利增进”；三是宅基地集约化利用所节余用地指标及所建设商住设施，可用于乡村工商业发展，在生计维度上推动“乡村产业振兴”；四是宅基地出租或转让，增加了农户资产收益，在收入维度上推动农户“可支配收入提升”。但是，社会资本参与宅基地盘活，存在一定的规模、空间、用途边界，即原则上应存在一个农房专用的宅基地“保有量”，保障农民基本居住权不受影响；应在城乡规划与用途管制框架下，确立限制流转的宅基地类型或空间范围，以使乡村土地与空间资源免遭盲目城镇化、房地产扩张的冲击，以及城镇利益方的过度侵蚀。

三、联建作为社会资本参与宅基地盘活模式的理论分析

（一）联建的经济性质

都江堰市震后有12 万农户受灾，7.7 万户房屋严重受损或倒塌，需重建资金100 多亿元。为弥补资金缺口，都江堰市探索实行了利用产权分割进行住房联建的政策。联建的操作模式是，在确权颁证基础上，受灾农户通过产权分割，引入社会资金实施住房联建，获得建房资金的同时，让渡部分宅基地使用权给集体组织外成员。具体分租赁式联建和流转式联建。租赁式联建是社会资本从农户处租赁一定面积和期限的宅基地使用权，建房用作旅游或商业开发，用以交换的是，要为农户在原址上出资建房。流转式联建是社会资本获得由农户宅基地使用权转化而来的集体建设用地使用权，用以交换的是，将一定面积的新房交予原宅基地使用权人。

社会资本参与受灾农户住房联建，本质上是社会资本参与宅基地的向外流转、盘活与产业化利用。其一，宅基地使用权的市场化流转突破了集体成员限制，由农户向集体成员之外的城镇居民与工商资本流转，带有“入市”性质；其二，宅基地向社会资本流转后，可用于酒店经营、旅游开发，属于非农产业开发的发展权重塑；其三，宅基地由农户向社会资本方流转，可以采用租赁或出让方式，具有市场流转属性；其四，联建作为社会资本参与宅基地利用的特定模式，一定程度上兼有“点对点”交易特征，即分散的受灾农户与分散的社会资本可以进行合作谈判与商住房使用合作，即使是在流转式联建中，社会资本取得的是统一的集体建设用地使用权，也可为先前让渡宅基地使用权的受灾农户修建住房；其五，宅基地使用权与房屋产权的分割方式是多元的，对各种层次的乡村业态创新，有较强的灵活性与适应性。

（二）联建的减贫兴农效应

社会资本参与联建，通过宅基地盘活与乡村商业开发，释放了宅基地的经济租金，形成减贫惠农效应，实现了社会资本对乡村振兴的深度参与，推动了城乡融合。

1.农房重建融资与农户生计机会创造的支持效应

社会资金参与住房联建，弥补农房重建资金缺口，改善了农户居住条件，并通过旅游业、生态观光业、酒店服务业发展，支持了农户就业创业。都江堰市大观镇的茶坪村引入1 亿元社会资金开展住房联建，农户不仅得到了联建住房，还能利用空余房屋与投资方合作，以“加盟连锁”形式进行乡村家庭连锁客栈经营。紫坪铺镇沙湾村实施“产权换住房”的联建模式，农户让渡一部分富余宅基地给联建方，使之投入社会资金帮扶住房重建；联建方也得到一定面积的房屋使用权用以商业出租，为当地村民就地择业提供机会。此外，农户负责房屋维护管理，也增加一部分收益。

2.农庄基建打造与农村生态文化升级的扩散效应

联建方与农户对灾毁农房的合作重建，也是一个农房及配套设施“再规划”的过程。投资方利用流转的宅基地进行建房与商业经营，需要完善基础设施，修复生态环境，植入现代城乡文化。茶坪村探索实施“旅居一体化”住房联建模式，吸引自然人、公司与农户合作利用宅基地，进行旅居一体化的住房联建与经营环境打造。联建方为打造旅游新业态，投资开展基础设施建设与生态文化打造，优化商业环境。当地还引入了成都一家知名酒店管理有限责任公司，按“商务酒店”管理模式，对空闲房屋进行统一装修布置与管理营销，建设了乡村家庭连锁客栈与特色小镇。

3.城乡融合与乡村振兴的要素流动渠道效应

宅基地使用权在城乡主体及农商用途之间的配置流转，开辟了城乡融合的要素流通主渠道。社会资本以联建方式参与农户宅基地的盘活利用，推动了区位好、商业潜力大的宅基地使用权“由乡入城”，弥补城镇用地缺口，支撑都市农旅、酒店经营等新兴业态发展，吸引着工商资本、人才、科技、文化等城镇要素“由城入乡”，助力乡村产业振兴。联建带动的乡村创业环境优化，激励了进城务工人员回乡创业，推动了乡村振兴所需人才、管理以及信息要素的“逆城镇化”回流。

四、农户生计测度的A-F 方法与数据来源

联建作为社会资本参与宅基地盘活的一种特定模式，对农户减贫与生计发展带来的经济效应如何，本文采用A-F 方法，选择样本数据，进行农户减贫的多维分析。

（一）测度方法

本文采用Alkire-Foster 提出的多维贫困指数［32］对样本农户的生计水平变化进行测度。本文所采用的四个维度分别为收入、医疗、养老和实物资产（指大型家电，包括冰箱、电视和洗衣机等），通过对样本农户的多维生计变化的考察，论证联建对不同农户生计水平的影响。

A-F 多维贫困指数和平均被剥夺份额计算公式分别如下：

其中，n 表示家庭户数，q 表示维度为k 时的生计不达标的家庭户数。ci（k）表示维度为k 时ci的取值。生计不达标率P=q/n，A 表示平均被剥夺份额。我们发现，M0=P×A。则综合生计指数由生计不达标率和平均被剥夺份额决定。

（二）数据来源及基本统计特征

本文数据来源于课题组入户调查。2018年8月课题组前往都江堰市大观镇的茶坪村、滨江村、宿仙村、红梅村以及青城山镇的泰安村，采用与农户一对一访谈方式，采集了200 份问卷，考虑到样本随机性及信息完整性，最终选取100 份有效问卷进行分析。问卷数据反映联建政策实施前（2007年）与实施后（2017年）的农户生计状况，涵盖家庭人口数、劳动人口数、户主教育水平、受灾程度、收入、负担程度、医疗、保险、大型家电等指标信息。不同区位禀赋及生计状况的家庭，从宅基地流转中获得的生计改善程度也有差异。为测度因家庭异质性而形成的生计受益状况差异，本文根据农户宅基地所处地理位置及生计状况的差异，将农户样本分为A 组（实验组）和B 组（对照组）。A 组中的农户主要宅基地及住房主要位于山上，联建前其生活水平较差，B 组中的农户生活水平较高。

农户未参与联建时，其家庭状况如表1所示。一是家庭抚养比为0.799，家庭负担较高；二是劳动力受教育水平普遍较低，小学及以下学历者占到49%，多在外从事低工资、高体力工作；三是受灾程度较重，该地区农户房屋倒塌的比例占到10%，未倒塌房屋均受到一定程度的损坏，不能居住。住房重建是一个亟待解决的问题。

表1 参与联建前的农户家庭特征

表2反映了农户参与联建之后的生计变化状况。联建之前，当地村民平均人均年收入不到5000 元，联建以后，由于生产环境、区位交通和就业状况等因素的改善，当地农民平均人均年收入上升到14653 元，收入变化幅度达到193.29%，年均增幅达到38.65%。联建之后，新农合的参保率由72%上升到97%，养老保险参保率由13%上升到64%。调查得知，农户入保得到较大政策支持，每位村民只需要缴纳13750 元就可以购得养老保险，以后不需要再缴纳。从财产指标来看，联建之前，农户家庭平均持有的大型家电为1.263 件，联建之后，农户平均持有家电件数上涨到2.271 件。

表2 样本农户家庭生计变化

（三）农户生计的四维测度指标、临界值及权重设定

为考察不同生活水平的样本农户在参加联建之后的生计变化，我们采用A-F 方法，对两组农户家庭的多维生计变化进行测度，选择收入、医疗、养老和实物资产四个维度，进行指标设计、临界值确定，并邀请10位贫困研究专家，对四个维度指标的权重进行独立设定，经过平均求算得到最终的权重值。具体如表3所示。

表3 四个维度的指标、临界值和权重设定

（四）联建前后农户生计变化的四维统计测度

1.生计不达标率

基于样本数据，我们得到了四个维度的生计不达标率，如图3所示。

图3 生计不达标率

联建后农户在家庭收入维度上全部达标，总体收入单维不达标率从0.21 下降到0。A、B 组的收入不达标率都下降到0，宅基地处于山上的贫困农户，收入不达标率降幅较大，增收效应显著。联建引入社会资本参与，改进了交通条件与生产环境，激活了土地和旅游资源，使农户获得更多就业创业机会，且山上的农户受益更大。

联建后农户医疗和养老不达标率显著下降，主要归因于农户收入的提高和政府的政策支持。当地政府为农户提供养老保险的政策优惠，农户只需缴纳一次养老金。医疗不达标率相比养老不达标率下降趋势更平缓，主要受到两者费用差异和农户养老保险购买动机变化的影响。医疗贫困下降幅度不大与医疗保险的费用低、农户联建前已大量购买密切相关。养老不达标率大幅降低，主要是因为，联建之后村民更有能力和意愿去购买养老保险。贫困农户因从联建中获得更好的生计能力提升与收入保障，在这两个维度相比一般农户下降幅度更大。

从大型家电保有量来看，农户财产不达标率显著下降，相对贫困的农户不达标率下降更多。在收入增加的前提下，相对贫困的农户财产增长的边际改进空间更大。由于从众或攀比心理，多数贫困家庭购置家电的意识增强。联建后贫困农户的非农化生计的增多，使之对通信及信息设施要求提升，购置家电和配置资产的需求增加。

2.综合生计指数

为了更好地观察联建前后两组农户家庭生计水平的变化，我们对其综合生计指数进行了测度，综合生计指数越低，生活质量越好，如表4所示。

联建前，相对贫困家庭的不达标率均高于一般家庭；联建后，两者的不达标率已接近，甚至相对贫困家庭的三维不达标率还小于一般家庭。联建前后对比，两组农户的一维和二维不达标率下降程度最大，这可能主要得益于收入的显著提高和医疗保险购买范围的显著扩大。联建后农户家庭的三维和四维不达标率接近0。

两类家庭的综合生计指数均随着不达标维度的增加而减小。联建前，贫困家庭的综合生计指数都高于一般家庭，联建后两类家庭的综合生计指数都显著下降，贫困家庭的指数下降幅度要大于一般家庭。说明两类农户家庭在联建后，生计水平都得到提升，但是相对贫困的家庭从联建政策中受益更多，改善程度更大。

表4 农户家庭多维生计不达标变化测度

（五）初始生计水平影响农户在联建中受益程度的计量分析

我们对不同生计水平的农户因联建带来的生计变化进行了统计测算，结果显示，宅基地在山上的相对贫困农户更能从联建中受益，各维度不达标率和综合生计指数下降较快。我们引入家庭劳动力的受教育程度、家庭劳动人口数、家庭劳动人口数/家庭总人口数、转化率等一系列控制变量，考察农户生计水平（相对贫困程度）对其受益情况的影响，并分析收入维度与其他维度的相关性。

表5是模型所用到的关键变量的描述性统计结果。

表5 主要变量的描述性统计

使用多元线性回归模型对相关变量进行回归分析，结果如表6所示，结论如下。

表6 主要变量的影响估计

1.宅基地在山上的相对贫困农户组从联建中生计受益更大

回归结果显示，生计水平低的农户比一般农户多减少0.9 个不达标的维度，显著水平为1%。相对贫困的农户减少的不达标维度更多，改善幅度更大。其中，生计水平低的农户收入增长率，比一般农户要高近9 个百分点，显著水平为5%。因此，生计水平较低的农户更能从联建中受益。社会资本参与住房联建，对生存环境不佳、居住质量不高的贫困农户帮助更大，为之改善住房条件提供更多生产生活机会。

2.收入水平的上升往往伴随着多个维度的生计改善

加入家庭人均年收入增长率这一因素后，收入对生活不达标维度的改变有显著的影响。家庭人均年收入每增长10 个百分点，不达标维度就会下降0.376 个维度，显著性水平为1%。加入收入水平影响因素前，生计水平较低的农户比一般农户多减少0.882 个维度。但是，加入收入水平影响因素后，生计水平较低的农户比一般农户多减少0.529 个维度。生计较差农户收入增长比一般农户高9.4 个百分点，这一差异使生计较差的农户比一般农户多减少0.353 个贫困维度，和0.882 与0.529 的差值吻合。

收入维度在多维生计中的权重为1/4，但对生计改善影响显著。社会资本参与住房联建，盘活宅基地以发展产业、改善基建，改进了农户的生产生活条件，增加了就业机会，提升了贫困农户的收入水平，进一步降低了贫困农户的多个方面不达标维度。尤其是，收入增加有利于贫困农户投入更多资源提高医疗和养老保障水平。

五、社会资本参与农房联建以盘活宅基地的局限性与现实约束

灾后重建时期社会资本参与受灾农户住房联建，作为社会资本参与宅基地盘活的一种特殊条件下的模式“试验”，从住房修建、基建改善、旅游发展、生产就业等几个方面，优化了居住与生存条件，推动了乡村产业振兴，给农户带来多维减贫及综合福利效应，但也产生一些政策偏差，带有一定的区域及阶段局限性。

（一）宅基地的区位分布差异大，以地营商的惠农效应受限

乡村并非一个均质空间的概念。地理区位、自然资源、发展阶段、商业环境在不同乡村有不同的组合，尤其是都市近郊乡村和偏远乡村更是差异较大。由于所在乡村的空间异质性，不同区位宅基地存在不同的潜在经济租金。地理区位条件好，毗邻城市或交通条件便利的乡村受城镇化的辐射效应强，工商服务业市场前景好，宅基地的产业化利用潜力大，房屋租赁市场较为活跃；地理区位不佳但拥有优质自然风光或历史人文资源的乡村，也能吸引社会资本参与发展乡村旅游业，释放宅基地的租金效应；远离城市且缺乏特色资源的贫困乡村，宅基地潜在经济租金小，财产价值难以显化，以地营商困难。因此，宅基地除非毗邻城市与景区，否则难以释放足量的经济租金，不利于发挥以地营商和减贫兴农效应。在本文案例中，大观镇因毗邻青城山景区，吸引大量社会资本进入，茶坪村成为“联建”示范村，但此类区位的村仍是少数。此外，社会资本“扎堆”投放于青城山脚的宅基地，乡村酒店分布密集，经营绩效低于预期；部分投资方高估所在地块的市场价值，商业经营项目回报有限，难以惠及村民。课题组实地调研发现，地理条件不佳的区域存在一些空置的联建房屋，一些烂尾楼与废弃地基，造成土地和建材资源浪费，给乡村整体环境带来破坏。

（二）用地过程缺乏严格监管，违规开发“三超一占”现象多见

社会资本参与联建大多受商业动机驱动，投资方在换得的宅基地上开展项目经营后，表现出较强的用地扩张倾向。在灾后重建资金短缺的特定时期，住房联建是一项具有应急性质的短期政策探索，未能建立健全规范性的政策监管框架。都江堰市十个乡镇（街道）共有联建项目502 个，2010年的统计表明，3/4 的项目存在“三超一占”问题，超占土地面积273.85 亩，超建筑面积9804 平方米，超楼层4 层22 栋，占林地231.14 亩，亟待较大规模的整改。旅游资源丰富的青城山镇有103 处联建项目，截至2018年，国土部门对该镇“三超一占”中22 处超占联建项目提出整改措施，整改验收15 处，剩余7 处整改完毕并验收后，进入并联审批程序。

（三）联建属“法外”试点，制约宅基地盘活预期和模式可复制性

都江堰市以“联建”方式适度流转宅基地使用权，推动灾毁农房重建，是灾后重建特殊时期一项“法外”试点。一方面联建作为特殊时期的政策试点，带有一定的政策摇摆性和操作弹性，削弱了社会资本方以及农户通过联建分享宅基地流转收益的稳定预期；另一方面联建作为“法外”探索，受限于原土地管理法条款，不容易推广与复制，即使新土地管理法删除一些障碍性条款，但仍需对其操作的法律空间进行再审视。无论是租赁式联建，还是流转式联建，作为宅基地向外流转与非农化利用的“入市”探索，在实施时是通过特定政策许可，绕过土地管理法中与之“冲突”的条款，即农地不得被出让、转让或出租用于非农业建设（除非征收）——这种“法外”试点，在现实操作中不利于确权登记颁证，影响到投资者产权与收益预期；租赁或受让的土地权利也面临续期问题；农户在流转式联建中难以参与集体经济组织与投资方的契约谈判，流转权益难以得到保障，如转让“好区位”地块，得到“差区位”住房。尽管新土地管理法破除了集体建设用地非农化流转的法律障碍，鼓励在满足用途管制和规划的前提下，推动集体经营性建设用地入市，但入市对象未明确涵盖宅基地。此外，尽管土地管理法鼓励农村集体经济组织及成员盘活利用闲置宅基地和住宅，为宅基地盘活提供法律支持，但其仍是原则性条文，宅基地如何盘活、社会资本如何参与，都有待具体政策法规探讨。

灾毁农房联建本质是社会资本参与宅基地流转盘活和集约利用的一种政策探索，其作为灾后重建特殊时期的一种“法外”政策试点，面临旧土地管理法条款、区域条件异质性、综合监管体系不健全等几个方面的约束或局限性，难以大规模推广和复制。但是，在新土地管理法已经通过并支持集体经营性建设用地入市、鼓励宅基地流转盘活的新的时代条件下，总结联建关于“社会资本参与宅基地盘活”的成功经验，认识其减贫兴农效应，审视其区域局限和监管教训，有助于因地制宜、精准有效地推进闲置宅基地和农房流转盘活，释放其潜在经济租金，增加乡村产业振兴用地与村民资产收益。下一步应在新土地管理法以及宅基地管理基本制度框架下，综合权衡宅基地的居住保障功能和资产利用功能，考虑所在乡村异质性，探索社会资本参与宅基地流转、盘活和集约利用的合理模式，提出引导和监管之策。

六、政策启示

联建作为社会资本参与农户宅基地盘活与利用的一种特定模式，从住房重建、基建完善、生计机会创造、城乡要素流动等方面，推动了农户生计拓展、城乡融合和乡村振兴，但存在一些局限性。联建模式的探索带来一些政策启示，具体如下。

（一）引入“红线制度”，平衡好宅基地的居住保障功能与发展支持功能

借鉴耕地红线与生态红线的用途管制制度，探索制定宅基地用途管制红线制度。一方面，按照新土地管理法将鼓励入市的“集体经营性建设用地”严格限制在“规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”之内这一前提，坚持宅基地制度改革“严格实行土地用途管制”，设定宅基地农用、居住使用的最低量标准及空间分布“红线”，强化农户居住保障功能，维护农户居住用地利益；另一方面，按照新土地管理法以及最新宅基地管理政策关于鼓励宅基地盘活的精神，在管控基线之外，盘活闲置宅基地，积极引入社会资本参与“线外”宅基地的市场化利用。宅基地红线可划分为“农房专用基线”和“农用基线”。前者类似于“基本农田保护面积”，对专用于农民住房建设的宅基地进行严格的总量管控；后者为宅基地使用权的农用红线，即宅基地使用权只能在乡村内部进行乡村建设用途的流转或盘活利用，可以转为经营性建设用地，但不能向城镇居民、企业流转，不能用于城镇建设开发。在两条红线之外，实施宅基地入市改革，引入社会资本盘活闲置宅基地，加快城乡流动，最大限度地开发宅基地的市场化利用价值。

（二）实行“分类引导”，精准引导社会资本参与宅基地盘活及乡村振兴

宅基地区位不同，市场价值与商业潜力不同。分类推进宅基地制度改革，精准引导宅基地使用权分类流转与多元化盘活。一是区位瞄准与分类引导。对城中村、城郊村，或大都市远郊的宅基地，在严格遵守用地红线的前提下，允许社会资本按市场规则参与宅基地的非农化流转或盘活利用，并维护农户长期生计利益，给予足够补偿；对偏远乡村宅基地，鼓励社会资本“下乡”盘活宅基地，发展乡村高附加值产业，但谨防破坏耕地与生态红线。二是资源瞄准与分类引导。对毗邻旅游景区的乡村，特色资源富集的乡村，有序引导社会资本参与宅基地利用，发展乡村旅游、特色农业；对缺乏特色资源的乡村，鼓励资本“下乡”开展宅基地土地整理，助力乡村振兴。三是市场瞄准与精准引导。对经济发达村、有潜在市场的特色产业村，鼓励各类工商资本，积极对接外部市场，盘活用好闲置宅基地，做大做强特色产业。

（三）做好“系统监管”，合法有序推进宅基地的入市流转与市场化配置

通过完善立法、系统规划、严格监管，合法合规、有序有度地推进闲置宅基地的市场化流转与产业化利用，防止无序开发、侵害农户利益，以及“三超一占”行为。一是在宅基地制度改革与乡村振兴战略框架下，从中央层面出台加快闲置宅基地盘活以支持乡村产业振兴的指导意见，结合社会资本引进和乡村产业项目建设，系统审慎地推进闲置宅基地的市场化流转，使之服务于乡村振兴战略。二是严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，坚持“不影响农民居住权益”基线，遴选闲置宅基地进行适度盘活。尽快完成农村“房地一体”确权登记发证，将农房等地上建筑物、构筑物纳入宅基地使用权登记发证范围。三是做好宅基地产业化利用的环境监管，确保社会资本参与宅基地开发利用不破坏生态资源环境。四是建立健全宅基地租赁、出让（转让）、抵押、作价入股的交易平台与交易秩序，构建市场决定的宅基地流转价格形成机制、农户对宅基地市场化利用的中长期收益分享机制，抑制宅基地流转中的“短视”“失信”行为。