环保政策议程设置中的民意表达方式和路径研究

李东萍

摘 要：公共设施选址常常因为邻避效应而激发社会矛盾，引发社会事件，而发达国家的经验表明，公民参与是避免此类选址事件恶化的主要方式。现以广州市番禹区垃圾焚烧厂选址事件为例，运用政治过程理论与公民参与阶梯理论，详细探究公共设施选址事件背后的公众参与机制。研究发现，番禺垃圾焚烧厂选址事件中公民的利益表达始终理性、合法、有理有据，并且通过制度化的渠道来进行意见表达，使公众参与发挥效力。总结番禺价值，现提出改善邻避设施选址中公众参与的三方面建议，包括：政府搭建官民对话平台，公众参与的合法化、常态化和制度化，以及媒体发挥舆论作用构建议题。只有建立起实际意义上的公众参与机制，促进民意表达才能根本解决邻避设施选址问题产生，保证城市建设的正常秩序和持续发展。

关键词：政策议程;邻避设施;民意表达;公民参与;方式

随着工业化和城镇化的发展，城市人口规模迅速膨胀，垃圾和废物的排放量也迅猛增加，居民的生活空间受到不断挤压，对公共设施的需求增加。这些公共设施虽然能提高城市公共生活质量，但本身带有一定的负外部性，可能给当地居民带来事实上或想象中的威胁而受到居民选择性的抵制，因此常常被称为“邻避效应”，尤其在垃圾焚烧发电厂选址中频频发生。目前，对于公共设施选址问题而激起的邻避冲突研究也居多。已有的研究及国内外的相关经验可知，针对此类事件，公众参与是较为可行的化解相关利益方冲突的途径（胡燕等，岳光，陈志诚，等2003），但是，我国公共设施选址过程中参与各方是如何博弈的？是否真的已经出现了公众参与？公众参与实效性的方式和路径是什么？目前，已有的研究大多只从事件最终效果来讨论公众参与的成效（杨槿，叶芳芳，陈阳2010）并没有着眼过程本身进行深入研究。

公众参与不仅是一个公共治理话题，也是一个实践课题。全国层出不穷的环保群体性事件中，广东番禺垃圾焚烧事件是唯一一个没有流血冲突的事件。官民之间展开良好互动，官员承认公民维权合法正当，公民通过合法路径说服官员。这些举措对于研究中国邻避问题中公民参与有一定借鉴意义。本研究基于政治过程理论与公民参与阶梯理论，挖掘番禺事件过程中公民参与的博弈与互动形式，探讨我国公共设施选址的邻避效应及公民参与机制，为未来推进我国公共设施选址的公民参与提供发展思路。

一、概念界定、理论框架与研究方法

（一）概念界定

邻避的内涵。关于邻避问题的研究最早是美国，美国在其工业化、城市化发展的过渡过程中和当下中国一样面临邻避问题。“邻避”一词最早是由厄黑尔提出的，用英文表示为“NotInMyBackYard”，意思是“不要在我家后院”，描述那些为社会带来整体性福利，但对周围居民带来负外部性的设施（OHare，1977）。后来这个词被媒体和学界广泛使用，指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消費的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起周边居民反对与抗争的现象（谭鸿仁，王俊隆，2005）。

（二）公民参与

哈贝马斯在《合法性危机》一书中指出“公民参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商一致的制度过程。”尽管学界对公民参与的概念有着差异化的丰富解读，其理解核心大体一致：公民参与是指公民参与到社会、社区等共同体的生活中以便改善他人的境遇或是改变共同体的未来。在人类历史的长河中，公民参与是公民走向公共领域、参与公共治理的重要途径，也是国家实现政治文明、发扬民主精神所不可或缺的部分，在现代治理的公共设施选址过程中也非常重要。

（三）理论分析框架

（1）政治过程理论

美国学者戴维·伊斯顿的政治系统理论，认为公共政策是政府对全社会公共利益进行有权威的价值分配，从政策的政治过程来看，公共决策的本质在于分配和增进社会利益，其过程是各种利益群体把自己的利益诉求输入到政策制定系统的过程，是决策主体依据自身的利益需求对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的过程，而我国起起落落的公共设施选址问题就是围绕着政策系统的输入、输出、反馈和调整的过程，也是各个政府与民众的互动与博弈过程。通过总结既有邻避事件，我们可以将政治系统的互动与博弈具体化为几个关键方面，从而在整个运转过程中考察公民的参与，这个系统运转过程包括：利益主体、行动策略、利益表达与诉求回应、方案制定与实施。具体而言，各个主体在既有的综合情况下选择行动策略，而其受信息与认知的影响，公民参与进行利益表达，政府对诉求予以回应，在舆论推动与外部干预下，最终制定出双方认可的解决方案（见图1）。

（2）公民参与阶梯理论

公众参与阶梯理论最早是由Arnstein在1969年提出的，他认为公民参与可以分为八个阶段，分别由三个不同的参与程度组成：无参与、象征性参与和实质性参与（Arnstein，1969）。这三个不同的参与程度对应的八个阶段各有自身的特征（见表1）。在这三个阶段，公众参与受到多种因素的影响，主要有利益因素、信息不对称、历史传统以及政治体制等。用公民参与阶梯理论分析，主要通过对比探讨番禺邻避设施的选址过程中公众参与的层次、参与效果和存在的问题，以及经验启示。

（四）研究方法

（1）方法选择

文章采用案例研究的方法，以深入挖掘案例背后公民参与的机制。案例研究法主要基于现实个案，深度挖掘冲突的背景、原因和治理策略等（夏志强，罗书川，2015）。作为一种经验性的研究方法，案例研究有助于清晰地解释是怎么样与为什么的问题，通过运用相关理论对案例进行抽丝剥茧般的分析，深化对问题的把握，挖掘实效性的政策建议。

（2）案例选取

文章的案例研究选择了一个我国公共决策史上典型的公众参与案例——“番禺垃圾焚烧事件”，从维权者方面而言，没有封路、跳桥和暴力袭警，始终合理有据的表达意见;从政府方面而言，自始至终承认民众维权合法正当，承认垃圾焚烧项目必须取得民意认同。在这场官民互动模式中，双方都在公开媒体上摆出许多观点和证据协商对话，这种讨论和良性互动模式中官民博弈是一次很好的尝试。因此，本案例立足番禺事件关键过程，对此次公共决策中公民参与方式进行分析，从不同角度找寻保障公众参与的长效机制，以确立合法参与途径、促进公民理性表达意见。

二、番禺垃圾焚烧发电厂选址事件中的公民参与

广东番禺垃圾焚烧事件中的三大主体：政府、公民、媒体，最为核心的是政府和公民的互动，文章分析结合理论，根据案例事件发展的过程剖析公民参与的变化和走向，探究公民参与方式。

（一）番禺事件简介

以番禺区垃圾焚烧厂选址为标志，番禺事件的时间跨度从2007-2012年。由于城市迅速发展，原定于大石镇会江的垃圾焚烧厂周边已建立起较密集的住宅区，原有规划引起了周边居民的强烈抗议。2009年10月25日爆发了反对垃圾焚烧厂建设的大规模群体性事件，经过组织的居民分别在多个地点相继签名抗议。这一反烧行为的高潮是近千人的抗议队伍在环保局门前进行集会，此后番禺焚烧厂选址事件的影响力以及受关注程度骤然提升。政府迅速作出回应，先后公布了《关于重大民生决策公众征询工作的规定》、《创建番禺垃圾处理文明区工作方案》。2011年4月纩州市番禺区城市管理局发出公告，番禺垃圾焚烧发电厂选址将通过收集民意方式进行决定。2012年4月，广州市政府批复通过《番禺区生活垃圾收运处理系统规划》，明确番禺区生活垃圾焚烧发电厂推荐选址改为大岗装备基地。事件具体的发展过程见表2。

（二）番禺事件公民参与过程

在广东番禺垃圾焚烧事件中，公民参与的利益表达始终理性、合法、有理有据，并且通过制度化的渠道来进行意见表达，通过网络媒体表达民意、通过城管委挂牌接访日进行意见表弈（利益相关者），以及通过要求番禺区区长和区委书记来丽江花园进行座谈等很好地表达了民意，并且最终达成协议，由此，我们可以看到一个良善的公民参与过程。

（1）番禺事件前期的公民参与

从发展过程来看，在2009年10月发生大规模抗争前属于事件前期。前期主要特点是争议初显，小有抗议，随后初步觉醒，强烈维权。在广州政府发布通告后，地方媒体发布客观报道，民众得知番禺垃圾焚烧发电厂选址大石街会江村，首先引起了选址周边部分业主的的关注和转载，除了在言语上表示反对，民众还在多个小区开展了签名行动。此时民众开始注意到涉及自己切身利益的垃圾焚烧发电厂问题，并积极的通过各种方式进行小规模的抗议，同时，这一定程度上也带动周围的人开始关注这一问题，扩大范围。先后经历了番禺业主前往李坑垃圾焚烧站实地考察、数百名番禺业主签名抗议游行等事件后，同时，番禺大石街居民先后到城管委、信访局上访，但大部分示威游行活动受制于政府，而且得不到有效的回应，据园林局表态项目还在稳步推进，政府做出的“妥协”仅为发布了倡议书，一定程度上值得肯定，但大规模的示威游行没有对政府實施推进该项目产生实质性的影响。

（2）番禺事件中期的公民参与

事件中期主要是2009年10月——12月期间，官民互动与博弈显著，双方决策，阶段“胜利”。随着事情的进一步发展，民众停止了游行抗议活动，开始利制度化的渠道来进行意见表达，如论坛活动、网络征询、邀请番禺区委书记谭应华前往丽江花园专题座谈会等有理有据的意见表达活动，这是整个事件的一个关键转折点，官民的良性互动使得政府听到老百姓的声音，政府将民众的意见和想法纳入考虑范围;老百姓能够得到政府回应，缓解疑虑和抵抗心理。

（2）番禺事件后期的公民参与

从2010年开始，番禺公民意识走向政策倡导，提出垃圾分类。到后期番禺民众的公民意识由强烈维权意识变成觉醒的公民责任意识。番禺民众在积极争取维护自身权利的同时，向政府提出除填埋、焚烧外新路线——垃圾分类，通过参与及与政府开展互动学习，启发了政府的决策思维，打破了政民对抗的僵局，具有社会公民责任意识，番禺垃圾焚烧发电厂选址大岗装备基地以及垃圾分类的实施就是很好的说明。番禺民众从“反对垃圾焚烧”到“支持垃圾分类”政策诉求的改变，充分反映出“邻避抗争”事件中，他们从个人利益出发转向关注公共利益，体现良好的公民意识和社会责任感。

番禺的公众参与和象征性的公众参与与无参与的阶段相比，公众参与被置于合法的地位，这是公众参与发展的进步。番禺民众积极形成有序团体，在上访日上访、邀请番禺书记在丽江花园对话协商，最终选址也定在了开发程度相对较低，居民较少的大岗装备基地，推动垃圾分类。

三、再思考番禺公民参与价值：多渠道参与和制度化建设

通过对案例的分析以及结合西方发达国家的经验表明，公民参与是解决邻避设施选址困境的有效手段，番禺垃圾焚烧厂选址事件作为国内公众参与改变规划选址的重要案例，成为诸多城市开展公民参与的参考。

（一）政府方面

（1）信息公开

公共政策是关乎公众切身利益的公共事务，民众有权获取详细全面的政策信息。政府需要进行信息公开，建立相应平台，以公众参与实现环境决策过程的民主化，从而提升决策的理性基础与可接受性。同时，引入第三方监督，建立社会参与机制，确保有效的程序规定，以深化权力透明运行，确保程序公正以及政策能反映民众利益表达，保障公民知情权、参与权和监督权。

（2）畅通民意表达渠道

政府要有吸纳能力，决策需要听取民意、体察民情，对民众的利益表达有所回应，才能促成决策过程顺畅进行、项目顺利落地。不断推动政府职能转变，提升服务水平，通过信访、子公示、大数据、智慧城市、网络征集意见与表决以及微信讨论与动员等方式支持民意表达。

（3）搭建沟通对话平台

为保障双方有效沟通，官民之间需要顺畅的沟通环境，这就要求政府建立公平高效的沟通决策机制，官民对话机制。官民的双向沟通一方面是要把民众的诉求反应给政府，使得政府制定政策能反映民众利益要求;另一方面，能够使民众更加配合政策执行，便于政策落地。政府要主动深入群众，通过召开听证会等方式听取民意。

（4）完善补偿机制