生态环境保护战略同国土空间规划的协调性分析

摘要：我国环境保护战略政策进入到推进环境质量改善和美丽中国建设的生态文明战略阶段，环境保护参与规划制定的必要性和重要性不断的显现。本文通过梳理近期在制定环境保护规划以及规划环境影响评价过程中所发现的问题，结合国土空间规划编制思路，进行在新阶段如何完善环境保护战略的探讨。

关键词：环境保护战略;规划环评;国土空间规划

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）04-000-01

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.04.003

Abstract：Chinas environmental protection strategyenters the stage of the improve environmental quality improvement and the construction of an ecological civilization strategy for a beautiful China， the necessity and important of environmental protection participation in planning and development are constantly emerging.Through sorting out the problems found in the process of formulating environmental protection plans and the process of planning environmental impact assessment.This paper combines the thought of compiling territorial space planning， discuss how to improve the environmental protection strategy in the new stage.

Key words：Eco-environmental protection strategy;Planning environmental impact assessment;National territory development plan system

生態环境保护是我国的一项基本国策，在“大力推进生态文明建设”的战略决策以及在2018年通过的宪法修正案中“确定国务院行使领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”中得到了充分的体现。相继颁布的中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境影响评价法以及相关的导则、规范等文件也为我国的环境保护工作制定了具体的方针政策。环境保护工作在深入解决环境问题的过程中也尝试从战略规划的高度对扰动环境的行为进行干预，防止地方政府、社会资本等从自身利益出发无序、野蛮发展，对环境造成损害。

我国于2018年批准成立自然资源部。自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。目的是着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠、规划类型过多、内容重叠冲突等问题。

2019年5月中央印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出：坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

上述新政策的出台明确了自然资源部门对自然资源行使归属权。环境保护部门重点负责对自然资源、环境质量的保护和管理。面对一个由多部委组建的新“业主”，环境保护“管家”需在管理空间、内容以及节奏上需要理顺以下等方面关系：

（1）生态环境相关法律法规需要进行相应调整。现行“中华人民共和国环境保护法”[1]等相关法规文件中的内容与国土空间规划的地位不协调。目前需要尽快结合国土空间规划的目标，按照“管什么就批什么”的原则，修订相关的法律文件，明确国土资源和环境保护部门的责权。消除责权重叠、矛盾，避免出现“谁都管，谁都不管”的结果。

（2）生态环境规划应突出环境保护战略的重要意义。生态环境部门在规划层面应明确自然资源部门的主体责任，以统一的国土空间规划为基准。生态环境保护战略应立足于利用环境保护部门现有环境质量现状、污染源统计等生态环境保护基础信息和经验，依托自然资源部门的资源、空间信息深入环境质量承载力评价方法研究和评价，为国土空间管控划定工作在各层面提出科学的、有利于环境改善的解决思路和方案。

（3）加强生态环境风险的识别和防控工作在规划中体现。随着“十三五”进入尾声，现有企业的生产设施、社会的基础建设以及居民的生活设施均进入了“老化”的阶段。“老化”因素将导致环境事故概率提升。在规划层面体现在区域环境风险的累加和可接受程度将继资源限制、环境容量限制等成为区域发展的另一大限制性因素。

生态环境部门应充分依托现有企业以及行政区域环境应急管控信息，在国土空间规划中通过完善环境风险识别内容，梳理分区域的风险管控等方面问题的规划思路并提出环保解决方案。

（4）环保规划及规划环境影响评价管理思路应进行的调整。环境保护部门设计编制各省、市“三线一单”[3]用以指导规划环境影响评价。国土空间规划的核心内容体现为“三区三线”的概念：根据城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的空间，分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线[4]。

国土空间规划“三区三线”通过资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）将环保提出的“质量底线”和“资源利用上线”作为“三区”划分的依据，基本涵盖了环保部门“三线”内容。

环保部门应可以考虑弱化“三线一单”的规划职能，在方法研究上同国土部门的“双评价”进行优选。为国土空间规划最终的空间划定结果提供科学、合理的环保依据，确保国土空间规划的顺利实施。

（5）资源环境承载力评价应结合现有社会发展进行完善。随着社会市场经济的发展以及交通运输等基础建设不断完善，社会发展所需部分资源可以通过现代交通物流在较大尺度范围内进行调配。因此在小尺度空间（市域甚或省域）内资源对发展规划的限制作用在不断减弱。

“三线一单”在其编制过程要求管控单元细化到“乡镇街道或区县行政边界，建立功能明确、边界清晰的环境管控单元”。并要求设立“资源利用上线”以确定管控要求。结合上述分析环境保护部门应在“三线一单”的制定原则上进行不断的完善。

规划从引导资本和地方政府发展的角度出发应该更紧密的结合当前及未来社会的发展动态，全方位探索新形势下资源环境承载力的评价方法，从而更科学的划定管控空间，严谨的制定“负面清单”。在规划的广度和深度上进行合理的匹配，以达到优化资源配置、改善环境质量、提高社会发展的动能和潜能的目的。

综上所述，新形势下的生态环境保护战略规划应积极做好同国土空间规划的协调，发挥自身优势，全面推进生态文明建设。

参考文献

[1]高吉喜.国家生态保护红线体系建设构想[J].环境保护，2014， 42（s1）：18-21.

[2]刘冬，林乃峰，邹长新，等.国外生态保护地体系对我国生态保护红线划定与管理的启示[J].生物多样性，2015，23（6）：708-715.

[3]李杨帆，林静玉，孙翔.城市区域生态风险预警方法及其在景观生态安全格局调控中的应用[J].地理研究，2017，36（3）：485-494.

[4]陈昕，彭建，刘焱序，等.基于“重要性-敏感性-连通性”框架的云浮市生态安全格局构建[J].地理研究，2017，36（3）：471-484.

收稿日期：2020-02-11

作者简介：王焕雷（1977-），男，汉族，硕士研究生，中级工程师，研究方向为环境保护政策，环境影响评价。