规范性文件附带审查制度研究

关键词 规范性文件 附带 审查

作者简介：杨舒，三峡大学，本科，研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.017

一、规范性文件附带审查制度的重要性

党的十九大报告对我国全面依法治国作出了重大的决策部署，并作出“建设法治政府，推进依法行政”的决定。但是，在日常的实践中，一些规范性文件严重影响了法治的权威，甚至损害了人们的合法权益。例如，一些地方政府或部门出于地方或者部门利益，制定出台的一些规范性文件，并以这些规范性文件作为依据开展非法的行政行为。为了纠正，甚至杜绝这类非法的行政行为，加强和细化规范性文件审查制度就显得尤为必要。

我国规范性文件附带审查制度分为三个明确的层次。

首先，新修订的《行政诉讼法》确立了规范性文件附带审查制度，明确规定各类相关主体有权提起规范性文件附带审查申请，各级审判机关也有权对该类文件进行合法性的判断。

其次，2018年最高法关于适用行政诉讼法的司法解释进一步明确说明了规范性文件附带审查制度中关于提出审查请求的时间、审判机关的管辖范围、听取制定机关的意见、審查后的处理方式等。

最后，最高法发布了首批规范性文件附带审查相关典型案例。这些典型案例对不存在违法情形的规范性文件给予了积极认可，对规范性文件附带审查时积极征求了制定机关的意见给予了积极确立。因此，这些典型案例不但有效的规范了行政机关制定规范性文件的行为，也为各级审判机关审理相关案件提供了参考，具有极强的指导性和时效性。

总体上来看，规范性文件附带审查制度的重要性体现在以下三个方面。

首先，规范性文件附带审查制度有助于规范政府规范性文件制定工作，促进政府的依法行政行为，实现法治政府的“法治政府”的建设。

其次，规范性文件附带审查制度有助于保障公民的合法权益，实现国家的法制统一。

最后，规范性文件附带审查制度有助于积极维护法治的权威性，确保全面依法治国总目标的实现。

二、规范性文件附带审查的涵义解析

规范性文件是指，我国的国务院各部门、县级以上人民政府及其部门为确保相关政策的执行，在法定权限内制定（规章以上的规范除外）的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称。规范性文件的制定主体是各级行政机关和部门。规范性文件的主要内容是针对法律、法规、规章中社会事务具体事项没有规定不明确事项的细化规定。规范性文件的特征具体表现影响对象的对外性、格式内容的规范性、使用对象的普遍约束性、适用的反复性、行政行为的具体性。

由于规范性文件附带审查是当事人认为行政机关侵权益而申请审判机关审查规范性文件的行为，因此我们需要对规范性文件附带审查的内容进行明确。

首先，规范性文件的内涵是各级行政部门发布的能够影响权利义务的普遍性文件。

其次，规范性文件的审查具有明确的附带性，即审判机关在具体起诉过程中需由原告申请进行被动附带性审查。具体来说，规范性文件作为依据才审查，主动请求才审查，规范性文件才审查。

最后，审判机关对于规范性文件只有审查权和建议权，没有处理权。

三、我国规范性文件附带审查实践中存在的问题

我国规范性文件总体上运行规范，适用频率较高。但是，我们也不得不承认，少数规范性文件的确对各类民事主体的权利义务进行了肆意的规定，也在一定程度上侵犯了公民的合法权益。通过归纳总结，我们可以发现，审判机关对规范性文件附带性审查还没有起到全面有效的审查作用，主要存在以下四个方面的问题：

（一）请求主体不完善

我国规范性文件附带审查实践中突出存在着请求主体不完善的问题。由于我国行政诉讼法规定只有相对人认为作为行政依据的规范性文件侵犯其合法权益时才能请求审判机关进行附带性审查，进行导致无具体行政行为侵权时相关人就无权请求提起审查的问题。与此同时，我国行政诉讼法对请求主体的要求较为苛刻，规定只有具体被侵害人才有提起审查的资格，这往往导致其他利害关系人、第三人没有规范性文件附带审查原告以及提起申请人的资格。在请求主体不完善的情况下，无具体行政行为侵权时相关人、其他利害关系人、第三人无法有效保障自身的利益和社会的公共利益。

（二）审查方式不明确

我国规范性文件附带审查实践中也存在审查方式不明确的问题。我国行政诉讼法没有明确规定规范性文件附带审查的审查方式。在实际审理工作中，审判机关的书面审理往往成为最主要的审查方式。

实事求是来看，审理法官为了避免节外生枝，往往采取书面审理的方式进行审查，由于书面审查仅仅为形式上的审查，且该项审查是附带性的，该审判不能对文件的实质合规性进行审理，这种审理行为很难彰显平平正义的价值观。

（三）审查范围存在局限性

我国规范性文件附带审查实践中还存在审查范围存在局限性的问题。由于我国行政诉讼法明确将规章排除出规范性文件附带审查的审查范围，导致作为规范性文件主体之一的规章违法问题无法得到有效纠正。

此外，由于我国法律没有规定是否对执法主体之一的授权组织制定的规范性文件纳入审查范围，往往也导致审查范围的局限性。规章和授权组织规范性文件事实上是我国规范性文件的重要组成部分，它们的缺失极大的影响了规范性文件附带审查制度的完整性。

（四）审查建议落实的效果不力

我国规范性文件附带审查实践中存在着审查建议落实的效果不力的问题。2018年最高法关于适用行政诉讼法的司法解释明确规定了规范性文件附带审查的审查建议，即对于审查不合法的文件，审判生效三个月内由审判机关提出修改建议，制定机关于收到建议两个月内做出回应。由该规定是以建议的形式提出，制定机关为了维护自己的公信力，往往不予理睬，进行影响司法的公信力。

四、完善规范性文件附带审查制度的建议

规范性文件附带审查制度作为我国法律的新生事物，不可避免的存在一些不完善的部分。针对上诉我国规范性文件附带审查实践中存在的问题，我们需要在以下四个方面进行完善和规范。

（一）增加启动主体

针对我国规范性文件附带审查实践中存在请求主体不完善的问题，为了达到完善规范性文件附带审查制度的目的，我们可采取增加启动主体的方式实现请求主体的完善。具体来说，可应增加第三人对规范性文件附带审查的请求权，即通过完善刑事诉讼法司法解释的方式，在恰当的时间点，由审判机关将第三人引入审理程序，实现诉讼合并审理。此外，也可以通过完善刑事诉讼法司法解释的方式，由审判机关邀请利害关系人作为诉讼参加人，到法庭参与行政诉讼。

（二）确立庭审审查方式

我国行政诉讼法没有明确规定规范性文件附带审查的审查方式。在实际审理工作中，审判机关的书面审理往往成为最主要的审查方式，由于书面审查仅仅为形式上的审查，这种审理行为很难彰显平平正义的价值观。因此，在规范性文件附带审查应采用庭审方式进行审查，即审判机关通过听取庭审中当事人辩论全面效地了解文件内容，同时要求制定机关出庭进行详尽的情况说明。在这种情况下，积极维护公民合法利益，实现审查纠错的最终目的。

（三）适当扩大审查对象范围

针对我国规范性文件附带审查实践中存在审查范围存在局限性的问题，可以采取适当扩大审查对象范围进行完善。

首先，要将规章纳入规范性文件附带审查的审查范围。虽然规章有法律法规的效力，但是规章毕竟不同于法律法规。规定的立法主体不是权力机关，而和规范性文件的制定机关接近。同时，我们不得不承认规章制定主体的国务院部门和地方政府，有部门利益或地方利益的诉求，其制定的规章不可避免的有一定的片面性。因此，将规章纳入规范性文件附带审查的审查范围意义重大。

其次，根据我国的实际情况，由于部分授权组织被授权制定的规范性文件具有行政权限，未来达到全面审查的目的，实现有效预防的效果，需要将授权组织的规范性文件纳入审判机关的审查范围。

（四）增强司法处理的强制力

我国行政诉讼法以及最高法关于适用行政诉讼法的司法解释明确规定了审判机关对于规范性文件附带审查的审查建议。由该规定是以建议的形式提出，制定机关往往不予理睬，这往往影响司法的公信力。因此，我国审判机关在明确充足理由的基础上可以直接确定该项文件无效。审判机关直接确定该项文件无效并无不当。这是因为，法治建设是社会治理的前提和基础，不属于法律体系的规范性文件不能凌驾于法律之上。规范性文件附带审查制度有序、高效地运行才是建设法治国家具有至关重要的保障。

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