基于行业现状与制度优化视角对当前施工图审查改革的思考

■南京市江北新区管理委员会建设与交通局 敬瑞龙

施工图审查制度改革是工程建设项目审批制度改革中推进政府职能转变和“放管服”改革的重要内容之一。近年来，围绕这一改革命题，行业内出现了“取消审图回归设计”“坚持制度回归政府”等多元化改革理念。本文对当前勘察设计行业所处的转型发展历史阶段与质量现状、施工图审查制度执行的差异化现状与存在问题等改革背景进行了梳理，从坚持并优化现有审图制度的视角出发，对制度存在的必要性及改革优化路径进行了探索分析，并提出了相关建议。

我国施工图审查制度自2000年国务院颁布《建设工程质量管理条例》并正式实施以来，在保障建设工程施工图设计文件质量、推动国家工程建设标准规范（以下简称“规范”）落地实施等方面发挥了重要作用。同时，近20年来，其性质与定位、与政府监管的关系、各地的差异化发展问题，并未形成清晰的统一认识，业内争议不断。自2017年10月国务院印发《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）、2018年5月国务院办公厅印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）、2019年3月国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）以来，施工图审查制度改革再次成为争议的焦点。

行业现状分析

勘察设计行业迎来转型发展的关键时期

工程勘察设计行业发展与国家基础设施投资、房地产市场发展、国家城镇化进程等因素密切相关。近年来，国家将“稳投资”作为稳定经济增长的重要手段，同时也不断加大基础设施等领域补短板力度，但经济面临下行压力的情况并不乐观，国家供给侧改革也将持续推进，未来勘察设计新增市场空间将逐步趋紧。2019年，中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升、城镇老旧小区改造”，或将为今后房地产行业发展带来更多的变革动力。据克而瑞研究中心统计，截至2019年底，国内TOP100房企权益销售金额集中度已达53%，未来房企集中度仍将持续提升，房地产行业由追求增量到完善存量的转变也是我国城镇化率发展到一定水平后的必然阶段。根据国家统计局统计数据，1999年-2019年，我国城镇化率由30.4%增长至60.6%，20年间增幅达30.2%，一般情况下城镇化率介于30%-70%之间，是建筑业的快速发展期。勘察设计行业作为建筑业的细分领域之一，发展至后期必然面临市场竞争趋紧导致的转型压力。根据目前城镇化率增速水平，未来5年-10年或将接近70%。综上多方面因素，“十四五”或是勘察设计行业加速转型发展的关键时期。

近年来，勘察设计行业规模发展保持快速增长态势。根据国家统计局统计数据，2011年-2017年，全国勘察设计机构、从业人员、营业收入等均维持高速增长，2018年勘察设计机构数量首次出现回落，但总量规模依然可观：勘察设计机构23183个、职工人数447万人。勘察设计市场规模增速减缓、从业机构与从业人员的不稳定波动，必将导致市场竞争逐步加剧，经营压力的传导与资本力量的深度干预，也将为勘察设计机构加速转型与质量保证带来更多的不确定性。

勘察设计质量现状不容乐观

建设工程勘察设计文件是否严格执行规范条文要求，是判断勘察设计质量优劣的重要依据。根据住建部公布的数据，2017年2 季度-2019年3 季度，全国共实施施工图设计文件审查的工程共计842306项，初审合格率达43%，累计查出违反规范强制性条文300446 条 （平均0.36 条/项）。但抽丝剥茧细分至地区房屋建筑工程，反映出的质量现实则更具代表性：以北京市为例，2018年通过施工图审查的新建建筑工程总面积为5438万平方米，初审合格率0%，累计查出违反规范强制性条文1663 条 （平均0.31条/万平方米），查出违反一般性条文问题75594条（平均13.91条/万平方米）[1]；再以江苏省南京市为例，2018年，南京市共累计审查民用建筑工程3820万平方米 （579项），初审合格率0%，共累计审查出违反规范强制性条文4630余条（平均1.21条/万平方米或4.18条/项）[2]。上述数据反映出一个普遍情况：当前房屋建筑工程勘察设计质量总体并不乐观，勘察设计违反规范是常态，满足规范的却是极少数。

关于规范的执行与违反，业内人士认为，按照维特根斯坦的观点，规范意味着被遵守，否则就不能算作是规范，但完全遵守规范只是一种理想状态，工程规范执行中往往存在着规范违反，工程活动中的工程规范违反也可以分为明显的和隐藏的两种情形，当规范违反不影响工程结果或者不至于导致质量安全事故时，违规并不被过多地关注[2]。当前规范的编制与修订存在一定的滞后性，更加剧了这一现象的发生。

基于工程勘察设计的复杂性与工程规范的要义全面性，工程勘察设计违反部分规范条文甚至强制性条文都不至于造成直接兑现的工程结果损害或导致建造过程发生质量安全事故。隐藏的工程规范违反极具隐匿性，往往在建筑长期使用后或遭遇极端事故灾害时才能暴露出来。在这一背景下，加之工程质量安全责任分散导致责任追索困难的现状，给了部分勘察设计机构及从业者在面对多元利益矛盾与价值冲突去平衡职业伦理与绩效利益时，无意或有意违反标准规范的空间与可能。

营商环境优化提出更高的质量监管要求

法治是最好的营商环境。在工程建设领域，质量、安全、诚信是地区营商环境的重要体现。《建筑法》 《建设工程勘察设计管理条例》 《建设工程质量管理条例》 《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，均对工程建设勘察设计主体行为和成果要求进行了规范和约束。但在实际操作中，基于工程物自身的复杂性与项目多元责任主体的利益责任交织，要想实现明晰的“事后”责任追索机制就变得非常困难。映射到勘察设计行业，如果没有可靠的且能够充分暴露真实设计质量的监管机制，就可能导致法治落空，让当前处于工程建设项目审批制度改革一线的“告知承诺制、设计人员终身负责制、建筑师负责制”等企业主体责任落实机制无法有效实施，而成为改革噱头，并可能在整个历史阶段内造成工程建设成果中普遍存在因勘察设计导致的质量安全隐患和公众利益的隐匿性损害。

2017年2 季度-2019年3 季度全国审图初审合格率与平均违反强条数统计（数据来源：住建部网站）

2019年10 月，国务院颁布《优化营商环境条例》，从法律层面对“放管服”改革和转变政府行政职能进行了规范，提出优化营商环境要“以市场主体需求为导向”，同时要求“对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序”。工程勘察设计作为工程建设活动前期的先导性环节，其成果的质量与安全是工程建设领域相关市场主体的核心需求，也与公共安全和人民群众生命财产密切相关，应给予足够重视并持续加强监管。当前，以施工图审查为主要手段的监管机制客观存在一定的弊端与问题，对项目审批周期、主体责任界定等均造成了一定影响和制约，如何革新并规范这一监管程序、处理好改革与防范安全风险的关系，成为当前政府建设行政主管部门以及勘察设计行业面临的新课题。

施工图审查制度执行颇具地域化特色

我国施工图审查制度自实施以来并未形成全国性统一的行业管理模式，各地区形成了各具特色的管理模式，如政府购买服务模式、公益服务型模式、公司竞争型模式等[3]。细分至各省市，又有具体结果的执行差异，根据住建部公布的2017年2 季度-2019年3 季度全国842306 项施工图审查项目数据进行统计分析，全国32 个省市呈现出完全不同的业务实际：一是全国施工图审查初审合格率平均为43%，其中北京市以11%位列最低、青海省以94%处于最高，二者相差近8.5 倍，其他省市初审合格率基本均衡分布于此区间；二是全国施工图审查项目违反强制性条文数平均为0.36 条/项，其中内蒙古以1.27 条/项处于最高值，甘肃省以0.01 条/项处于最低值，二者相差127 倍。上述数据并不能说明各省市勘察设计质量水平的高低，仅反映出一个现实：在施工图审查制度实施并不断演化的近20年后，全国各省市都基于地区实际形成了具有地方特色、满足地方项目审批要求与监管需要的工作模式与审查程序，各具特色。

对施工图审查制度改革的思考与建议

找准制度弊病，因地制宜主动革新

施工图审查制度实施并演化发展以来，其性质与定位、与政府监管的关系、各地的差异化发展问题，导致不同地区、不同程度地客观存在“审图进件难、占用过长的行政审批耗时、过细的技术审查、扩大的审查范围、审图人员对规范理解的个人偏执、缺乏技术争议仲裁、中立审查机制不健全”等弊端与问题。基于全国不同省市制度执行形式的差异性，施工图审查改革的路径也并非只有唯一模式。在当前国家深入实施“放管服”改革、推进工程建设项目审批制度改革的大背景下，应响应改革要求，客观认识制度存在的必要性，根据各地区现行制度运行实际，精准发现制度弊病，以地区原有制度体系优势为基础，认清地区勘察设计行业环境与设计质量现状，坚持优化营商环境原则与质量安全核心要求，因地制宜、主动作为开展改革工作，以解决地区施工图审查制度的突出弊病为首要任务，以期实现质量安全有保障、营商环境有提升的改革成果。

弱化政策性审查，体现技术把关的核心作用

2017年10 月, 国务院修改《建设工程质量管理条例》，删除了“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”的规定，施工图设计文件审查已不再是政府行政职能，实施主体由地方建设行政主管部门转变为施工图审查机构，事项性质可理解为由行政审批转变成为市场化第三方或行政审批中介技术服务。

传统的施工图审查分为两个阶段：政策性审查与技术性审查；其中第一个阶段依据《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十条设定：建设单位应当向审查机构提供下列资料并对所提供资料的真实性负责：（一）作为勘察、设计依据的政府有关部门的批准文件及附件；（二）全套施工图；（三）其他应当提交的材料。其中（一）、（三）条作为开放性兜底要求，部分地方政府主管部门及审图机构多年来在不断加码，造成政策性审查严格且冗杂，“进件难”成为图审改革首要解决的问题。

行政审批是政府行政机关对相对人行为合法性、真实性进行的审查认可与准许，合法性审查是行政审批的重要内容，传统的施工图政策性审查，在其以行政审批为主导事项期间有客观的存在价值及意义。中介服务作为主要服务对象，提供技术咨询与技术评价的非行政审批行为，但更应关注服务效能与技术把关的核心作用。目前的矛盾点是大部分地区将客观需要较长耗时且多轮整改的审图中介技术服务事项置于项目工程规划许可证、施工许可证之间的行政审批关键路径，且互为办理前提，不能并行开展，进件难与耗时长问题显而易见。基于这一实际情况，为审图机构减负，全面精简非必要的政策性要件，以弱化政策性审查或政策性审查后置、实施告知承诺制等，突出对设计图纸的技术审查初衷，将是解决施工图审查进件难与审批耗时长的重要途径，应在改革过程中给予重视。

缩小技术审查范围，建立技术争议复议机制

在当前勘察设计质量现状下，在响应国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》提出的“探索缩小审查范围”方面，更应关注缩小技术审查条文范围，慎重对待项目范围的缩小，避免产生监管漏洞。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第十一条规定：审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；（二）地基基础和主体结构的安全性；（三）消防安全性；（四）人防工程（不含人防指挥工程）防护安全性；（五）是否符合民用建筑节能强制性标准，对执行绿色建筑标准的项目，还应当审查是否符合绿色建筑标准；（六）勘察设计企业和注册执业人员以及相关人员是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字；（七）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。同时，第十五条规定：审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任。

基于上述规定，施工图技术审查的重点在于对工程建设强制性标准的审查，为保障公共利益与公众安全，住建部编制的2014版《建筑工程施工图设计文件技术审查要点》，将部分规范中的非强条条文也纳入其中，要点范围共计近2000余条。但在实际操作过程中，审图机构及审图人员所提审查意见则远超此范围，审图人员对规范条文要义把握不统一、审查口径不一致，或提出无规范依据的设计优化性意见、夹杂个人看法、对非强条、非应执行条文依旧要求强制执行等较为普遍。加之现有制度体系鲜有可操作的技术争议复议机制，施工图审查机构独断审查、强制要求勘察设计机构按实质可能并不合理的审查意见整改，也成为影响落实勘察设计企业主体责任及施工图审查机构审查责任的重大障碍。

规范审查行为、统一并缩小审查内容、统一审查尺度，是解决上述问题的有效手段。基于我国南北差异与各省市自然地域条件限制，全国统一审查内容与尺度存在客观实施困难，但探索在省级层面统一内容与尺度非常必要。同时，建议建设行政主管部门出台独立、公正、畅通的技术争议沟通复议机制，在避免审图机构提出不合理审查意见的同时，也可成为促进从业人员提升专业技术素养的重要途径。

搭建平台，助推行业技术进步

随着国家工程建设项目审批制度改革的不断深入及工程建设行业技术水平的迭代发展，施工图审查制度不应仅停留在“图纸审查”，作为现阶段政府行政主管部门对工程勘察设计质量重要的监管手段，更应形成促进行业技术进步与质量提升的平台体系。施工图审查机构作为介于勘察设计与标准规范之间的特殊机构，有更多的资源与空间，去总结与关注反馈行业的技术推动，更应发展成为工程职业共同体与工程活动共同体之间的交融平台。以江苏省为例，大部分施工图审查机构除专职审查人员外，还有由各勘察设计机构高级技术人员组成的兼职审查队伍，他们在勘察设计行业中既是“运动员”，也在充当“裁判员”的角色，在施工图技术审查的同时，无形中形成了技术交流、规范争议研究、知识管理共享学习的重要平台。施工图审查改革也应关注此类平台的搭建与维护，在助推勘察设计行业设计质量整体提升方面，应得到更多的引导与投入。

结语

习近平总书记指出：“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为推进改革的出发点和落脚点，让发展成果更多更公平惠及全体人民。为了人民而改革，改革才有意义；依靠人民而改革，改革才有动力”。坚持施工图审查为公共利益与公众安全的制度初心，结合时代所需与地区特色不断优化解决制度弊病，突出技术服务体制与机制优势，在勘察设计行业转型发展的关键历史阶段，形成定位与责任明确、程序规范、客观独立、尺度统一、最大限度弱化与行政审批耦合关系的勘察设计质量监督保障体系，是现阶段探索施工图审查改革的重要路径之一，也充分体现营商环境优化的本质要求。当然，在推动审图回归政府、在可靠制度替代的前提下探索取消审图、细化不同省市对审图中介机构的管控方式等方面仍有广阔的改革探索空间。在快速发展的时代背景下，初心指引，永远是事业之根本；求是改革，必定是历史的选择。