我国沿边自贸区政策切入点的国内外经验与启示

□ 李冠华

(对外经济贸易大学 金融学院, 北京 100029)

党的“十九大”对自贸区未来发展赋予了更高的使命,要求我国自贸区建设“因时而动,因势而变”。 自上海自贸区成立以来,目前自贸区总数已拓展到18个。2019年8月第五批自贸区成立伊始,我国首次设立沿边自贸区(黑龙江、云南、广西),这三家沿边省份不但是主要的边境贸易口岸,而且是“西部大开发”和“振兴东北”国家战略的重要组成部分。首批沿边自贸区的建立,不仅是沿边区域改革创新的排头兵,更是“一带一路”国家战略的重要着力点。因此,首批在边境省份设立的自贸区,更须明确自身定位。首先要从沿边自贸区的政策切入点着手,秉持沿边区位和跨境贸易两大优势集中发力,探索沿边开放新模式。

一、我国沿边自贸区的内涵与定位

自贸区通常分为两类[1],一类是两个或两个以上主权国家或区域通过签署自由贸易协定形成的多边或双边的跨境区域性自贸区(Free Trade Area,FTA),如中国—东盟自由贸易区等。另一类是本国境内指定区域实施特殊政策的自由贸易园区(Free Trade Zone,FTZ)。我国的自贸试验区属于后者范畴[2]。我国设立自贸区的初衷与其他国家不同,国外设立自贸区的首要任务是增加外汇收入、产生技术转移等效应,而我国设立自贸区的主要目的包括两方面,一是开放政策的试验区,二是行政体制改革的先行区。中国建立自贸区,目的就是要积响应全球化发展的新格局,先行先试国际贸易新标准和新规则,引领全国开放升级[3]。从地理位置来说,沿边自贸区具有一面毗邻边境国家、一面背靠内陆地区的特性,该特性也决定了在功能上可能不能完全具备像沿海自贸区一样的功能,但沿边自贸区仍可凭借自身优势条件,寻求差异化发展道路获得可持续发展[4]。

在自贸区战略的背景下,沿边自贸区作为自贸区中的特殊一类,承担着带动沿边地区经济发展的重任[5]。具体而言,三大沿边自贸区功能定位各有不同。云南作为南亚东南亚通道的桥头堡,推动形成我国面向南亚东南亚辐射中心;广西作为21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带的起点,加深“中国—东盟”合作机制;黑龙江以建设东北亚交通物流枢纽为契机,促进东北老工业基地全面振兴。沿边省份地方政府应结合自身区位特点、产业规划等方面因素,在自贸区传统政策领域基础上,挖掘本区政策可创新领域的政策切入点,为我国进一步提升沿边地区开放水平,提供可借鉴的改革经验[6]。

二、我国沿边自贸区政策切入点的共同领域

沪粤津闽等12个自贸区获批以来,已形成超过170多项可复制推广的试点经验,对带动经济增长、促进经济转型的效应日渐显著。虽然沿边自贸区与其他自贸区地理位置有别,但本质上都承担了国家改革发展重任,前四批自贸区制定政策切入点的经验仍然具有重大推广意义。因此,目前在我国首批成立的沿边自贸区基础上,仍采用之前自贸区政策切入点的共同领域。其中,每个领域都有较为类似的相关政策,具体体现如下。

行政监管领域,通过在转变政府职能和管理服务体制创新上下功夫,以更好地服务于贸易领域发展方式转变、投资领域改革以及金融领域开放创新。主要有两个方面:一是简化审批程序,向服务型政府转变。全面推进“证照分离”改革,把负面清单制度作为市场准入的基本管理要求;二是优化法治环境,提高行政透明度。加速形成适合自贸区发展需要的高水准贸易投资体系,完善执法和知识产权管理体制。

贸易领域,以创新通关监管机制、培育贸易新模式为中心,促进贸易便利化发展。具体可归纳为两个方面:一是进出口便利化政策。加强区域通关协作,推动外贸综合服务平台建设,并对高技术、高附加值的产品开展维修业务试点工作;二是灵活的货物管理政策。海关从批次监管转向集中、分类、电子化监管方式,积极推进跨境电商平台的发展。

投资领域,一方面采取投资鼓励政策,包括税收优惠、信贷支持和发展多种形式境外股权投资基金等。另一方面实施宽松的外资准入政策,主要包括:一是放宽投资准入限制,简化投资程序。实施外商投资负面清单制度,降低境外投资者资质、股比等准入门槛;二是提升境外投资合作便利化程度。除国家法律规定的特殊领域,将备案制作为境外投资的主要管理方式,创新境外投资服务促进机制。

金融领域,通过灵活的金融和外汇管理政策促进跨境贸易、投融资结算便利化发展。具体有:一是推动离岸金融业务,拓宽金融服务功能。如允许符合规定条件的外资金融机构建立外资银行或者与民营资本合作建立中外合资银行;二是完善金融监管协调机制。设立跨市场、跨行业的金融风险监管预测机制,提高对系统性金融风险的防范意识。

三、国外典型内陆沿边自贸区政策切入点分析

已成立的自贸区为我国沿边自贸区建设的政策切入点提供重要的参考经验。然而,由于沿边自贸区区域位置的特殊性,国内相关建设经验还略显欠缺。因此,国外内陆沿边自贸区建设的成功经验就有十分重要的启示。

(一)典型内陆沿边自贸区政策切入点分析

基于我国沿边自贸区兼具沿边与内陆的双重特性,本文选取美国麦卡伦、加拿大温尼伯、伊朗马库三个典型沿边自贸区和爱尔兰香农典型内陆自贸区作为案例,概况如表1。

1.美国麦卡伦自贸区。麦卡伦自贸区充分发挥其与墨西哥边境的区位特点,逐步发展成为以仓储服务为主的转口集散型的自贸区,其政策切入点主要在于:(1)针对墨西哥的发展条件量身定做了一系列投资鼓励政策。该区的发展战略主要是在美国提供政策优惠的基础上,通过墨西哥廉价的劳动力和广阔的土地吸引劳动密集型企业,减少投资成本,保持企业的竞争优势;(2)将教育科研作为其政策切入点。该区十分重视与教育和科研机构的合作关系,出台了一系列员工培训激励政策。一方面利用当地教育资源为区内企业进行培训,另一方面将研究机构的先进技术投入区内企业的生产和管理,形成良性循环。

表1 国外典型内陆沿边自贸区概况

资料来源:作者根据《全球100个自由贸易区概览》整理。

2.加拿大温尼伯自贸区。温尼伯自贸区是加拿大唯一的对外贸易区和三式内陆港口。除了与美国毗邻的地理优势,加拿大政府也提出相应的政策措施吸引更多投资者,主要有:(1)相比于其他国家,温尼伯自贸区地理选择上的灵活性是其政策切入的最大特点。企业可根据自身情况在加拿大的任意区域选择自贸区的优惠政策,这种十分便利的优惠条件也使加拿大成为国外投资的首选目的地;(2)各类税收优惠政策。作为唯一的自贸区窗口,为把它们的产品推向北美甚至更广阔的海外市场,温尼伯自贸区向海外投资者和企业提供显著的税收和成本节约优惠,是第一个为工业制造商提供关税免税的国家。

3.伊朗马库自贸区。马库自贸区是伊朗自贸区中规模最大、世界第二大自由区。该区的建立减少了土、伊两国过境运输障碍,鼓励了双边投资,促进了各方面深度合作。其政策切入点主要有: (1)灵活的人才就业政策。对土耳其等国来本区的从业人员放宽条件,这不仅丰富了当地的劳动力市场,也为区内提供了较多高技术水平的劳动力,使园区实现可持续发展; (2)宽松的旅游入境政策。区内没有入境签证的规定,外国游客可由机场或港口直接进入自贸区,并且可携带没有达到商业性质的商品。

4.爱尔兰香农自贸区。香农自贸区是全球最早利用境外投资发展出口加工业的内陆自贸区。该区不仅设立了全球首家机场免税店,而且还建立了首个免税工业区。其政策切入点主要有:(1)发展空港经济。香农自贸区利用香农机场的人流、物流以及便捷的运输条件,吸引了众多海外资金。同时,在香农机场周围形成临空型制造业产业集群等与航空运输配套的产业集群,奠定了空港经济区乃至空港经济城的发展基础;(2)发展旅游服务业。自贸区因香农地区丰富的旅游资源专门成立了旅游公司,积极发展当地旅游业。园区还通过兴建世界一流的水上游乐中心和高尔夫球场,吸引游客和外资投入。

(二)值得借鉴的特殊领域政策切入点

1.旅游服务领域。香农自贸区和马库自贸区都利用其得天独厚的旅游资源加大旅游服务业的开放力度。如允许在区内符合规定条件的合资旅行社从事出境旅游业务;允许境外公民按照有关规定参加导游资格考试,获得导游资格证后从事导游业务活动。对于云南、广西这类旅游资源丰富的省份来说,发展旅游服务业作为一项政策切入点可行性和必要性极大。

2.人员就业领域。麦卡伦自贸区和马库自贸区都非常重视与教育和科研机构的合作,而与此最相关的就是人才流动问题。国外沿边自贸区积极探究与区内公司国际化发展战略相契合的创新人才流动通行制度。一方面利用当地的教育资源为区内企业进行员工培训,另一方面加大对境外人才的服务力度,提高外籍工作人员居留和签证、就业许可等项目审批的便利化程度。

3.环境保护领域。麦卡伦自贸区、温尼伯自贸区都十分重视环境可持续发展。环境保护是自贸区工业、企业活动的重要组成部分,批准建设方案首先保证不破坏地区生态平衡,这一点对于工业化进程迅速地中国来说有十分必要的借鉴意义。同时,重视资源的回收利用。如麦卡伦自贸区加大了对回收和再利用资源的教育和宣传,寻找方法降低能源和产品的消耗。这不仅实现了环境的可持续发展,也为区内企业提高了利润。

4.津贴鼓励政策。国外典型的内陆沿边自贸区除了比较优惠的税收政策支持之外,还设有各种津贴鼓励政策。如对区内的研发项目、劳动力培训和引进的专业人才给予津贴等。目前我国三大沿边自贸区总体方案仍基本复制了早批自贸区已推行的税收优惠政策,应结合区内特点设计具有特色的税收和津贴政策。

四、对我国沿边自贸区政策切入点的启示

我国沿边自贸区的建设刚刚起步,从制度建设到规则制定都需要不断探索和实践。受制于区位因素和基础设施的现实条件,沿边自贸区需要制定符合本区特色的政策切入点进行招商引资、带动边境地区发展。结合我国国情和边境地区的边情,合理借鉴国际上沿边自贸区的发展经验和思路势在必行。

(一)因地制宜制定政策切入点

国内外自贸区具有的共同规律之一是因地制宜去制定政策切入点,通过自贸区所在的地理位置,利用区位优势寻找可持续发展的政策着手点。如麦卡伦自贸区充分发挥其位于美墨边境的地理优势,在美国的跨境贸易方面具有重要的战略意义。因此,我国沿边自贸区必须要充分利用地理位置优势,根据产业规划、人文环境等条件制定政策切入点。

(二)因时制宜制定政策切入点

国内外典型内陆沿边自贸区具有的共同规律之二是因时制宜制定政策切入点,通过国内外发展状况和自贸园区自身的发展变化,适时的调整园区的发展规划和发展方向。如上海自贸区,一直根据不断变化的经济发展状况做出方案调整,2013年出台改革方案后,2015年4月出台进一步深化改革方案,面积也从之前的28.78平方公里,扩大到120.72平方公里(1)参见中国(上海)自由贸易试验区官网。。2019年8月,又设立临港新片区。因此,我国沿边自贸区的建设必须因时制宜,根据社会形势的变化及时有效调整策略,制定出最合时宜的政策切入点。

(三)成立高效的管理机构,制定政策切入点

国外典型自贸区都成立了专业的开发机构对自贸区进行具体建设和规划,实现了区域市场化管理与开发。比如美国自贸区由董事会监管整个自贸区项目的运作,针对每个自贸区都专设管理人员,以保证每个自贸区独立运营。由于中国贸易类型和管理体制比较复杂,所以应在自贸区建立初期就规范化各项工作流程,实施分级管理体制,安排独立机构如设立“国家自贸区管理委员会”,专门管理解决自贸区运营中的问题,以便实施高效精简的管理。

(四)以发展服务业作为重要政策切入点

我国沿边自贸区除了推动更高标准的贸易便利化、更深层次的开放程度之外,还必须推进与自贸区相关的服务贸易的发展。因此,应该注重优先扩大生产性服务业、与就业相关的服务业、竞争性服务业的开放。新成立的沿边自贸区应结合本区优势产业,放宽专业服务、文化服务、商贸物流等服务业领域的外资准入,并促进区内服务要素流动。□