人民政协基层协商的现实困境与价值耦合探析

徐艳秋　许明　姜伟强

关键词 政协协商 基层协商 价值耦合

基金项目：2019年度潍坊市人民政协理论与实践研究会课题《建构有时代气息的人民政协基层“多维议政”模式》。

作者简介：徐艳秋，潍坊职业学院副教授，博士;许明、姜伟强，潍坊职业学院。

中图分类号：D616                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.292

人民政协是中国特色社会主义国家治理体系的重要组成部分，建构并完善人民政协基层协商机制是完善我国政府治理能力现代化的重要任务之一。人民政协联系群众的基层协商职能和人民政协的使命和责任形成了多场域价值耦合，联系群众开展基层协商工作是人民政协作为中国共产党领导下的多党合作的政治组织科学履职的重要方向，是实现社会主义人民民主的重要渠道。党的十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出要“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”在此前提下，辨识清楚人民政协基层协商的多场域价值耦合至关重要。

一、人民政协基层协商的现实困境

基层协商的价值和人民政协的三大职能高度耦合，本就生活在基层的政协委员日常工作也是面向具体工作，具有基层协商开展活动的天然条件。中国共产党十八大以来，各地政协纷纷设立乡镇（街道）政协工作委员会，山东省寿光市在下辖的14镇（街道）均设置政协工作室，工作室主任由鎮长（街道办事处主任）兼任，各镇（街道）党（工）委宣传统战委员具体协助做政协工作。虽然各地在体制机制方面为人民政协的基层协商工作做了大量实质工作，但是现阶段的协商民主形式实际发展，还存在着很多问题。

（一）包容性失灵

基层协商主体是普通群众，他们利益主体多元，利益关系复杂，但是基层协商需要在多元化主体中实现群众的积极参与和自由表达，实现公正和明智的解决各自的利益冲突。 人民政协基层协商体制机制的建设较为落后，政协基层协商常见的履职方式是政协委员去基层调研，召集对口群众协商，政协镇（街道）主任由镇长（街道办事处主任）兼任，协商的议题设置采取自上而下的方式，由基层政府主导设置，基层群众被动参与。协商机制建设的失落导致协商包容性的欠缺，协商参与的主体主要是基层精英、先贤等群众代表人物，而普通群众、外来务工人员等参与不足。

（二）平等性失真

我国是人人平等的社会主义国家，在社会主义初期阶段，由于财富、权力和其他因素分配的问题，导致社会中依然存在富裕阶层、中产阶层、贫困阶层的分类，在中国共产党的领导下社会的发展最终将消灭人民群众中阶层差异。但是现阶段人民政协基层协商参与成员存在平等性失真的问题。

（三）收益性失效

由于各地的具体情况各异和参与者复杂性，基层协商存在形式化的趋向。人民政协基层协商的最初目的是通过政协委员履职实现联系群众，组织群众协商，把协商的问题和结果通过参政议政的多种形式向行政部门反馈，通过政协委员双向沟通组织让基层群众参与公共决策。基层群众和政协委员在参政议政过程中会监督基层协商的成果，从而改善政府管理，提升行政执行的效率。但在实际运行中，基层协商的监督作用受到很大限制，收益性较差。基层群众和政协委员都不是问责主体，基层协商的监督同样没有法制的保障，基层协商的结果收益缺乏强制力和约束力。

二、人民政协基层协商的价值耦合

（一）建构基层协商机制和广泛政治协商的目标耦合

中国共产党在长期领导革命和建设中一直高度重视基层协商民主的建设，2015年2月中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和2015年6月中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》两个重要文件都提出了要建设科学的基层协商协调机制，同时健全社会主义协商民主制度，最终推进协商民主广泛多层制度化发展。 党的十八大以来，习近平同志多次指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。” 社会主义广泛政治协商是国家治理能力现代化的重要内容，广泛政治协商的基础是基层协商，在改革开放进入攻坚克难的关键阶段，我们的事业面临更复杂的环境和更多的利益诉求，必须通过科学的基层协商机制，统一思想形成合力，将基层人民的力量和意志集中到党的领导下的新时代社会主义现代化建设中来，通过基层民主协商搭建广泛政治协商的通道和桥梁。

基层协商是人民政协重要的履职渠道，人民政协日常履职工作范畴的提案办理协商、对口协商、界别协商、双周协商座谈、专题协商等多种协商履职手段都需要最为根本的基层协商。通过基层协商解决人民群众关注问题，疏导社会基层矛盾;通过基层协商发挥政协委员联系群众的纽带作用，为基层群众提供表达个人诉求的渠道;通过基层协商能帮助人民政协及时的收集基层群众意见，坚持协商于决策之前和决策实施之中的原则，切实提高政治协商实效。

（二）建构基层协商机制和全面民主监督的功能耦合

人民群众的监督是最广泛的监督形式，基层协商机制侧重于保障人民群众的知情权和监督权，通过有效基层协商机制构建人民政协全面民主监督，帮助政府在阳光下行使公共权力。基层协商主要在基层社会组织、自治组织和自身组织等行为主体中开展，政协各级委员和政协基层组织深入到这些组织中开展协商履职，把人民群众关切的问题和诉求传递给政府行政、立法、司法机构，丰富人民群众民主监督的途径，帮助政府科学决策和文明施政。人民政协基层协商是典型的双向发力的政协民主监督履职方式，是在广泛民主协商之上的有力约束功能建构。

通过基层协商的民主监督，有利于化解不断累积的社会矛盾。从“十二五”开始，我国的经济进入新常态发展模式，从总体上看，国民经济和个人收入都得到了巨大发展，社会主义核心价值观得到广泛认同，党的领导的基石得到巩固加强，各级政府的行政效能快速提升。但是社会生活的各方面依然存在着利益分配不均衡、部分经济实体发展受约束、部分群众矛盾未解决的种种基层社会矛盾和群众抱怨。通过人民政协基层协商，实现群众和政府的双向沟通，监督政府执行，既有利于化解基层社会矛盾，又可以衔接自上而下政府治理和自下而上民众诉求，提高社会治理效果。

（三）建构基层协商机制和深度参政议政的价值耦合

社会主义民主是让人民当家做主，提高人民参政议政意识、能力和水平的真正民主。基层协商具有强大的人民参与性、主体平等性、议题包容性和形式公开性的优秀特征，这些特征为人民政协深度参政议政履职建构了功能耦合。人民政协参政议政多是关注国家和地区的重大政治、经济、文化和社会生活中的问题，多是宏观问题，通过基层协商，在参政议政时能更多地关注涉及人民群众切身利益的实际问题，使参政议政更接地气。

建构良性的基层协商机制以“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利” ，是人民政协在发展过程中对于习近平总书记“广泛商量”思想的贯彻和不打折扣执行的体现。基层协商机制同人民政协三大职能的价值耦合，就要求我们在履职过程中既要“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量; 也要在涉及基层群众的事情，要在基层群众中广泛商量”。通过基层协商，做到知晓民意民情，解决民忧民困，团结民心民气，通过完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。

三、人民政协基层协商的机制建构

基层治理是政府服务民众的“最后一公里”，也是国家治理能力最为关键的部分，它的好坏直接关系到民众的感受。人民政协基层协商是基层治理的重要组成部分，由于缺乏頂层设计，制度体系协调不足，由于协商民主发展的时间短和深度不够，协商文化尚未形成，指令式行政行为仍然有较大用武之地，这些现实因素使得基层协商民主的发展和公民有序政治参与的实现面临着不小的困境。中国共产党十九届四中全会提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”人民政协基层协商要加强“党委领导、政协搭台、服务群众、各方保障”的大家来商量的机制建设，从实际成效出发，人民政协基层协商要从制度、形式、内容、效果四个方面来下功夫。

正如习近平总书记11月2日在上海考察时指出的“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主” 。人民政协基层协商工作就是全过程民主的真正体现和实践。人民政协基层协商机制的建设是现阶段更好地发挥人民政协在国家治理体系中的重要作用的重要路径，只有通过基层协商，才能下情上达，只有协商成果转化为可行政策，才能下情得治，才能最终健全人民政协这一发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。

注释：

陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2009：32.

中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见[EB/OL].http：//www.bjzx.gov.cn/ztzl/ztxx/bwhzcxgdsdsm/xxzywjjs/201807/t20180712_14283.html.

房宁.我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势[N].人民日报，2018-11-25（05）.

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习近平：中国的民主是一种全过程的民主[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/yaowen/ 2019-11/03/c_1125186727.htm.