公立高校监察对象界定研究

程飞　郑月琪

关键词 公立高校 监察对象 公权力

基金项目：本文是桂林电子科技大学2019年纪检监察工作研究课题“公立高校监察对象界定研究”的部分成果。

作者简介：程飞，桂林电子科技大学，副研究员，研究方向：法学类;郑月琪，桂林电子科技大学，本科生，研究方向：法学类。

中图分类号：D630.9                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.312

一、引言

2016年10月，中国共产党在第十八届中央委员会第六次全体会议，主要研究了我国全面从严治党等的重大问题，制定在新时期新发展的大背景下党内政治生活的若干准则，并且修订了《中国共产党党内监督条例（试行）》。2018年，我国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），其中，明确地将监察主体的范围进行规定，其范围界定为“所有行使公权力的公职人员”。监察法颁布后，高校的管理人员被依法纳入国家监察的对象之中。

深化国家监察体制机制的改革，是党中央作出的重大政治体制改革，是强化我们党和国家自我监督的重大决策部署。高校的监察工作是校内党风建设、组织建设必不可少的有力武器。笔者基于对公立高校监察工作现状的分析，找出公立高校监察对于对象界定的问题，并提出加强改进高校监察工作、界定监察对象的建议。

二、公立高校监察工作的现状

腐败已经成为极具社会破坏力的社会污染，而高校内部，腐败的现象也频频出现。采购物资设备时“吃回扣”、招生人员“拿钱办事”、基建工程“暗箱操作”，还有各种各样的学术不端之风、不作为、乱作为之风。这种不良之风已经在高校范围内渗透到各个层面，甚至影响到了普通的教师和职工。现如今，公立高校监察工作已经开展，监察部门的监察工作对高校的总体发展起着积极的作用，但在现实中，公立高校监察工作仍存在许多薄弱的环节。现有的多数高校开展的监察工作的现状问题主要体现在以下几个方面： 一是缺乏指导性文件，高校监察部门对需要监察的对象的标准模糊不清;二是对于许多贪污腐败、不作为、乱作为现象，高校监察部门却只能“看得见，管不着，没法管”;三是监察力量相对较弱，专职监察人员数量不足，也极大地限制了监察对象覆盖范围;四是监察方式和监察手段创新力不足。如何在新时代的背景下开展高校监察工作，是目前迫切需要进行研究的重要课题。其中重中之重，就是要首先弄清对公立高校监察对象的界定，如果公立高校的监察对象不能准确、合理地界定，监察不全面、不到位，必将使得监察工作的开展荆棘载途。

三、公立高校监察对象界定

目前，高校行政监察对象覆盖面相对来说比较窄。党的十八届六中全会公报中提出的“党风廉洁建设”与“党风廉政建设”有所不同，从“廉政”向“廉洁”的转变，意味着反腐败已经由主要面向党政系统向所有掌握公共职权层面的人员扩展。[1]监察机关可以对其进行监察活动的组织和人员，即为监察对象。

《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行以后，全国范围内公立高校纷纷设立监察机构，其主要职能是负责管理日常监察事务，在高校内长期、稳定地开展监察工作。根据《监察法》第十五条规定：监察机关对公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员进行监督。但在这一规定中，并没有明确“从事管理的人员”具体是指哪些人员，监察法在此并没有进行详细阐述。因而，对于公立高校监察对象的范围究竟包括哪些人员，仍然存在许多争议。

（一）院校级领导人员

对于公立高校内，院校级领导班子等院校级各部门中，具有管理的职权、从事管理工作的人员是否在公立高校监察对象的范围内，这一问题几乎是不具争议的。我国《监察法》第十五条明文规定，监察机关对公办的教育单位中，从事管理的人员进行监督。一般来说，“管理”意为主持或负责某项工作、经管，料理、约束;照管。是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程。[2]在监察法中，对于公立高校内监察对象这一界定，笔者认为，包括院校级领导班子人员、院校级各部门中，具有管理的职权、从事管理工作的人员。他们的身份是静止的，因而该监察的对象也是肯定、明确、静止和固定的。

（二）教研人员

在高校中某些特定的主体是否应纳入界定范围，学术界也有很大的争议。其中最主要的争议是教研人员和后勤保卫工作人员两类主体。一部分人认为，教研人员在高校内人数多，监察比较困难，在实际中也不可能完全监察到位。笔者认为，教研人员，例如高校的教师、教授等，应界定为监察对象。高校权力不仅仅有行政权力，还有学术权力。从法律的严格意义上来讲，高校的教师、教授不承担高校的管理责任，因而不属于从事管理的人员，也就不属于高校的监察对象。但是高校的教师、教授等教学科研人员属于高校之中的重要主体之一，数量众多，并且，虽不全都从事管理工作，但其在日常的教学工作中，对教学过程具有一定程度上的管理意义。同时，教研人员在科研经费使用、招生考试等方面都具有一定的学术权力，与高校学生的接触也最多。试想，对于学术权力的监察如若不到位，学术权力发生腐败，不仅仅会影响教研人员团队，也会影响到高校学生，甚至会直接影响到高校校风、教风、组织的建设，这对于高校整体的发展是极其不利的。

（三）其他从事管理、后勤等工作人员

我国《监察法》总则中，明确的指明了监察的对象是“所有行使公权力的公职人员”。监察法第十五条指出，监察的对象不仅仅是公立高校的校级领导干部，还包括了高校所有从事管理的人员。在我国《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》中提到，对于领导干部、干部人事、内部财务、基建项目、物资采购、科研经费、高校企业和国有资产、各种评审、评估、评选、评奖等工作，都应该加强管理和监督。

在该意见中，对于公立高校的监督和监察范围，不仅仅涉及到固定职权的人，还涉及到从事上述特定事项和工作的人员。但在我国监察法中，对于对象的界定采用的是身份固定标准，这极易造成对高校监察的监察盲区，涉及公权力和涉及民主事务不属于监察对象的明确范围，监察缺乏全面性。

当前对高校监察的监察对象界定的不足，首先是监察对象是高校内部各管理职能部门，对于校级以下的学院层面的管理监察力度不够强;其次是监察的人员对象的重点是较高级别的重点岗位工作人员，对级别较低的工作人员、教研人员、掌握学术权力的人员和党务工作人员的监察力度不足;最后是从具体应当需接受监察的事项来说，涉及到高校招生录取、学术研究、评议工作等与高校教师和学生的利益密切相关事项的监察力度不足。

面对高校监察对象界定的问题和困难，笔者在此提出一些關于界定监察对象界定的建议。监察对象应该随着权力的运行而动，在相对固定的身份标准的基础上，增加对权力行使的考察，和具体涉及公权力、民主事项的考察。因而，将教研人员、高校党务工作人员和后勤保卫工作人员等也纳入监察对象的范围具有一定的必要性。

虽然将教研人员纳入监察对象的范围具有一定的必要性，但并不是将其完全直接界定为监察对象。目前，我国监察机关的监察人员，大多数都不具有对高校教育行业的研究背景，监察人员实际上对高校教育并不足够了解，对高校公权力和学术权力的行使范围、规律等掌握不够，有一定可能会对高校自主管理的权和教研人员等的学术自主权造成过度干预，这将有可能会损害高校的学术、技术创新能力和高校内部的行政管理能力。并且，高校的教研人员数量庞大，监察难度较大。同样的，高校党务工作人员和后勤保卫工作人员也应该有条件地纳入监察对象的范围。例如，将上述人员在涉及公共资金、国有资金的使用、民主事项，以及具有管理类性质，涉及公权力使用时的具体事项纳入对高校监察的对象范畴，将监察对象覆盖到领导干部、教研人员、重点领域和关键环节岗位工作人员，强化对高校内工作人员的招聘和学生的录取、招生和考试、物资或设备的采购与招标、课题科研经费、基础工程建设等重要关口的监督。[3]加强对密切涉及师生利益的事项进行监督。进一步优化高校监察机构，探索建立符合监察法规定的公立高校纪检监察工作体制机制，完善高校监察制度建设，准确界定公立高校中行使公权力的人员范围，进一步明确监察对象范围。同时，应加强学习，全面提升公立高校纪检监察队伍的政治素养、法纪修养和履职能力。[4]

四、结语

高校监察体制改革是一项系统工程，只有明确高校监察对象，才能更好地促使监察对象认真履行职责，改善高校内部的行政管理，提高高校行政效能。在新时代发展的过程中，在高校内怎样构建好与国家监察体制协调一致的监察体制已经成为现如今亟待解决的重大问题。我国目前针对不同的监察对象不同的情况，进行不同的侧重，集中精力和力量开展高校监察，才有利于推动和促进实现效能监察，改进高校管理工作，保证党风廉政、廉洁建设目标实现，达到预期的目的。这是加强全国范围内高校内党风廉政建设工作的实际需要，也是高校教育系统贯彻落实国家监察体制改革的必然要求。[5]而明确公立高校监察对象，是构建完善高效的高校监察体制的重要前提。立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。我国行政监察的法治体系就目前而言虽有不足，但必然会不断完善，最终迎来新发展。

参考文献：

[1]林更茂，张继坡.新时代高校贯彻落实《中华人民共和国监察法》路径[J].决策与信息，2019（2）：48-53.

[2]管理[EB/OL].百度百科.

[3]张海兰，李慧，张永鑫，祁思恺，盛其杰.高校行政监察工作现状分析及改进建议[J].中国延安干部学院学报，2016，9（6）：99-102.

[4]马磊，易祥松，张燕.公办高校监察体制改革相关问题研究[J].昭通学院学报，2019，41（2）：1-5.

[5]张瑜.国家监察体制改革背景下高校监察制度模式设计探索[J].国家教育行政学院学报，2018（6）：16-21.