城乡规划与土地利用规划的协调探讨

朱彦标

摘要：在我国持续加速的城乡规划建设过程中，不仅城市人口数量日益剧增，而且在土地利用管理方面的要求也比以往要高。城乡规划与土地利用规划的协调发展既能促进城乡建设的可持续发展，同时也可以最高效地提升土地利用率，土地资源对于我国的发展有着极为重要的作用，在工作中还要寻求城乡规划与土地利用规划的协调发展。下面文章通过对两者之间矛盾问题进行分析，提出总体规划协调发展策略。

关键词：城乡规划;土地利用;总体规划;土地管理

在城乡一体化快速发展的今天，不管是土地利用规划管理工作的开展，还是城乡规划的实施，均是为城乡一体化的发展提供服务，而且其主要是针对土地资源管理和优化而实施的工作，从本质上来看，虽然二者在一定程度上有所差异，但却殊途同归，具有相辅相成的作用。从客观角度分析而言，土地利用管理和城乡规划实施，两者之间确实有矛盾之处，但这种矛盾并不是没有办法调和的。想要推动城乡经济发展，就必须做好这两项工作的协调管理。而怎样实现两者之间的协调管理，就成为了目前人们关注的焦点。

1 城乡规划与土地利用规划的关系

城乡规划包含的内容十分广泛，需要对各项建设发展计划做出科学合理的安排，并确保城市经济发展的稳定性。但是就现实来看，二者之间的关系是相互矛盾的体系，且随着这一矛盾的持续加剧，使得城镇的发展受到了极大程度上的影响。在进行土地利用规划的过程中，为了能够使土地得到最合理且有效的使用，应该针对部分闲置的土地加以再开发利用。结合每个地区的现实状况，因地制宜地实施土地征用政策。在土地拍卖过程中，只注重了经济效益，更甚者出于某种原因刻意哄抬土地价格，使得土地的科学合理使用被人们所忽视。同时，部分管理部门为了谋取经济利益，会不合理的征用土地资源，此举动不满足城市经济发展所需，为工作的衔接带来了许多阻碍。

2 城乡规划和土地利用规划之间的主要矛盾

2.1 在进行规划时考虑的因素有所不同

土地利用规划的核心内容是控制。政府部门在进行深入的考察以及科学的研究后，对各类型土地的面积指标进行规定，将土地资源划分为不同量的建设用地、耕地等。而城乡规划建设往往需要考虑更多。除了结合城市未来发展方向，对各项社会建设进行管控，还要注重城市形象的构建。而在这一过程中，城市的发展历史、经济水平、历史背景以及风俗人文等，都是不可忽視的因素。在满足城市发展需求的同时，也要为人们的生活提供优良的环境。

2.2 城乡规划建设与土地管理存在问题

第一，规划建设方案不够健全。例如，城乡资源存在很大差异性，规划建设过程中，部分区域完全考虑经济效益，但是在社会效益的调查与研究力度上非常薄弱，即便是得到了短期的繁荣发展，针对长期的问题积累，以及各种特殊情况的解决，都没有办法得到预期效果，甚至是产生得不偿失的现象。第二，土地管理的进行，对于数据及信息掌握不够充足，而且在管理的可靠性和可行性方面非常低。例如，土地资源的利用，没有按照科技农业的方式来发展，而是造成了大量的污染现象，过分的发展城市经济模式，很容易造成产业失衡的现象，影响到城乡规划建设与土地管理的正常部署。

3 城乡规划与土地利用总体规划的协调发展策略

3.1 制定土地使用标准体系

相关规划工作者和管理者应当认识到土地资源的重要性和稀缺性，在城乡规划工作中切忌激进规划和盲目利用。应当结合当地实际情况建立严格的土地使用相关标准与规定，从当地不同种类土地资源分类，到相应土地建设项目执行流程，都做到标准化和规范化。无论如何，都应当以保证人民生活品质、环境可持续发展、重要人文资源安全为首要目标，科学合理的制定土地利用标准、规划标准与使用规则。

3.2 构建完整的城乡规划管理制度

第一，要因地制宜地制定城乡规划管理办法，不能机械式的硬搬硬抄，要与该地区实际情况结合，即地理环境、经济环境、社会环境等，制定属于自己的规划实施细则。第二，要编订切实有效的地方城乡规划技术规定。地方城乡规划技术规定的编订，是规范城乡规划管理制度的重要举措，可全面指导城乡规划管理，且有助于编制、维护及更新指导控制性详细规划，从而更好地监督管理工作，提升管理水平。第三，要确定以控规为核心的规划行政法定依据。在城乡规划管理中，要始终以《城乡规划法》为依据，根据相关法律法规行使相关部门的行政权力。各类强制性技术规范在规划管理过程中将达到相应的约束作用，在城乡规划文本批准后，控规相比其他类型的文件，目标更明确，更能对规划内容、标准进行严控，且可实施差异化控制，能够明确规划管理者的权力界限，保证控制力度。

3.3 技术规范的协调

以城市规划、土地利用规划的原标准要求为基础进行协调、调整，进一步明确两者所运用数据的统一性。对两者规划的相关标准、规范、技术、编制手段进行统一，从而实现基本数据与指标的协调发展。协调内容涵盖以下几个方面：一是城市规划区面积。假如城市规划区面积过大，则会加大城市规划行政单位管理难度，进一步激化土地管理与土地利用规划的矛盾，因此，城市规划面积的划分需要从城市建设需求出发;二是人均建设用地面积。从当前城市建设发展角度人手，对用地条件合适的城镇建设用地可以适当放宽指标，但要进一步集中对城（镇）、乡（村）建设用地的控制;三是用地分类指标，进一步明确土地利用总体规划中村庄、城镇用地建设，在满足国家国土资源管理需求的基础上合理调整用地分类指标。缓解城市规划与土地利用规划之间的矛盾，为两者协调统一奠定基础。

3.4 编制内容的协调

城乡规划需要制定发展战略来指导城市规划设计，土地利用规划也需要明确发展战略来指导城市土地利用的方向，两者的战略基础十分接近，因此在制定城市发展战略的过程中不仅要考虑到城市发展，还需要兼顾土地与资源环境相协调。结合城市规划与土地利用规划对城市建设发展的需求来制定城市发展战略，不仅有助于城市规划与土地利用规划的协调衔接，还能够使得城市发展战略更加贴近城市发展需求，满足国土空间规划编制的需求。

3.5 切实注重“多规合一”推进工作的开展

所谓“多规合一”，主要是以现代信息技术为载体，致力于统一性完善性的空间规划体系的构建，最终实现统筹发展。因此，“多规合一”借助构成一个“最大公约数”，所设计的空间规划秩序，不仅汇聚了多方的共识，而且各方都需要共同遵守，进而分别在发展方式、城市管理模式、行政体制等方面加强对其优化和完善，提高改革的引领性和综合性，最终为城乡统筹发展打下了坚实基础的同时，也使得空间规划统筹获得了更好的保障。为确保“多规合一”工作的有效实施，一定要对区域空间规划体系加以全方位细致的整理，根据区域的发展整体规划和实际需求，结合土地利用的总体规划和环境建设的总体规划，将其分为四个板块，针对各项规划之间的可能具有的矛盾和问题加以核准以及鉴别，同时，还应将各项规划的内容进一步加以深化和细化。四个板块分别为：一是生态控制线;二是城市开发边界;三是海域系统;四是城市承载力。

4 结语

总而言之，城乡规划一定要重视全局，以综合的眼光看待问题。城乡建设和城市化离不开土地的利用，所以怎样合理利用土地资源无疑是一个难题。土地利用规划与城乡规划两者只有协调发展才能解决土地合理利用的问题。

参考文献：

[1]林坚，赵冰，刘诗毅.土地管理制度视角下现代中国城乡土地利用的规划演进[J].国际城市规划，2019，34（04）：23-30.

[2]杨保军，张菁，董珂.空间规划体系下城市总体规划作用的再认识[J].城市规划，2016（03）：9-14.