民营企业参与PPP项目的困境与风险控制

陈婉玲 胡莹莹

(1. 华东政法大学科学研究院， 上海 200050； 2. 华东政法大学经济法学院， 上海 200050)

一、民企参与的数据、占比与困境

(一)民企参与PPP项目现状与结论

自2014年始PPP模式(Public-Private Partnership)在我国获得了前所未有的发展，不仅有理论界的“研究热”，更有实务界的“参与热”，各地政府、央企国企都积极参与到了PPP项目的大角逐当中，但与这种“强劲势头”形成鲜明对比的是我国民企在PPP项目中的参与度并不高。根据“明树数据”2017年9月11日专题报告显示，从2014年至2017年7月，民营企业占PPP市场份额呈“先高后低”态势，2015年12月是转折点。民营企业中标 PPP 项目总投资规模占已落地 PPP 项目总投资规模从2015年12月的35.5%下滑到了2017年7月份的24.77%；民营企业中标PPP项目个数占已落地PPP项目总数的比例从2015年12月的55.75%下滑到了2017年7月的47.62%。[1]实际上，“民营资本参与率不高”困境早在2016年底就被财政部作为亟待解决的瓶颈问题于当年年底的全国财政系统PPP工作推进会上提了出来。[2]

之后，国务院及财政部于2017年发布了多个文件[3]，一方面鼓励民间资本参与PPP项目，另一方面提高央国企的参与门槛，为民企参与留出空间。得益于上述文件，据全国PPP综合信息报告统计(见表1)，2017年12月末到2018年3月末民企参与的PPP项目增长了4.4个百分点；2018年相关部委出台了多个《实施意见》，优化社会资本投资营商环境，推进PPP模式在各个重点领域(基础设施、生态环境、文化等领域)的发展，但仍然没有起到充分激发民资民企参与PPP项目活力的作用。2018年后，民企占比虽有所增加，但增幅明显放缓，与国务院以及各部委在2018年的发文态势形成了一定的反差；而根据最新的2019年上半年PPP项目的执行情况，民企占管理库落地项目的百分比上季度回落0.1个百分点。换言之，前期民企在社会资本中占比的增幅更多的可能是由于国资国企数量的下降，进而在数字上给人以“民资民企参与度增强”的假象。

表1 2016年-2019年社会资本参与情况的统计[4]

不同于民间资本投资活力的不足，国资国企始终占据PPP项目市场的半壁江山(见表1)，在项目个数和投资规模上均占优势。在中央不断发文“扬”民资“抑”国资的背景下，民间资本在PPP项目的投资活力不见长，而国资国企投资势头依旧，说明在我国PPP项目市场中，国资国企对民资民企产生了“挤出效应”，是民资民企深度参与PPP的强大竞争力量。以我国国资国企的资本优势以及在传统基础设施领域积累的专业经验，民资民企的后发优势在短时间内也难以发挥出来。这种民企与国企的竞争态势，是我国PPP项目市场发展的特有现象。一方面，本轮PPP热潮的背景是以2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)的出台为转折点，地方政府融资受到限制，相较于PPP模式的公共服务供给功能，地方政府更加注重其融资功能；另一方面，PPP项目主要涉及重大工程项目，其资金需求量非常大，通常需要承接主体具备雄厚的资金实力和强大的融资能力，地方政府和金融机构对具有信用优势的国资国企有着天然的偏好。由此， 国资国企在PPP项目的市场准入、融资便利、建设资格和风险承受能力等方面占有禀赋优势和制度红利，民资民企参与PPP项目的市场环境并不公平。

(二)制度困境：准入、退出与契约精神的缺失

公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”[5]，而且“政府部门公共服务供给的低效率是普遍存在的”[6]。政府供给失效为私人部门“参与”公共服务供给提供了空间，但PPP完全不同于传统公共物品理论所反对的“完全由私人部门提供公共服务”。纵观公共服务供给制度的改革历程，从起初完全由私人部门供给到公私合作供给，这其中有两个非常重要的变化值得我们关注。第一个变化是公共服务(产品)种类的不断丰富。传统公共物品理论通常将其分为纯公共物品与准公共物品，也有学者作了更细致的区分，即分为“纯粹公共物品、混合性公共物品(准公共物品)、带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性的私人物品”[7]。随着社会经济的发展，消费者主权的诉求日渐高涨，对公共服务(产品)的不同需求催生了公共产品的丰富发展，而不同公共物品的特性推动政府对公共服务管理策略和生产与提供介入程度作出不同安排。这导致了第二个变化即公共服务供给的责任主体与生产主体发生分离。鉴于纯公共物品的公共性和非竞争性，其供给的责任主体与生产主体统一于公共部门是必要且有效的。准公共物品，简言之是介于纯公共物品与私人物品之间的一种公共物品，其公共性特征要求政府履行供给责任，而其一定程度的竞争性和选择性又为私人部门参与供给提供了巨大空间，它使公私合作成为可能。此时，政府的定位是“掌舵者”而非“划桨者”。[8]

两个变化实际构成了PPP模式的两个重要特征。PPP模式并不适用于所有公共服务的供给，因而在采取PPP模式之前要进行评估，“物有所值”(Value for Money，简称VFM)通常被认为是决定一个项目能否适用PPP模式的基本判断标准和方法，它是PPP项目准入、退出制度的重要组成部分。另一个更显著的特征是PPP模式实现了公共部门与私人部门在非纯公共物品领域进行合作的制度安排，它强调的是公私合作关系，而非公共物品供给责任或职能的完全转移，公共部门保留其公共物品的供给责任(转化为监督责任)，以市场化操作方式(合同方式)将生产责任交由私人部门完成，因而契约精神成为PPP模式的核心。

我国并没有经历像西方国家那样的公共服务改革历程，也没有私人部门承担公共服务供给的历史，一直以来是由政府部门和国企承担供给。PPP模式作为公共服务供给机制创新方式必然会受我国公共服务供给传统的制约。在行政管理思维的影响下，我国PPP模式出现了“泛化”现象，其准入存在随意性，同时在缓解地方政府债务压力的背景下，地方政府有扩大PPP适用范围的动机，这导致大量不合规“退库”项目出现；行政管理的惯性思维将公私合作关系等同于行政关系，将PPP合同界定为行政合同，契约权利义务调整功能被淹没在行政决定或命令的强制力中，即使是已经签订合同的PPP项目，在项目库管理规范出台之后，只要不符合文件要求就要清退出库，同时未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。[9]一定意义上，项目被退库(违反各部委规范性文件)成为PPP合同的无效事由，这是典型的行政管制方式。换言之，我国PPP模式是政府公共服务供给传统做法的延伸，在PPP项目的准入和退出之间，没有给予私人部门充分的话语权，更遑论利益共享风险共担的合作关系。

二、民企参与PPP制度困境的成因分析

(一)政府偏好与制度红利的矛盾

在政府部门行政管理思维的笼罩下，民企参与PPP项目存在诸多隐性和显性的制度障碍，政府尤其是地方政府对国资国企的偏好与中央层面鼓励民企参与PPP的利好政策形成巨大反差。财政部于2016年底将“民营资本参与率不高”作为亟待解决的瓶颈问题提出之后，中共中央和国务院反复多次强调社会资本投资环境的优化，包括社会资本公平参与竞争环境的营造，政府守信践诺机制的完善，社会资本(民间资本)有效投资活力的激活等政策导向[10]；财政部则从具体制度设计层面完善(政府采购类)PPP项目的适用规范，包括强化PPP示范项目引导作用和项目管理制度，加强财政支付责任和提供项目奖补政策等[11]；发改委则从(特许经营类)PPP项目工作机制和管理规范以及项目融资支持机制的构建上激活民间资本投资活力[12]；其他各部委则在其所属领域专门出台鼓励性文件，要求大力推进民间资本参与相关领域政府与社会资本合作项目。[13]

除上文所述行政管理的思维惯性、国资国企对地方政府融资需求的满足等原因，地方政府之所以不愿意与民企合作，还因一些制度缺陷的存在。由于缺少覆盖PPP项目全生命周期的公共服务供给绩效考核制度，当项目盈利过多时，地方政府(主要是领导人)存在国有资产流失被问责的行政风险；同时由于缺少完善的项目回报机制，当项目出现亏损时，地方政府需要承担补偿损失的支付责任并且容易产生合同争议风险。制度利好却并未带来民间资本的积极参与，也没有改变地方政府选择社会资本的偏好。本质上，民企参与PPP项目的制度障碍是契约关系(公私合作关系)与行政管理思维的不兼容，是PPP模式作为一种外来正式制度在移植过程因与本土制度环境不相容而出现的异化现象。

(二)PPP制度的移植与异化

为解决公共服务政府供给无竞争、无规则、无监管、低效率问题，我国引进了以“公私合作”为核心理念的PPP模式，以期实现公共服务供给制度的改革。PPP制度是由我国政府所主导的强制性制度变迁，国务院及各部委给予充分政策支持，使得我国PPP制度发展具有“激进式改革”的力度，PPP项目投资总额在短短几年内达到十万亿规模，PPP项目一直保持着“野蛮”发展的态势，原本关于“公私合作”的设想变为“国企狂欢”的现实，“缓解地方债务”的目标再度沦为“地方债务危机”的泥塘，何以我国的PPP模式出现了“橘生淮南，淮北为枳”的困境？新制度经济学理论认为，如果被移植的制度不能与受体的文化传统和制度结构相吻合(出现制度“紧张”)，那么它就会逐渐萎缩并消失，进而导致制度陷阱的形成，即“造成没有生命力的制度，出现稳定但无效的非均衡状态”[14]。换言之，我国PPP项目“井喷式”发展之后的乱象是因为西方国家“公私合作”的PPP制度进入我国本土之后出现了制度“低效”的情形。

这种低效情形首先表现在PPP制度与我国整体制度环境的不适应性。众所周知，一个制度移植到一个新的国家，必然是要将其嫁接到完全不同的制度环境，因为任何制度形成的整体环境是无法复制的。一国非正式制度具有内在的传统性和历史积淀，其可移植性比较差，这也是一些正式制度尤其是那些具有国际惯例性质的经济制度成功从一个国家移植到另一个国家的原因，但相较于经济领域的正式制度，政治制度同样由于内在传统性和历史沉淀而移植难度大，这就导致某一移植制度所赖以存在的原有整体制度环境难以在受体国家重现。发源于西方国家的PPP制度，其赖以存在的制度环境是脱胎于资产阶级革命的自由市场和有限政府所形成的民主宪政，以及维持自由市场的法律制度和契约精神。而在我国，公共服务“行政供给”传统思维造成了国民在公共服务上对国家(政府)的依赖性。同时，由于PPP作为经济制度受所有制经济、中央地方财税制度、政府职能安排等的影响，短时间形成“政府理性克制、市场专业独立”的公私合作制度环境存在诸多障碍。

其次是在移植PPP制度时辅助性制度供给不足且制度实施技术不高。现代意义上的政府与市场合作模式早在我国上世纪80年代“改革开放”初期就已存在(与西方国家民营化浪潮同期)，其实践以BOT(Build-Operate-Transfer)吸引外资投资基础设施为典型。到本轮PPP热潮(2013年)，BOT模式发展已有数十年，其在基础设施领域的项目合作经验已有沉淀，但仍未成为地方常规基建投融资模式，其经验做法也并未被PPP模式所吸收。将两种模式做个对比，我们会发现，无论是BOT中的外资方，还是PPP中的私人投资者(包括外资方)，在央国企共同参与的情况下，他们始终是配角。这从制度实施成本和技术支撑条件的角度可以有一个很好的解释。在公私合作制度中，公共部门需要承担制度实施责任，兼顾私人部门投资利润，监督私人部门建设运营行为，相较于与央国企的合作，通过行政管理的方式即可以最低成本实现最大效益(对政府部门而言)。以PPP项目融资为例，在我国私人部门融资存在体制性障碍的背景下，央国企作为社会资本方具有天然的融资优势，如果政府选择私人部门作为社会资本方，融资结构的安排对合作双方而言都是难以逾越的技术障碍。这种技术障碍还包括物有所值定量评价技术、财政承受能力论证技术、项目绩效考核技术、项目资产证券化技术等等。

(三)我国PPP模式在正式制度设计上的缺陷

制度环境变迁的长期性决定了制度移植成功的关键在于制度创新，即解决移植制度的适应性和配套性问题，将移植来的正式制度形式与本土制度环境(包括非正式制度和正式制度)相融合。它包括对引入制度的调整修改和对本土制度的更新淘汰两种路径。这两种路径在我国PPP模式构建的过程中都存在。

我国“PPP乱象”存在PPP制度与我国基础性制度不协调的问题。第一，地方政府税收收入与公共建设职能之间的矛盾。2014年前各地政府借助各类平台进行融资筹集建设资金，之后中央政府为了缓解地方债务危机，对各类平台进行清理的同时在公共服务领域进入了PPP模式，至此PPP模式成为地方政府合法的融资模式，这是我国本轮PPP热潮的背景，也是我国PPP模式异化为地方政府融资工具的原因。第二，社会资本的扩大界定。PPP模式中“私主体”范围的扩大，为央国企参与PPP模式提供了政策红利，也为政府借助央国企更便利地实现融资目的提供了重要渠道，对真正的“私主体”民营企业产生了“挤出效应”，完全背离PPP模式“公私合作”的本质。第三，多头监管。我国PPP模式的创新之处还在于建立了针对特许经营和政府采购的双规制PPP制度体系，分别由发改委和财政部主管。我国现在有两类PPP模式在运行，两个部门针对各自项目的制度设计、程序规范均存在差异，造成了适用和监管上的困难，同样容易出现监管套利，比如将一些政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目。第四，政府角色冲突。政府在PPP制度中具有政策制定者、项目实施者和市场监管者三重身份。[15]而现行政策文件并没有明确政府三重角色的区分，除了国务院及各部委负责制定PPP政策之外各省级政府也拥有政策制定权，而各省级部门更多时候是PPP项目实施机构，政府对PPP项目的监管责任更是分布在各级政府及其财政部门、发展改革部门以及项目实施机构。第五，其他具体制度设计。包括一刀切的财政风险控制标准(10%红线)、民间资本融资保障机制的欠缺、社会资本风险控制和利益保障机制的欠缺、项目绩效考核标注的欠缺等等。

三、公私伙伴(合作)关系是PPP制度与我国制度环境融合的纽带

PPP合同具有典型的长期合同特性。[16]在长期合作中，政府与社会资本关于合作的共同安排是一个具有高度开放性的系统，项目运行将受到技术、市场、法律政策等诸多不确定因素的影响，因而使得PPP长期合同具有显著的不完全性。“不完全的合同意味着双方订立合同时所能获得信息的有限性、滞后性和所能预料的风险的不可穷尽性，传统合同制度注重合同设计在法律上的严谨性和严密性，合同制定的首要目的在于争议解决，合同强调制衡措施，注意划分各方责任和权利，合同刚性大，灵活性差，合作气氛欠缺。”[17]PPP合同作为政府与私人部门构建伙伴关系的重要载体，其合作长期性和契约固有的不完全性双重叠加，强化了双方合作关系的不确定性、风险性以及对抗性，与公私两部门在公共服务领域实现高层次合作治理的目标背道而驰。

PPP“公私合作关系”是一种典型的关系性契约。“在关系性合同理论的内容中，纳入当事人之间交换的因素不再是古典合同理论中的合意，而是涵盖了除合意之外的例如命令、身份、社会功能、血缘关系、官僚体系、宗教义务、习惯等多种因素”。[18]换言之，关系契约不再是纯粹的经济交易，而是社会交易。以实现公共服务高效供给为目标而开展公私合作的PPP合同就带有典型的社会交易特征，即合作伙伴将在持续的交易过程中形成社会化关系。[19]Robert C. Bird在麦克尼尔研究的基础上，对关系性合同基本特征[20]的进一步阐述，可以更加清晰地看到以公私合作为核心的PPP合同与关系性合同特点的吻合性。首先PPP合同包含公私双方合作预期以及相互依存关系，合作主要表现为利益共享、风险共担；相互依存关系表现为私人部门的回报机制依靠公共部门(代表消费者)对私人部门所投资运营公共服务专用性资产的效用价值评价，而公共部门高效供给公共服务目标的实现需要私人部门合规且持续稳定地提供公共服务产品。其次PPP合同具有长期性特征，它通常涉及公共服务领域的重大项目，全生命周期涵盖投资、建设、运营、维护等多个阶段，是多个交易主体和交易关系的组合。再次PPP合同条款具有开放性，合同条款的开放性受限于契约的不完备性特征和交易费用的存在，因而PPP合同双方在保留一定自由裁量权的同时，会嵌入合同弹性条款，包括弹性特许其条款、弹性价格条款、弹性收益分配条款、股权变更条款等[21]，同时会引入比较温和的协商解决纠纷的条款。最后PPP合同所凝练的公私合作关系也具有了独立价值，一个良好的公私合作关系能抽象出一些关系性规则，它们可以影响参与者的行为，提高关系作为一个整体的利益，创造、维护和促进伙伴之间交易的和谐，使得不需要第三方的加入而能保障交易的顺利进行。[22]

在关系性契约理论视角下，PPP公私伙伴关系已经超越了一般的合同交换关系，而发展成为一种建立在公私双方之间相互信任、相互合作基础之上的更为复杂的新型关系。为我们理解PPP公私伙伴关系提供了一个新路径，即让公私伙伴关系的社会交易特征和社会关系属性更加凸显。而我国社会是一个重视关系的社会，所有正式制度和非正式制度的构建都受到“关系”因素的影响。我国传统社会以人情为纽带建立信任机制以调整人与人之间的关系，这种围绕人情关系的行为规范非常注重信任和团结，它有降低交易成本更有团结对抗生存危险的功能，而政府与社会资本在公共服务领域的合作与其说是一种相互“取长”的合作，不如说是相互“补短”的配合。[23]两者在相互信任团结的要求上是一致的。因而，PPP制度移植过程中，若要在政府与社会资本之间形成共赢稳定的伙伴关系，必须建立一种内化和深植于双方的信任文化，树立合作思维。在具体制度设计时充分认识我国关系性社会的特征，以构建公私双方“命运共同体”为导向，在实现社会公共利益总目标的前提下，兼顾私人部门的利益回报和公共部门的监管职责。

四、以合同规范建立民营企业风险控制机制

制度环境的改变不是一蹴而就的，特别是有历史沉淀的制度安排的改变更是一个长期过程。在我国PPP制度不健全的当下，民企参与PPP项目如何实现自身利益的有效保护是一个非常迫切的现实问题。在简单交易关系中，双方口头约定就可以起到规范的作用；交易关系趋于复杂时，调整交易行为的规范逐渐丰富，包括书面合同、商业惯例、法律制度等。这说明，在诸多交易领域初期，由双方的契约关系起到了法律规范调整作用，加之很多惯例乃至法律规定都以相关市场领域的契约为渊源，换言之，契约能起到制度供给的作用。但由于有限理性的存在，不仅法律制度不可能十分完善，契约设计也不能完备，这给契约履行造成了困难，因此，诸多契约的执行都依赖于交易双方的合作性交易关系和法律之外的“人质、抵押、触发策略、声誉”等这些保障机制[24]，这就是关系性契约的自我履约机制，即关系契约可以在社会法律制度不完善情况下代替正式契约发挥作用，在交易细节不可验证的情况下激励专有性投资，利用关系性规则实现治理并降低交易成本。[25]因而，PPP合同可以围绕公私伙伴关系的构建，设计公共目标实现计划、利益分配机制、风险分担机制、争端解决机制等原则性规定和具体条款，实现共赢的公私合作目标。

(一)PPP合同关系是公私双方构建长期合作关系的基石

PPP合同关系是长期公私伙伴关系最集中的体现，它将观念上的伙伴关系落到了实处。特别是在法律制度不健全的情况下，PPP合同就是PPP项目全生命周期最主要的调整规范，对民企而言就是其权利主张的依据。按照上文所述，PPP合同关系应当定位于公私双方长期伙伴关系的构建。构建相互信任、相互团结的合作关系兼顾了公共部门公共服务供给责任的实现和私人部门收益回报目标的达成，除此之外，公共部门减轻了财政负担，私人部门获得了更好的企业形象，这是一个双方都获得溢价的双赢局面。从我国早期PPP实践看，PPP项目多伴随投资回报波动、需求预测误判、规划缺陷以及政府信用等风险而出现僵局，缺乏对PPP合同特质的准确认知和灵活的合同柔性治理思维是合作失败的主要原因。[26]因而，应当在PPP合同中确立合作互助原则，以伙伴关系的构建弥合不同主体的利益取向，强化责任义务履行的激励作用，充分发挥PPP合同在项目全生命周期的弹性调整和柔性治理作用。

(二)PPP合同是公私双方建立风控机制的重要载体

民企参与PPP项目最关心是回报机制和风险问题。回报机制关系投资收益，而风险是投资成本中难以把控的因素，而在PPP项目中，风险因素不论是对社会资本方还是政府方都是必须考虑的因素，它对项目造成的损失通常都是不可逆的，因而风险分担机制是PPP合同最重要的内容之一，我们通常所说的项目合同管理甚至可以等同于项目风险管理。PPP公私合作是一个长期的过程，其风险具有不确定性、多样性、复杂性且全覆盖，不是几个合同条款就能穷尽项目风险的。财金〔2014〕113号规定的风险分配基本框架确定了公私双方风险分配的三个原则即风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，即现行文件侧重点在于风险分配，但在周期长、投资大的重大项目中对各方进行风险承担能力的测算是困难的，风险与收益是否对等的计算也不是易事，而仅以风险承担能力强于彼方或收益较多就让一方承担风险也不具有合理性，很多项目风险(除不可抗力之外的风险)双方都是无力承担的。应当在PPP合同治理框架下构建项目风险共同管理机制，以双方合作共同预防、承担风险为导向，具体包括风险分担辅助机制、风险共担机制、风险日常管理计划、风险承担调整机制、风险保险分散机制。

(三)PPP合同条款是公私双方实现预期利益的最佳工具

在现行PPP法律不健全的背景下，PPP合同条款是调整公私双方权利义务最主要的行为规范，民企作为社会资本方可以在合同条款商定阶段充分发挥自身的话语权。作为社会资本方的合作方，由于不同的价值取向，政府方主要考虑的是私人部门对公共责任的履行，很难清晰地认识到合作方预期利益的实现问题。而现行很多PPP项目合同都存在“套本子”的现象或私人部门为了获得项目而牺牲合同条款的商定权，从而造成投资利益最终无法获得保护的后果。同样的，对政府方而言，比起通过行政监管方式督促合作方履行公共责任，将公共责任履行转化为合同义务，能够增强履约行为的预期性和违约行为的救济效率，更有利于项目整体的稳定运行。PPP合同的关系性特征，更注重公私双方长期伙伴关系的维护，为各方主张各自的利益需求提供了空间，也为各方义务的履行提供了激励机制。PPP合同弹性条款的嵌入和再谈判义务的设计，都为长期合作关系的持续稳定提供了保障。因而，在进行PPP合同条款设计时，首先要注重原始总合同的原则性条款设计，能够对各类子合同以及后续待商议事项起到指导作用；其次要引入专家审议对专业评估事项作出评定，以“专家条款”为依据对各类专业评估数据作出规定，包括风险评估、成本收益评估等；再次要注重开放性条款的设计，长期合同的时间具有确定权利义务的功能，同时长期合同的风险又具有不确定性，需要让合同保持足够的弹性，使双方能在事先确定好的框架内协商新事项，从而降低交易费用；最后要注重争议解决机制的设计，目前PPP合同的法律性质在实务界和理论界都存在争议，将合同争议提交诉讼并不符合双方的利益，在现行合同范畴内协商解决纠纷是最务实的做法。

注释：

[1] 《数据报告系列：民营企业参与PPP项目“双降”原因探析及政策建议》，明树数据，https://mp.weixin.qq.com/s/KgxNRV043Qd4thgG0N4iYQ，访问日期：2019年9月9日。

[2] 《史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上的讲话》，财政部官方网站，http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201612/t20161212_2479897.html，访问时间：2019年9月9日。

[3] 鼓励民资的文件如国务院发布的《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(办发〔2017〕79号)；限制央国企的文件如财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)和《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)、国资委发布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)等。

[4] 资料来源：“全国PPP综合信息平台项目管理库”，详见：http://www.cpppc.org/。“全国PPP综合信息平台项目管理库”报告自2018年第三季度开始，对民企、国企参与PPP项目的占比区分落地项目和落地示范项目两个计算基数进行统计。2018年9月末，国企、民企在落地项目中的占比分别为51%和35.3%；2018年12月末分别为51.9%和34.9%；2019年3月末分别为51.4%和34.9%；2019年6月末分别为51.5%和34.8%。

[5] 胡改蓉：《PPP模式中公私利益的冲突与协调》，《法学》2015年第11期。

[6] 吴群芳：《公共选择理论与“公共服务市场化”——西方行政改革的理论背景》，《北京科技大学学报》(社会科学版)2002年第1期。

[7] 生产的弱竞争性和消费的弱选择性是指自来水、天然气、暖气、电气、电话、铁路运输等带有规模经济效应的网络产业的产品和服务所具有的一种天然特殊性。这类产业具有基础设施广覆盖、非重复、固定成本高、沉淀性大的特点，一旦建成后，生产供应量越大其平均成本便越低，利润则不断增加。其规模经济效应和固定成本高、非重复性形成了难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。参见马庆钰：《关于“公共服务”的解读》，《中国行政管理》2005年第2期。

[8] 陈婉玲：《公私合作制的源流、价值与政府责任》，《上海财经大学学报》2014年第5期。

[9] 财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号)。

[10] 相关文件包括国办发明电[2016]12号；国发[2016]76号；国办发[2017]21号；国办发[2017]79号；国办发[2018]101号；国办发[2018]104号等。

[11] 相关文件包括财金[2016]92号文；财金办[2016]118号文；财金[2017]1号文；财金[2017]8号文；财金函[2018]95号等。

[12] 相关文件包括发改投资[2016]1744号文；发改投资[2016]2068号文；发改投资[2016]2231号文；发改投资[2016]2698号文；发改办财金[2017]730号文；发改社会[2019]0160号文等。

[13] 相关文件包括国办发[2017]79号文；环规财[2018]86号文；文旅产业发[2018]96号文；国办发[2019]5号文等。

[14] 李 新：《经济转型中的制度移植与非正式制度约束》，《财经研究》2008年第9期。

[15] 陈婉玲、汤玉枢：《政府与社会资本合作(PPP)模式立法研究》，北京：法律出版社，2017年，第173-176页。

[16] 陈婉玲：《PPP长期合同困境及立法救济》，《现代法学》2018年第6期。

[17][21] [23] [26] 陈婉玲：《PPP合同弹性调整机制研究》，《上海财经大学学报》2018年第5期。

[18] 张 帆：《劳动合同中的合意问题研究》，博士学位论文，华东政法大学，2012年。

[19] 张 喆、贾 明、万迪昉：《不完全契约及关系契约视角下的PPP最优控制权配置探讨》，《外国经济与管理》2007年第8期。

[20] 在Robert C. Bird看来，关系性合同的基本特征主要包括以下八个方面：第一，关系性合同的持续时间长，即关系性合同中的“关系”因素随着时间的延伸而继续；第二，关系性合同包含着相当比例的开放性条款(Open Terms)且合同各方当事人都保留着一定的自由裁量权；第三，关系性合同的当事人对将来的合作行为都抱有一种预期并通过商定的治理机制来促成这种合作；第四，关系性合同的参与者共同分享收益和承担成本，但收益和成本常常难以在参与者之间严格分配或分摊；第五，关系性合同当事人基于交换的需求而进行专门性的投资；第六，关系性合同当事人之间所具有的相互依存关系；第七，关系性合同的当事人认识到在履行合同的过程中会遇到很多困难，并且必须通过他们之间的协调来解决；第八，对于关系性合同而言，除了交换，关系也具有了独立的价值。参见Robert C. Bird,“ Employment as a Relaitonal Contract”, University of Pennsylvania Journal of Labor and Employment Law, vol. 8, no. 1 (2005), pp.152-153。

[22][25] 孙元欣、于茂荐：《关系契约理论研究述评》，《学术交流》2010年第8期。

[24] [美]埃里·克弗鲁博顿：《新制度经济学一个交易费用的分析范式》，上海：上海三联书店、上海人民出版社,2006年，第186-220页。