新时代我国公共危机治理的特征、经验及启示

〔摘要〕 公共危机治理是當前国家治理进程中的热点话题。新时代我国公共危机治理呈现出明显的治理对象突发性、治理主体多元化、治理手段多样化的特点。新冠疫情的治理过程为我国公共危机治理积累了宝贵的经验，为今后公共危机治理提供了有益的启示：树立以人民为中心的危机治理理念;利用新媒体资源优势，做好舆论引导;实现公共危机协同治理;以信息化为支撑，提升公共危机治理效率;加强国际合作，提高协同治理能力。

〔关键词〕 公共危机治理;协同治理;舆情传播

〔中图分类号〕D035—3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096—0921（2020）02—0095—09

〔作者〕 文丰安，重庆社会科学院马克思主义研究所教授、博士研究生导师，重庆 400020

一、前言

随着新型城镇化和工业化的推进，我国城市人口数量呈现逐年增长的趋势。据国家统计局发布的数据，2018年我国城镇常住人口超过8亿人，城镇化率接近60%。与此同时，我国城市的公共安全问题成为近年来城市治理进程中的热点话题，公共安全、环境污染等导致的公共危机事件逐渐增多。如2014年上海外滩跨年夜踩踏事件、2015年天津市滨海新区危险品仓库爆炸事件、2018年长春制药厂劣质疫苗事件等，在网络上引发激烈讨论。城市公共安全是一座城市经济社会稳定和可持续发展的重要基础，直接关系到居民的生命财产安全。公共安全关系国家治理全局，更是推进国家治理体系和治理能力现代化中的一个重要领域。对于新时代的社会治理，党的十九大报告明确提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求，对治理体制和机制和领导机制已经非常明确，就是“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。习近平从推进国家治理总目标出发，发表了一系列重要讲话，形成了较为系统的治理理论体系，为新时代我国的公共危机治理提供了思想指导，具有重要的理论意义和现实价值。

新冠疫情在2020年春节这个重要时间节点大规模爆发，此次疫情是中华人民共和国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发性公共卫生事件。疫情防控成为保护人民群众生命健康、决胜全面建成小康社会的关键，受到党和国家以及世界卫生组织的高度重视。

疫情发生后，中央和各级党和政府积极投入到抗疫防疫的战斗中，积极应对各种问题，组织专家、医护人员全力投入其中，查找来源、分析病情、发现传播途径、寻找治疗方法、探索各种有效防护的方案和措施，并在全国范围内提供物质保障。中央周密部署，地方党政机关积极作为，社会组织积极参与，取得了较大成效。

这次疫情防控治理是对我国公共危机事件治理的一次大检验，也是对我们党和国家治理体系和治理能力一次大考验。怎么应对、应对效果如何，国际社会高度关注。如何看待、怎么思考，也是人文社科研究者们所要面临的重要课题。

二、文献综述

对公共危机特点方面的研究。有学者认为，公共危机信息及舆论实现大规模、广范围、短时间的传播，使政府公共危机管理工作更为复杂。还有学者指出公共危机的特点是突发性、不可预测性、强大破坏性，对社会的和谐和稳定影响极大。

对公共危机信息传播处理方面的研究。学者们认为，网络信息传播引致的网络舆情在突发事件公共危机演变中作用重大，而信息沟通机制作为危机管理的核心，是危机管理者及利益相关人信息传递与反馈的保障。公共危机管理中，新闻媒体可以在最短时间内将有关信息传递给公众，帮助政府更好地对事件进行干预。

对政府处理公共危机方面的研究。学者们认为，公共危机事件的发生对政府而言既是机遇也是挑战⑦，政府危机管理的成败直接影响到政府在公众心目中的形象，建构有中国特色的公共危机管理体系对政府形象的塑造至关重要。还有学者指出，在事件处置过程中出现明显的危机公关失误和错误，正是地方政府陷入“塔西佗陷阱”的现实原因或诱因。政府应该重视公信力重建工作，积极构建与公众的沟通和交流平台，这样能够有助于避免“塔西佗陷阱”，重建政府的公信力和权威。

对公共危机处理的社会性方面研究。有学者指出，公共危机的发生会造成全社会的恐慌和不安全感，而公共危机事件后的社会信任修复更倾向于一系列的管理决策行为。公共危机治理现代化是一个国家公共危机治理主体构建和创新危机治理制度体系以及运用这些制度体系进行有效治理达到善治的过程和能力。对于危机的处理，有学者认为大数据为城市公共危机治理注入了新动能，要对危机管理模式进行变革，构建多元共治网络型危机管理模式。

综上可知，国内学界对于危机的产生及治理、政府的应对政策等方面有较丰富的研究成果，但现有研究主要重于理论分析，在实践层面上则主要是分析一些特定案例，研究公共危机治理的工具构建和选择等，而在以新的时代背景下，结合公共危机治理的特点和问题，如何在出现重大危机时国家更加有效治理方面的研究却较少。而对于公共危机的处理，需要根据以往经验，找准存在的问题，以便有针对性的应对，本文在这些研究成果的基础上，通过分析新时代公共危机治理的特点和堵点，总结治理的经验，对今后工作提出启示和借鉴，具有一定的作用。

三、我国公共危机治理的特点

改革开放以来，由于城市化以及工业化的进一步发展，我国进入了社会发展的重要转型期，各种社会矛盾也随之出现。随着跨领域、综合性的公共危机事件逐渐增多，公共危机治理具有了许多不同的特点。

（一）公共危机治理对象的突发性

在社会发展的转型期，各类矛盾与问题相互交织，以致公共危机发生的概率陡增，其种类和所涉及的领域也日益多元，除了自然领域，政治、经济、社会等领域也出现了不同程度的危机事件。各类公共卫生事件、事故灾难、自然灾害等高频率发生，且都是在未能预测的情况下发生。危机爆发，若未能在第一时间采取科学有效的措施制止，极有可能造成事态升级，为全社会的稳定发展带来危害。并且，公共危机爆发的时间、地点具有不确定性，其发展结果也难以预测。在公共危机发生前后，出现信息沟通不畅通等问题，导致对危机无法进行准确的判断。公共危机也会由于系列不确定因素进而产生不良影响，对人类造成再度危害。在突发性的公共危机事件中，治理主体的核心层要第一时间作出判断，降低损失、减免群众恐慌，削弱不良影响。可以预见，公共危机高频率发生的情况下，治理公共危机的难度也越来越大。

（二）公共危机治理主体的多元化

公共危機治理是在党中央统一领导、政府的主导下，吸纳其他政府部门、社会组织、企业、公众等力量参与，协同治理公共危机的过程。其中，政府部门之间的协同治理是公共危机治理的主要力量。在政府部门主导下，各专业部门之间围绕公共危机事件有效协调联动。在危机面前，单一的地方政府难以独立处理跨区域的突发危机。一旦发生跨区域的公共危机，若没有上级政府的有效介入，地方政府则处于各自分散管理的状态。自2003年SARS事件发生后，尽管我国大中型城市普遍建立了符合自身特点的城市应急管理体系，但是由于地方之间共同应对公共危机事件考虑欠缺，以致跨地区的应急管理体系尚未建立。

除政府之外，社会组织、企业、公众也是公共危机治理的主体。在信息化时代，公共危机一旦发生，很容易迅速成为全社会舆论关注的焦点。在市场经济条件下，政府已经不再是“全能政府”。无论是政府还是市场、个人都不是万能的，在公共危机治理中都存在自身的局限。唯有各方协同治理，共同发挥作用，才能更好地实现公共危机治理。

在经济全球化的背景下，应对公共危机还要借助国际力量，加强国际合作。正是由于各国联系日益紧密，使得许多公共危机并非由某个国家引起，也并非由某个国家独自承担。关于跨域性的公共危机的治理要加强国际间各国的协同合作，通过有效沟通合作，更好地进行资源优化配置，从而提升治理效率。

（三）公共危机治理手段的多样化

公共危机治理主体的多元化在一定程度上决定了公共危机治理手段的多样化。在公共危机治理中，要采取综合的治理手段，尤其重视对现代信息技术的使用。在信息技术快速发展的今天，大数据、新媒体在公共危机治理中发挥着举足轻重的作用。当前，无论是发达国家还是发展中国家，数字城市、智慧城市的建设成为发展的重心。互联网的即时性为公共危机信息的传播提供了便捷的渠道，对公共危机事件的追踪表现出强大的社会影响力。一个国家发生的危机事件瞬时可以传遍世界。信息技术的引入降低了公共危机治理的成本，使得公共危机治理主体之间的合作成为可能。

四、我国公共危机治理的经验

（一）切实体现党的宗旨意识，合理应对舆情

在公共危机突发时，个别地方出现舆情危机，就是因为党员干部在面对公共危机时，没有体现党的宗旨意识，做到合理的舆情应对。习近平在党的新闻舆论工作座谈会强调：“团结稳定鼓劲、正面宣传为主，是党的新闻舆论工作必须遵循的基本方针。真实性是新闻的生命。要根据事实来描述事实，既准确报道个别事实，又从宏观上把握和反映事件或事物的全貌。”发言发声的干部要正确处理好新闻真实性和正面性的关系。相关部门要想稳定人民群众情绪，就要确保信息畅通，积极引导舆论，用事实抢先占领谣言滋生的空间，在舆论中“直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观”，以实干和真情换来老百姓的理解，而不是一味地辩护，导致越描越黑。危机当中，只有合理引导舆论，才有利于降低舆论负效应，安抚广大人民群众的情绪，保障社会的和谐稳定。

（二）发挥制度优势，共治公共危机

社会主义制度具有重大优势，可以集中精力办大事，集全国之力，有效处理应急事件，共同治理公共危机。生命安全和身体健康是促进人的全面发展的必然要求，也是人民群众的共同追求，直接关系着广大人民群众的根本利益，在1997年亚洲金融危机、1998年特大洪灾、2003年“非典”重大疫情、2008年汶川特大地震等历次公共危机事件的处理中，我们都充分发挥了社会主义的制度优势，取得了最后的胜利，创造了一个个重大奇迹，这些奇迹都是在我们党的领导下，由广大人民创造的，充分地显示出了中国人民的伟力和中国特色社会主义制度的优势。在这次新冠肺炎疫情向全国蔓延的过程中，全国上下众志成城抗疫情，各项制度创新在疫情抗击中发挥了重要作用。面对新型冠状病毒肆虐对人民群众生命健康的重大危害，以习近平同志为核心的党中央坚持把人民群众的生命安全放在第一位，各地党委政府积极进行制度安排、政策保障，利用制度优势，从中央到地方建立完善疫情防控体系、物资供应体系、医疗保障体系。在疫情抗击过程中，各级政府及时转变了政策支持方向，坚持“以人民为中心”的制度安排理念，及时调整春节假期，合理安排企业生产，严格查处野生动物交易，使制度安排始终遵循着“人民生命健康、社会永续发展”的宗旨。正是各项制度创新安排遵循了“以人民为中心”的创新理念，“实事求是、追求真理”的创新方法，“人民群众价值立场”的创新标准，武汉以及全国疫情才得到了有效的控制。

（三）加强对信息化技术的运用

近年来，信息化的不断发展为我国公共危机治理提供了新的手段。信息化与公共危机治理工作相结合，政府以信息技术为支撑改善公共危机治理状况，纠正以往治理过程中的行为偏差。信息化的发展打破了以往危机治理工作中时间与空间的限制，为公共危机治理行为提供了诸多可能，提供了更加便利的条件。公共危机治理是多元主体共同参与的系统工程，信息化的飞速发展使得系统内部各要素之间联系更加密切，不仅对政府，也对企业、社会组织、公众等主体的危机治理产生不同程度的影响。计算机软件技术、通信技术及新兴物联网技术等逐步普及，创造出更加便捷的治理环境，打破传统碎片化的危机治理格局，实现了公共危机治理环境的整体化。此外，信息化的发展为推动各主体危机治理能力的提升提供了技术支持，为实施及时有效的危机预警、改善公共危机治理环境提供有力支持。信息技术的广泛应用使得我们在应对公共危机事件中及时、全面掌握实时动态，并开展预测预警智能分析，为危机决策的科学性提供数据支持，进而提升危机治理效率。

（四）在跨域公共危机治理中，彰显大国风范

在全球化背景下，世界上某个国家发生公共危机，地球上其他国家和地区也很难做到独善其身，人类社会已经形成了一个实实在在的命运共同体。在这场抗击新冠肺炎的战役中，作为东方负责任大国，中国政府与世界各国政府和人民同呼吸、共命运、心连心，秉持不抛弃、不放弃的工作理念和工作态度，一方面全力以赴挽救每一名确诊患者和疑似患者的宝贵生命，另一方面不惜一切代价帮助其他国家，共同控制疫情在全世界范围内的蔓延，此举赢得了世界舆论的理解、认同与支持，塑造了负责任的大国形象。正如世界卫生组织总干事谭德塞在世卫组织声明中所评价的：“如果不是中国政府的努力，以及他们在保护本国人民和世界人民方面取得的进展，我们现在可能已经在中国以外看到了更多的病例，甚至可能是死亡。”新时代，中国与世界各国和地区之间的关系已经无法割裂，中国改革开放的大门只会越开越大。作为联合国常任理事国，中国政府必须履行联合国框架下法定的各项权利和义务，加强与世界相关组织的联系、沟通与协调，通报本国发生的重大突发公共事件，通过国际平台和传播渠道分享中国应对突发公共事件的经验与教训，消除国际社会的误会、偏见与隔阂，是中国政府义不容辞的责任，也体现出中国政府和人民的正义与道义。

五、启示

公共危机治理是社会治理的一项重要任务，从现代社会公共危机发生的情况来看，危机的应对和治理需要我们运用系统思维。在我国社会治理主体中，就是要坚持系统治理，即“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有有的社会治理共同体”。

（一）树立以人民为中心的危机治理理念

全心全意为人民服务使我们党的的宗旨，任何时候都要把人民利益放在第一位，尊重人民的主体地位，服务人民，依靠人民。在此次疫情中，个别领导干部的行为背离了全心全意为人民服务的宗旨，也不符合诚心诚意地为人民谋利益的目的。在公共危机治理中要始终把人民利益放在第一位。以人民利益为出发点，以实际行动保障最广大人民的根本利益，切实做到保障人民群众健康生活，病有所医。此外，在公共危机治理中，要服务人民，依靠人民，积极发挥人民群众的积极性和主动性。人民力量是我们党的根本依靠力量，当出现重大公共危机时，紧紧依靠人民群众，充分发挥人民群众的积极性和主动性，只有得到人民群众的支持和拥护才能集中力量办大事、做好事。只有树立以人民为中心的危机治理理念，才能更好地保护人民群众的生命财产安全，有效减轻危机带来的严重后果。

（二）发挥新媒体资源优势，作好舆论引导

主流媒体在公共危机的信息传播和舆论引导上发挥着巨大的作用。利用好新媒体的资源优势，做好舆论引导，有利于维护社会稳定。在此次新冠肺炎事件中，我国主流媒体记者不顾个人生命安危，冒着被病毒感染的风险，在疫情一线从事新闻采访报道，及时向国内外报道疫情最新新闻。主流媒体通过积极介人突发公共危机的报道，充分利用本土新闻资源优势，与国外主流媒体开展新闻交流合作。多国主流媒体邀请我国中央广播电台记者参与连线报道，或引用总台新闻报道。在突发公共危机面前，新闻媒体应客观、公正报道公共危机真相。若只停留在报喜不报忧的阶段，则将丧失政府在人民心目中的公信力，进而媒体逐步丧失其生存和发展空间。

新闻媒体除客观报道事件真相之外，还发挥舆论监督作用。新闻媒体在揭露危机真相、监督事件发展过程、追究相关人员法律责任等方面起着不可替代的作用。在跨域公共危机面前，公共危机治理不仅在考验中国政府的责任和担当，也是在检验中国主流媒体的价值。在这次疫情面前，主流媒体担起舆论监督的重任，在对武汉市疫情前期信息披露不及时、湖北省红十字会对捐赠物质发放不合理方面的纠偏等都得到了国内外舆论界的认可。新冠疫情发生以来，除主流媒体运用媒体资源和力量积极引导舆论以外，网络自媒体也发表时事评论文章，对于新冠疫情发展进程及出现的系列社会问题进行个性化评论，积极引导舆论，受到国内外网民的关注。

（三）促进公共危机协同治理

公共危机的协同治理需要政府、公民、企业和社会组织的共同参与以提高应对危机的能力。协同治理的核心内容是多主体参与社会治理过程，从而改变过去依靠政府单一主体治理社会公共事务的现状，通过治理过程中的合作，提高相互之间的信任，培育成熟的社会。此次抗击新冠肺炎疫情，在党中央统一领导下，政府发挥着主导作用，同时社会组织以其公益性、志愿性、灵活性等特征发挥着重要的协同作用。在公共危机的治理过程中，实现公共危机治理主体之间的互动和信息沟通交流，才能保证各主体之间相互信任、协调行动。社会公众需要及时了解危机发生的原因和当前状况，而现代信息技术的发展和通讯设备的普及为此提供了坚实的基础和保障。政府作为公共危机治理的主体力量，应当迅速调查危机事件的起因和具体情况，充分利用数字技术和信息技术，通过官方微博、电视媒体和微信公众号公开、统一地对外发布权威信息，并努力寻求社会力量的协助，这种主动、负责的信息公开有助于赢得公众的信任和理解。

协同治理的过程并不是要稀释政府在公共危机应对中的作用，政府仍是公共危机治理的主体，不仅要发挥主导作用，更要建立沟通渠道和合作机制，形成固定的规范和制度，以达到政府主导、责任明确和有序参与的目的。公共危机的协同治理需要常态化的制度保障和合理的权益分配，提升各主体行动的可持续性。公共危机的协同治理需多主体行动和配合，而政府本身所具有的信息优势、资源优势和权力优势使得合作治理的模式难以在非正式的规则约束中进行。因此，在公共危机的协作应对过程中，应当明确政府、企业、社会组织以及公众所应发挥的积极作用和各自的职责范围，通过互联网技术构建双向的沟通机制，以确保各行动主体在危机救援和执行过程中协调一致。此外，还需改革政府本身的危机应对体制，建立统一的危机预警、执行和保障体系，加强事前监管和危机监测，形成灵活、统一、高效和迅速的應急反应机制。

（四）以信息化为支撑，提升公共危机治理效率

信息化技术在公共危机治理中的运用已经成为提高公共危机治理能力的重要手段。信息化技术运用于公共危机治理，即充分运用计算机网络技术的优势，通过计算机软硬件及其他网络通信设备等对信息、数据进行收集、加工和编制，并且提供给危机治理主体，为危机治理决策的科学化提供支撑，进而提高公共危机治理效率。其中，对信息分析及评估在公共危机治理决策中具有重要意义。在跨域公共危机中，公共危机信息管理系统克服地域的界限，可将分散在区域内的信息集中联结，打破各领域信息资源的孤岛状态，形成跨域管理信息系统。这种信息管理及决策支持有效解决了公共危机治理中存在的碎片化问题。无论在公共危机治理的预警阶段、治理阶段还是危机后的重建阶段，都有赖于现代信息技术的整合运用。因此，要积极发展和运用现代信息技术，将信息化发展的最新成果运用到公共危机治理中，以现代化媒介为桥梁实现公共危机治理各部门之间的高效互动;以信息化为支撑，构建整体互联的危机资源调度系统，借用现代化技术手段建立公共危机治理工作中可用人员、物资等数据库，以便公共危机治理过程中相关资源调度工作的顺利开展。

（五）加强国际合作，提高协同治理能力

在跨域公共危机中，国际协同治理公共危机成为一种治理常态。中国在疫情发生期间通过国际平台和传播渠道分享中国经验。同时，中国主动发布信息，最大限度地减少谣言的滋生与蔓延，满足全球公众的知情权。在有效的时间内举行新闻发布会，避免因信息短缺或盲区而带来的社会恐慌和人心不安。在此次疫情中，随着国家卫健委和湖北省新闻发布会对每天疫情信息的定期、高密度发布，国际社会能够通过官方新闻发布会的渠道迅速了解到中国新冠肺炎疫情的发展情况，尤其是中国政府积极应对这起突发公共事件的有效做法，逐渐得到国际社会的理解和支持。中国政府迅速邀请联合国世界卫生组织来我国参与疫情防控工作和进行实地考察，国家主席习近平亲自会见世界卫生组织总干事谭德塞，强调中国政府始终本着公开、透明、负责任的态度及时向国内外发布疫情信息，积极回应各方关切，加强与国际社会合作。这种组织间的高层互动以及由此带来的国际社会对我国抗击新冠肺炎疫情工作的高度评价，不啻为中国政府有效利用国际平台和传播渠道积极分享中国经验的样本。在面对重大公共危机时，加强国际合作，提高协同治理能力，有利于各国更快更好的应对公共危机，保护国家和人民的安全以及经济社会的稳定运行。

（责任编辑 肖雪莲）