政府行为与企业创新之谜——理论与经验的检视*

高 岭,曹艳东,叶 青,周钊宇

一、引 言

改革开放以来，我国经济经历了长期繁荣，创造了发展奇迹。(1)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年，第112页。但我们过去依赖的增长模式在本质上是一种以数量方法解决质量问题的低端工业化模式。(2)罗伯特·昂格尔：《金融危机与知识经济时代的劳资关系》，《文化纵横》2018年第3期。2008年金融危机后，由于国内外社会经济条件的变化，低端工业化模式难以为继，我国经济由此进入新常态的深度调整期。在适应和引领新常态的过程中，习近平总书记提出我国经济发展要由高速增长阶段向高质量发展阶段转型。高质量发展模式是我国由制造业大国迈向制造业强国的关键，而这又取决于我国企业的技术创新水平。改革开放40年来，我国的科学技术水平和自主创新能力有了显著提升，但关键核心技术受制于人的局面仍然没有改变。要想从根本上改变这种不利局面，必须大力推进技术创新，努力实现关键核心技术自主可控，把创新主动权、发展主动权牢牢掌握在自己手中。(3)《 习近平在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》，2018年5月28日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5299599.htm.在技术创新过程中，企业是创新的主体，但由于技术创新具有不确定性以及研发投资的公共品性质，所以需要政府助推企业创新。对于发展中国家，要在技术创新上赶超发达国家，尤其需要政府干预。事实也的确如此，每个国家的企业创新背后都有政府扶持，我国也不例外。企业创新过程中的政府行为既包括隐性的政治关联，也包括显性的研发补贴、税收优惠、国产化率保护(domestic content protection，DCP) 或本地含量要求(local content requirement)政策以及其他贸易政策、环境规制政策和金融政策等。问题是政府行为真的促进了企业创新吗？这直接关系到产业政策的存废和调整问题。只有明确了这个问题，我国的技术创新政策才能更有效地推进。

政府行为促进还是抑制了企业创新？这不仅是一个理论问题，更是一个实证问题。鉴于政府行为的多样性和问题聚焦的必要性，而且税收政策、国产化率保护、环境规制和金融政策与企业创新的关系已有专门的文献述评，(4)吴祖光、万心悦、安佩：《纳税事项影响企业研发投资研究述评》，《未来与发展》2018年第4期；叶静怡、付明卫、曹和平：《国产化率保护研究述评》，《云南财经大学学报》2012年第4期；亢延锟、毛宇、刘瑞明：《中国企业自主创新能力为何较差？—基于创新政策视角的文献综述》，载黄少安主编：《制度经济学研究》，经济科学出版社，2018年第3期。本文把企业创新过程中的政府行为限定为政治关联、政府研发(科技)补贴。从理论上看，政府行为在企业创新过程中既可能扮演的是“助推之手”，也可能是“绊脚石”的角色。(5)焦翠红、陈钰芬：《R&D补贴、寻租与全要素生产率提升》，《统计研究》 2018年第12期。政府行为对企业创新的因果效应方向在理论上的不确定性，引发了大量的政治关联、政府补贴和企业创新的量化研究。然而，大量经验研究并没有回答实证经济学的终极问题：政府行为到底是促进还是抑制了企业创新？与理论上的分析一样，经验证据同样出现了“促进论”和“抑制论”的分化现象，我们称之为“政府行为与企业创新之谜”。不幸的是，围绕“政府行为与企业创新之谜”的经验研究仍在继续，极少有文献系统性地反思“促进论”和“抑制论”在经验研究中的分化现象的深层次原因。封凯栋、姜子莹(2018)是一个例外，(6)封凯栋、姜子莹：《政府政策如何未能有效激励企业创新: 从科技补贴的定量分析谈起》，《学习与探索》2018年第1期。但其只从理论逻辑上简单分析了当前关于政府科技补贴政策效应的经验研究存在的局限，而“政府行为与企业创新之谜”的深层次原因恰恰在于计量回归分析中存在的问题和对创新过程的认识上的局限。本文通过理论逻辑和技术上的回归分析特性检视经验研究中的政府行为与企业创新之谜，弥补了封凯栋、姜子莹(2018)的不足之处，为揭开政府行为与企业创新之谜提供了边际贡献。文章接下来的结构安排是第二部分综述政治关联与企业创新的经验研究，第三部分综述政府补贴与企业创新的经验研究，第四部分系统地评述当前企业创新研究中存在的问题，并提出改进的方向，最后是结论。

二、政治关联与企业创新

自菲斯曼(Fisman,2001)(7)Fisman R, “Estimating the Value of Political Connections”,American Economic Review，2001，91(4)：1095-1102.在克鲁格(Krueger,1974)(8)Krueger A O, “The Political Economy of the Rent-seeking Society”,American Economic Review，1974，64(3)：291-303.的基础上正式提出政治关联(political connection)这个概念以来，政治关联与企业发展之间的内在关系立即成为世界范围，尤其是转型经济体的研究焦点，涌现了大量政治关联、企业行为和绩效的研究文献。(9)封思贤、蒋伏心、肖泽磊： 《企业政治关联行为研究述评与展望》，《外国经济与管理》2012年第12期；张金涛、乐菲菲：《政治关联及其断损的经济后果：研究现状与展望》，《天津商业大学学报》2018年第9期。近年来，随着技术创新的重要性日益突出，政治关联研究开始由对企业资源配置和经济绩效的关注转向政治关联对企业创新的影响。

从理论逻辑上看，政治关联对企业创新的影响方向并不确定。一方面，政治关联对企业创新具有促进作用，这是因为政治关联可以帮助企业更容易获得银行(优惠)贷款(10)黄珺、魏莎：《独立董事政治关联对企业信贷融资的影响研究》，《管理评论》2016年第11期；Khwajaai and Miana,“Do Lenders Favor Politically Connected Firms? Rent Provision in an Emerging Financial Market”, Quarterly Journal of Economics，2005，120(4): 371-1411；Faccio M, “Differences between Politically Connected and Non-connected Firms：a Cross-country Analysis”, Financial Management，2010，39(3): 905-928.、降低企业债券融资成本(11)陶雄华、曹松威：《会计信息质量、政治关联与公司债融资成本——基于我国上市公司的证据》，《中南财经政法大学学报》2017年第3期。、更容易获得政府补贴和税收优惠，(12)Faccio M, “Politically Connected Firms”, American Economic Review，2006，96(1): 369-386；Adhikari，et al, “Public Policy，Political Connections，and Effective Tax Rates：Longitudinal Evidence from Malaysia”,Journal of Accounting & Public Policy，2006，25(5): 574-595.从而缓解企业开展创新活动面临的融资约束；而且，具有政治关联的企业能更容易进入政府管制行业(13)罗党论、唐清泉：《政治关系、社会资本与政策资源获取：来自中国民营上市公司的经验证据》，《世界经济》2009年第7期；罗党论，刘晓龙：《政治关系、进入壁垒与企业绩效：来自中国民营上市公司的经验证据》，《管理世界》2009年第5期。以及获得产权保护，(14)潘红波、夏新平、余明桂：《政府干预、政治关联与地方国有企业并购》，《经济研究》2008年第4期。从而有助于刺激企业的研发动机。但是，另一方面，政治关联也可能会抑制企业创新，这是因为企业透过政治关联攫取的政治资源具有“诅咒效应”，(15)袁建国、后青松、程晨：《企业政治资源的讥咒效应——基于政治关联与企业技术创新的考察》，《管理世界》2015年第1期；Charles J．P．Chen，Zengquan Li and Xijia Su, “Rent-Seeking Incentives，Corporate Political Connections，and the Control Structure of Private Firms: Chinese Evidence”, Journal of Corporate Finance，2011，17(2): 229-243.这种诅咒效应的典型特征为政治关联与能力建设之间存在权衡取舍关系。(16)杨其静：《政治关联与企业成长》，《教学与研究》2010第6期；杨其静：《企业成长：政治关联还是能力建设？》，《经济研究》2011年第10期。简言之，企业会因为政治关联而放弃以技术创新为核心的能力建设。由于理论逻辑就不能明确回答政治关联究竟是促进还是抑制企业创新的问题，因而迫切需要经验研究来检视企业政治关联的创新效应。

从经验证据上看，政治关联的企业创新效应仍然呈现出“促进论”和“抑制论”共存的局面。“抑制论”认为政治关联会透过以下四个渠道阻碍企业创新：第一，由于技术创新需要投入一笔规模巨大且风险巨大的投资，基于成本、收益计算的理性企业会选择投入大量资源“政治寻租”，从而挤占了创新性投资，(17)党力、杨瑞龙、杨继东《反腐败与企业创新：基于政治关联的解释日》，《中国工业经济》2015年第7期；罗明新、马钦海、胡彦斌：《政治关联与企业技术创新绩效——研发投资的中介作用研究》，《科学学研究》2013年第6期。可以概括为挤出效应；第二，政治关联会降低企业绩效和盈利能力，(18)潘越、戴亦一、李财喜：《政治关联与财务困境公司的政府补助——来自中国 ST公司的经验证据》，《南开管理评论》2009年第5期；邓建平、曾勇：《政治关联能改善民营企业的经营绩效吗? 》，《中国工业经济》2009年第2期。从而企业可用于投入技术创新的资源减少，最终导致企业的研发创新强度低下，(19)陈爽英、井润田、龙小宁等：《民营企业家社会关系资本对研发投资决策影响的实证研究》，《管理世界》2010年第1期；李传宪、干胜道：《政治关联、补贴收入与上市公司研发创新》，《科技进步与对策》2013年第13期；罗明新、马钦海、胡彦斌：《政治关联与企业技术创新绩效——研发投资的中介作用研究》，《科学学研究》2013年第6期。可以概括为蓄水池效应；第三，具有政治关联的企业倾向于过度投资(20)罗党论、应千伟、常亮：《银行授信、产权与企业过度投资：中国上市公司的经验证据》，《世界经济》2012年第3期；张敏、张胜、王成方等：《政治关联与信贷资源配置效率——来自我国民营上市公司的经验证据》，《管理世界》2010年第11期；黄新建、唐良霞等：《政治关联、信贷资源获取与投资效率——基于中国上市公司的实证研究》，载《中国会计学会2013年学术年会论文集》；谢家智、刘思亚、李后建：《政治关联、融资约束与企业研发投入》，《财经研究》2014年第8期；Chen S，et al, “Government Intervention and Investment Efficiency: Evidence from China”, Journal of Corporate Finance, 2011，17(2) :259-271.和多元化扩张、兼并重组，(21)张雯、张胜、李百兴：《政治关联、企业并购特征与并购绩效》，《南开管理评论》2013年第2期；胡旭阳、史晋川：《民营企业的政治资源与民营企业多元化投资——以中国民营企业500强为例》，《中国工业经济》2008年第4期。从而导致管理层注意力分散和创新性投资不足，(22)Jing Zhang，Justin Tan and Pohkam Wong, “When Does Investment in Political Ties Improve Firm Performance? The Contingent Effect of Innovation Activities”, Asia Pacific Journal of Management，2015，32(2): 363-387．可以概括为管理者专断或自由现金流效应；第四，发明家是企业内部从事技术创新活动的主要群体，(23)Manso G, “Motivating Innovation”, Journal of Finance，2011，66(5): 1823-1860；Bernstein S，Mcquade T，Townsend R R, “Do Household Wealth Shocks Affect Productivity? Evidence from Innovative Workers During the Great Recession”, Stanford University Working Paper，2018, pp.1-58.而具有政治关联的企业的高管主要忙于“寻租”，并不热衷于企业内部的创新管理和创新激励设计，从而冷落了发明家，打击了发明家的创新意愿，(24)杨继东、赵文哲、赵奇峰：《政治关联促进还是抑制企业创新？》，《经济学报》2018年第4期。可以概括为发明家效应。

与大量的政治关联抑制企业创新的经验证据相比，显示政治关联促进企业创新的文献着实不多。总的来说，政治关联对企业创新的促进作用主要通过两个渠道实现：第一，政治关联使得企业能容易获得政府补贴、贷款、稀缺资源等，缓解了企业的融资约束，从而有助于企业创新，(25)Hongbin Li，Lingsheng Meng and Qian Wang, “Political Connections，Financing and Firm Performance: Evidence from Chinese Private Firms”,Journal of Development Economics，2008，87(2): 283-299；Shibin Sheng，Kevin Zheng Zhou and Julie Juan Li, “The Effects of Business and Political Ties on Firm Performance:Evidence from China”,Journal of Marketing，2011，75(1): 1-15；Mine Ozer and Lívia Markóczy, “Complementary or Alternative? The Effects of Corporate Political Strategy on Innovation”,Journal of Strategy and Management，2010，3(3): 252-272；孙凯：《在孵企业社会资本对资源获取和技术创新绩效的影响》，《中国软科学》2011年第8期。可以概括为融资约束效应；第二，转型经济体的法制建设普遍不健全，企业的产权保护难以保障，尤其是民营企业，(26)Jiahua Che and Yingyi Qian, “Institutional Environment, Community Government, and Corporate Governance: Understanding China’s Township-Village Enterprises”,Journal of Law, Economics & Organization，1998，14(1): 1-23；王永进、盛丹：《政治关联与企业的契约实施环境》，《经济学(季刊)》2012年第4期。而产权保护是企业利润再投资和采用新技术的重要考量。(27)Johnson S，Mc Millan J，and Woodruff C, “Property Rights and Finance”,American Economic Review，2002，92 (5): 1335-1356；Cull R.and Xu C L, “Institutions，Ownership，and Finance: the Determinants of Profit Reinvestment among Chinese Firms”,Journal of Financial Economics，2005，77(1):117-146.政治关联无疑是企业寻求产权保护的重要途径，虽然在经验证据上，良好的产权保护能否显著促进企业的研发投资尚存有争议，(28)Sakakibara M and Branstetter L, “Do Stronger Patents Induce More Innovation? Evidence from the 1988 Japanese Patent Reforms”,Rand Journal of Economics，2001，32(1): 77-100；Lin C ，Lin P，and Song F, “Property Rights Protection and Corporate R&D: Evidence From China”,Journal of Development Economics，2010，93(1):49-62；倪海青、张岩贵：《知识产权保护、FDI 技术转移与自主创新》，《世界经济研究》2009年第8期；陈国宏、郭弢：《我国FDI、知识产权保护与自主创新能力关系实证研究》，《中国工业经济》2008年第4期；李慧：《知识产权保护影响江苏企业自主创新的实证分析》，《科技管理研究》2009年第2期。但民营企业透过政治关联获得的产权保护确实有利于激励企业研发投资的积极性。(29)江雅雯、黄燕、徐雯：《市场化程度视角下的民营企业政治关联与研发》，《科研管理》2012年第10期；江雅雯、黄燕、徐雯：《政治联系、制度因素与企业的创新活动？》，《南方经济》2011年第11期。可以概括为产权保护效应。综合正反两方面的经验证据看，政治关联抑制企业创新是目前的主流共识。

三、政府补贴与企业创新

技术创新在本质上是一个社会过程，是一个复杂的系统性工程，政府、企业和科研院所分别扮演着不同的角色，其中，企业是创新的主体。企业创新是一个集体性的、积累性的、不确定的过程，(30)拉佐尼克：《创新型企业与企业理论》，谢富胜、李英东译，《当代经济研究》2019年第1期。创新过程中的高投入、高风险要求创新型企业高管具有极强的风险承受能力。(31)Tian X and Wang T, “Tolerance for Failure and Corporate Innovation”,Review of Financial Studies，2014，27(1):211-255.企业创新面临的技术、市场和竞争的不确定性，容易导致企业进行自主创新的动力不足，而政府的扶持可以在一定程度上降低这种不确定性。所以，从理论上看，政府补贴会促进企业创新。另外，研发投资不同于一般的投资，它不仅具有专有性特性，还具有(准)公共品的性质，创新的正外部性容易造成市场失灵。(32)Arrow K, “The Economic Implication of Learning by Doing”,Review of Economic Studies，1962，29 (3): 131-149 ；Hall B, “The Financing of Research and Development”,Oxford Review of Economic Policy，2002，18(1) :35-51；Kasahara H，Shimotsu K，and Suzuki M, “Does an R&D Tax Credit Affect R&D Expenditure?The Japanese R&D Tax Credit Reform in 2003”,Journal of the Japanese and International Economies，2014，31(1): 72-97．在这种情况下，只有政府对创新活动进行干预，才能克服企业自发的研发投资不足。事实上，很多国家的政府的确都是这么做的，普遍采取财政补贴扶持本国的企业。(33)Cappelen A，Raknerud A，and Rybalka M, “The Effects of R&D Tax Credits on Patenting and Innovations”, Research Policy，2012，41(2) : 334-345；Pere A C，and Mohnen P．Sunk Costs, “Extensive R&D Subsidies and Permanent Inducement Effects”,The Journal of Industrial Economics，2015，63(3): 458-494；Rao N, “Do Tax Credits Stimulate R&D Spending? The Effect of the R&D Tax Credit in Its First Decade”,Journal of Public Economics，2016，140(8) : 1-12．德国联邦政府经济与能源部最新制定的带有浓厚的政府干预色彩的《德国工业战略2030》更是备受世界瞩目。(34)Peter Altmaier, “ National Industrial Strategy 2030：Strategic Guidelines for a German and European Industrial policy”, Federal Minister for Economic Affairs and Energy, 2019，2.但是，包括研发补贴在内的政府干预的有效性都是建立在“扶持之手”的政府模型之上，“掠夺之手”的政府行为模型则对政府干预的有效性和“扶持之手”的理论基础表示怀疑。(35)施莱弗、维什尼:《掠夺之手：政府病及其治疗》，赵红军译,中信出版社，2017年，第6-23页.按照“掠夺之手”的理论逻辑，政府干预企业创新很可能挤出私人投资，并造成资源错配，即研发补贴被生产率低下、创新能力弱的企业“骗走”，而生产率高、创新能力强的企业却得不到或得到比较少的补贴。这样，研发补贴究竟是促进还是抑制了企业的研发投入，在理论逻辑上很难有定论，因为“扶持之手”和“掠夺之手”各自逻辑自洽。答案还是得从实证研究中找。很遗憾，经验研究同样既有支持“扶持之手”假说的，也有支持“掠夺之手”假说的。

与促进论形成鲜明对比的是，有经验证据表明政府研发补贴对企业创新的正效应可能被高估了，甚至得到无效或负效果的结论。(46)Klette et al, “Do Subsidies to Commercial R&D Reduce Market Failures? Microeconomic Evaluation Studies”, Research Policy, 2000, 29(4-5):471-495；Harvard Institute of Economic Research Paper No.1861, “Do Subsidies to Commercial R&D Reduce Market Failures? Microeconomic Evaluation Studies”, 2000年7月27日, https://ssrn.com/abstract=237572.政府补助对企业创新的抑制作用主要通过以下三个渠道实现：第一，政府补助会诱发企业之间对研发资源展开激烈竞争，进而抬高研发资源的价格，增加研发成本，降低研发项目的盈利预期，从而使企业将原本用于研发的资金转向其他可盈利项目，结果是政府对企业研发补助的增加，反而使得企业减少了自身的研发支出。(47)Marino et al, “ Additionality or Crowding-out?An Overall Evaluation of Public R&D Subsidy on Private R&D Expenditure”, Research Policy，2016，45(9) :1715-1730；Boeing P, “The Allocation and Effectiveness of China’s R&D Subsidies: Evidence from Listed Firms”, Research Policy，2016，45(9):1774-1789；Mamuneas T.P.and Nadiri I.M, “ Public R&D Policies and Cost Behavior of the US Manufacturing Industries”, Journal of Public Economics，1997，63(1): 57-81.第二，政府补贴会导致企业的逆向选择行为，主要表现在两个方面，一个是“搭便车”。在企业创新的外部性的作用下，当研发补贴投入到没有政府补助也会开展R&D项目的企业时，企业有可能选择将原计划用于研发的资金转向其他用途，因为创新的外部性使得研发结果对行业技术水平的提高使业内其他企业即使不增加研发支出也能从中受益，从而降低了行业的研发投资水平，也能从那些从事研发的企业的溢出效应中获益，所以，“搭便车”效应使得政府补贴最终会降低行业整体的研发投资；(48)黎文靖、郑曼妮：《实质性创新还是策略性创新? ——宏观产业政策对微观企业创新的影响》，《经济研究》2016年第4期。另一个是“见风使舵”。由于政府对企业的研发补贴往往存在一定的偏向性和引导性，即政府会规定符合某些特定行业、特定发明专利或者特定研发项目等条件才能够获得财政支持，(49)关于我国的科技奖励政策、专利激励政策和申请费补贴政策的文件梳理和制度背景的介绍，可参见：封凯栋、姜子莹：《政府政策如何未能有效激励企业创新: 从科技补贴的定量分析谈起》，《学习与探索》2018年第1期；龙小宁、王俊：《中国专利激增的动因及其质量效应》，《世界经济》2015年第6期。企业为了获得政府资助，会选择把研发资金投向政府重点支持的领域，而对于政府扶持之外的创新项目，则没有投资的积极性。为得到更多的来自政府的研发补贴，企业会策略性地追求创新(专利)的“数量”和“速度”来迎合监管与政府。(50)黎文靖、郑曼妮：《实质性创新还是策略性创新? ——宏观产业政策对微观企业创新的影响》，《经济研究》2016年第4期。这种“策略性创新(strategic innovation)”(51)黎文靖、郑曼妮(2016)从动机角度将企业创新划分为两种: 一是以推动企业技术进步和获取竞争优势为目的的“高质量”的创新行为，称之为实质性创新(substantial innovation) ；二是以谋求其他利益为目的，通过追求创新“数量”和“速度”来迎合监管与政府的创新策略，称之为策略性创新(strategic innovation) 。行为经常发生在以专利申请数量作为企业创新能力的考核指标的企业，(52)Dosi et al, “How Much Should Society Fuel the Greed of Innovators? On the Relations Between Appropriability, Opportunities and Rates of Innovation”, Research Policy，2006，35(8): 1110-1121 ；Hall B.H and Harhoff D, “Recent Research on the Economics of Patents”, Annual Review of Economics，2012，4(1): 541-565；Tong et al, “Patent Regime Shift and Firm Innovation: Evidence from the Second Amendment to China’s Patent Law”, In Academy of Management Proceedings，2014(1)：14174．尤其是国有企业。研究表明，正是策略性创新的大量存在，导致了我国专利数量激增与专利的总体创新含量不高并存的“创新悖论”现象。(53)龙小宁、王俊：《中国专利激增的动因及其质量效应》，《世界经济》2015年第6期；Dang J W and Motohashi K, “Patent statistics: A Good Indicator for Innovation in China? Patent Subsidy Program Impacts on Patent Quality”, China Economic Review，2015，9(35) : 137-155．第三，政府补贴会导致企业创新的道德风险。政府与创新企业之间天然存在信息不对称，而且政府也不可能掌握关于技术创新的完全知识，(54)Powell B, “State Development Planning: Did It Create An East Asian Miracle?” Review of Austrian Economics，2005，18(3-4):305-323；赵坚：《我国自主研发的比较优势与产业政策——基于企业能力理论的分析》 ，《中国工业经济》2008年第8期；江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争: 中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》2010年第9期。从而无法利用这些知识制定科学合理的标准来甄别和选择那些最应该获得政府支持的创新企业对象。在这种情况下，企业很可能会释放虚假信号，或者操纵财务数据(盈余操纵)以欺骗政策制定者从而达到骗补贴的目的，(55)安同良、周绍东、皮建才：《R&D补贴对中国企业自主创新的激励效应》，《经济研究》2009年10期；赵璨、王竹泉、杨德明等：《企业迎合行为与政府补贴绩效研究: 基于企业不同盈利状况的分析》，《中国工业经济》2015年第7期；王红建、李青原、邢斐：《金融危机、政府补贴与盈余操纵——来自中国上市公司的经验证据》，《管理世界》2014年第7期。结果是创新能力强的企业可能拿不到补贴，而创新能力弱的企业反而通过操纵和欺骗拿到了补贴，政府研发补贴的错配稀释了研发补贴对创新的正效应。

关于政府补贴的企业创新效应，除了明确的积极效果或消极效果的经验证据，还有研究指出政府补贴对企业创新的影响并不明确，这种不明确表现为政府补贴与企业创新之间并不是线性关系，而是一种非线性关系；(56)Montmartin B and Herrera M, “Internal and External Effects of R&D Subsidies and Fiscal Incentives: Empirical Evidence Using Spatial Dynamic Panel Models”, Research Policy，2015，44(5): 1065-1079；Guelle D., “The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D”, Economics of Innovation & New Technology，2003，12(3): 225-243.政府补助虽然会促进“远离市场”的企业的研发投资，但却降低了“接近市场”的企业的研发预算；(57)Clausen T.H, “Do Subsidies Have Positive Impacts on R&D and Innovation Activities at the Firm Level?” Structural Change and Economic Dynamics，2009，20(4):239-253 ．虽然政府补助整体上会促进企业的研发投入，但在经济危机时却表现出明显的挤出效应；(58)Hud M and Hussinger K, “The Impact of R&D Subsidies During the Crisis”, Research Policy，2015，44(10): 1844-1855．政府扶持行为对新能源企业研发并没有产生明显的作用。(59)周亚虹、蒲余路、陈诗一等：《政府扶持与新型产业发展——以新能源为例》，《经济研究》2015年第6期。因此，我们在给政府补助的企业创新效应下结论时，必须慎之又慎。

四、如何看待政府行为与企业创新之谜

实证研究旨在揭示“是什么”的问题，这也是经验研究的价值所在。然而，如前所述，关于政府行为与企业创新的实证研究结果并没有给出我们想要的明确的、一致的答案。政治关联到底是促进还是抑制了企业创新？政府补贴到底是促进还是抑制了企业创新？模棱两可的研究结论让政策制定者进退两难。揭开政府行为与企业创新之谜的关键在于厘清研究结论存在分歧的原因。我们认为，政府行为与企业创新之谜可从以下三个角度解释。

第一，从技术角度看，变量测量方式、样本选择、估计方法不一致。

首先是核心变量的测度问题。就政治关联的度量来说，迄今并没有一个统一的量化指标，每个人根据研究的需要随意发挥。根据张金涛、乐菲菲(2018)的统计结果，(60)张金涛、乐菲菲：《政治关联及其断损的经济后果：研究现状与展望》，《天津商业大学学报》2018年第5期。文献中常见的政治关联的度量主要采用以下四种方法：(1)虚拟变量法。先是确定政治关联的概念(高管、董事是否有从政经历或是否通过其他途径与政府官员建立了联系)，然后按照“是否存在政治关联”这一标准对样本进行赋值处理，通常是将具有政治关联的企业赋值为1，不具有政治关联的企业赋值为0。这种方法旨在判断是否存在政治关联对企业的影响，不足之处是不能进一步细化政治关联发挥作用的内在机理。(2)赋值法。该方法主要依靠固有的行政级别刻画政治关联，是从政治关联程度或等级角度考察企业政治关联的影响，适用于企业高管、董事有过不同行政级别的从政经历的情形。主流做法是根据具有政治关联的董事、高管担任过的政治职务或政治身份，从高到低进行赋值，然后对赋值结果做进一步加权处理，其缺陷是无法考虑到我国行政级别的复杂情况，比如，能否把市长和省人大代表视作同一行政级别。(3)比例法。主流做法是用具有政治关联的高管和董事分别占高管总数和董事会成员的比例来衡量政治关联，但也有人通过问卷调查的形式确定有益于企业发展的官员所占百分比衡量政治关联，或者用政治捐赠额占比衡量政治关联(常用于西方国家企业的政治关联度量)，或者采用国家持股占比作为衡量政治关联的标准。其缺陷是无法度量企业的政治关联的纵向等级。(4)累加法。该方法的理论逻辑是如果董事或高管担任过多个政治职务，或具有多项政治身份，或者多次受到政府奖励，就意味着政治关系更加丰富，将多个政治关联特征进行累加能够体现政治关联的丰富性。在实际操作上，通常是根据政治职务级别确定权重，然后将高管政治关联虚拟变量进行加权加总，最终获得政治关联指数，或者先使用虚拟变量法对董事长、总经理和财务总监进行测量后，采用三年内三者政治关联测量之和作为该企业当年政治关联度量结果。这种方法在本质上是前面几种方法的综合。具体到实证研究来说，究竟哪种方法或指标是对真实的政治关联的准确度量完全是一个主观的判断，用不同的测量指标度量政治关联对企业创新的影响，很可能因为测量误差导致回归结果不一致，即有的得到正效应，有的得到负效应。

就政府补贴的量化来说，现有文献主要有两种处理方法：一种是采用政府补助总额来衡量政府研发补贴，另一种是从政府补助总额中剔除诸如纳税大户财政奖励、污水处理补助、社保补贴、出口创汇贴息和财政贴息等与研发创新无关的非R&D补助。很显然，第二种处理更恰当，但第一种处理在文献中很常见。这种测量偏误无疑会影响政府补贴与企业创新之间的因果识别。就企业创新的量化来说，当前关于企业创新的测度主要有三种方法：一是研发支出或研发强度(研发支出占销售额的比重)；二是研发产出即专利数量，专利又包括发明、实用新型和外观设计，具体应用中，又分为专利申请数量和专利授权数量；三是新产品的产值或销售收入或单位新产品的销售收入。如果考虑到创新的质量，现有文献对企业创新质量的认定和量化方式又分为两种：一种是把实用新型专利和外观设计专利认定为低水平创新(策略性创新)，把发明专利认定为高水平创新(实质性创新)；另一种是计算企业专利的授权率、撤回率和续期率，用它们作为创新质量的代理变量。从中我们可以发现，即使就创新质量来说，不同文献说的也不是一回事。总之，政治关联、政府补贴和企业创新这三个核心变量中的每一个变量都有不止一种测量方式，而每一种测量方式既各有所长也各有其短，这导致实证研究者在经验研究中有很大的选择余地，每一种组合的结果可能是不同的，这就解释了研究结论的不一致性。如果要得到可靠的能比较的研究结果，实证研究者必须对政治关联、政府补贴和企业创新的测度做敏感性分析，检验实证结果会不会随量化指标的不同而不同。当然，有不少实证研究考虑到了这一点，在稳健性检验时，会替换不同的指标检验实证结果的稳健性，但做得并不彻底，仍然存在指标的策略性选择的潜在可能性。

其次是样本选择和估计方法问题。在现有的政治关联、政府补贴与企业创新的实证研究文献中，政治关联的样本处理有两种方式：一种是以国有企业特殊为由，从数据库中剔除国有企业样本，以民营企业为研究对象；(61)杨继东、赵文哲、赵奇锋：《政治关联促进还是抑制企业创新》，《经济学报》2018年第4期。另一种则是保留国有企业样本，考虑到政治关联的异质性，以主动还是被动建立政治关联为标准把样本总体划分为主动型政治关联(国有企业)和被动型政治关联(民营企业)。(62)江雅雯、黄燕、徐雯：《政治联系、制度因素与企业的创新活动》，《南方经济》2011年第11期。本来，是否从样本总体中剔除国有企业并不是一个大问题，问题在于以民营企业为样本和以包括国有企业在内的全样本，很可能会得到不同的结论，这或许是政治关联对企业创新的影响方向产生分歧的一个重要原因。除此之外，估计方法的差异也可能是政府行为与企业创新的研究结论不一致的重要原因。在计量回归分析中，被解释变量的数据特征会影响估计方法的选择。就企业创新的现有常用指标来说，不同指标的最适估计方法是不同的。龙小宁、林志帆(2018)就我国企业研究常用的几个数据库(工业企业数据库、上市公司数据库、世界银行中国企业调查数据和中国私营企业调查数据)，对不同的企业创新变量对应的恰当的计量方法进行了验证，(63)龙小宁、林志帆：《中国制造业企业的研发创新：基本事实、常见误区与合适计量方法讨论》，《中国经济问题》2018年第2期。研究结果如表1所示。以此对照现有文献，(64)龙小宁、林志帆(2018)的研究对象是中国制造业企业，但对于国外的其他企业数据库的样本来说，仍有一定的借鉴意义，即当研发创新变量作为被解释变量时，离散、混合、截断分布特征将使线性模型的OLS估计不一致，故需要选取Probit与Logit、Tobit、Truncation模型与MLE方法才能得到可信的实证研究结论。可以发现很多实证研究并没有能选择与之所用变量指标相匹配的最适估计方法。由于不同的估计方法的标准误的差异可能很大，所以很可能会出现实证结果不一致的情况。

表1 各数据来源中研发创新变量合适计量方法总结

资料来源：龙小宁、林志帆，《中国制造业企业的研发创新：基本事实、常见误区与合适计量方法讨论》，《中国经济问题》2018年第2期。

最后，在实证研究中，“排除其他竞争性假设”是因果关系识别的一个重要条件。(65)刘军强、胡国鹏、李振：《试点与实验：社会实验法及其对试点机制的启示》，《政治学研究》2018年第4期。具体到政治关联、政府补贴和企业创新来说，在政治关联和企业创新之间、政府补贴与企业创新之间，人们根据不同的经济理论能设想出很多作用渠道，正如我们在前面的综述中提到的那样。问题在于同样的两个变量在不同的渠道的作用下，往往会产生不同的结果。(66)吴联生：《国有股权、税收优惠与公司税负》，《经济研究》2009年第10期。具体到本文的研究对象就是，政治关联(政府补贴)与企业创新在渠道A的作用下是正效应，而换成渠道B，政治关联(政府补贴)对企业创新的效应就可能是负效应。究竟哪一个渠道是符合现实的呢？因果识别是要识别确定的唯一的因果关系，这要求实证研究必须做排除竞争性假说的稳健性检验，也就是说必须证明政治关联(政府补贴)是通过渠道A影响企业创新，而不是别的其他渠道。然而，现有的很多研究都只研究了其中一个机制，并没有做“排除其他竞争性机制”的检验。这是政府行为与企业创新之间的关系表现为模棱两可的一个重要原因。很可能，政治关联(政府补贴)对企业创新既有正效应，又有负效应，这时候，确定“净效应”是正还是负就很关键。

第二，对政府行为的理解过于简单化，忽视了政府行为的异质性。

最初的几年，山东男篮的主管单位是省体育局。1998年，第一个正式赞助商山东永安介入，与体育局一起共建山东男篮。这家地产开发公司，在球队管理上并无太多的话语权，但也借助“永安火牛”的声名，被广为人知。

正如封凯栋、姜子莹(67)封凯栋、姜子莹：《政府政策如何未能有效激励企业创新: 从科技补贴的定量分析谈起》，《学习与探索》2018年第1期。所说，关于政治关联对企业创新的影响，现有研究几乎都是把政治关联当作是同质的。实际上，我国的政府部门是多种多样的，就与技术创新有关的部门来说，就有科技部、工信部和发改委三个部门，不同部门的权限和运行逻辑是不同的。这决定了政治关联或政企关系的异质性。政治关联对企业发展的影响也会因为企业家依附的政府部门的不同而有所不同。而政治关联的这种差异性自然会反映到企业从中获得的资源(包括研发补贴)的差异。同时，政治关联内生于政企互动，政企关系的性质(政企合作还是政企合谋)很可能是企业行为的产物。就是说，合作性的政企关系与合谋性的政企关系对应的可能是不同属性的企业、不同性质的企业家。因而，政治关联对企业创新的影响会因为企业的性质、企业家的性质不同而不同。如果企业家属于鲍莫尔所说的生产性企业家，政治关联对企业创新的影响很可能是正效应，反之，就是负效应。但是，现有研究并未考虑这一点。政治关联的异质性对企业创新的影响还表现在政治关联是“强政治关联”还是“弱政治关联”。(68)我们把“强政治关联”定义为与省部级以上政府官员建立了联系的企业，省部级以下则为“弱政治关联”。正如社会学中研究的“弱关系”与“强关系”对求职的影响不同，“强政治关联”与“弱政治关联”对企业发展的影响也不同。就企业发展在政治关联和能力建设之间存在权衡的命题来说，由于“弱政治关联”带来的资源有限，企业不得不强化自生能力应对竞争，而具有“强政治关联”的企业则过度依赖政治资源而丧失了自生能力建设，从这个角度看，政治关联的这种异质性可以为政治关联的企业创新效应的不一致提供一个可能的解释。

在关于政府补贴对企业创新影响的研究中，同样存在忽视政府部门的异质性的问题。现有研究都把政府看作一个整体性的行动者，忽视了政府的内部结构。而实际上，政府是由不同部门组成的，政府补贴政策也是由不同部门(科技部、工信部和发改委)制定和执行的，这些部门在实践中往往遵循不同的逻辑，很可能会对企业行为产生不同的效果。因此，在研究企业创新中，有必要区分企业获得的政府补贴是来自哪个政府部门。由于来自不同部门的补贴对企业的影响可能存在异质性，且这种异质性会干扰整体的政府补贴对企业创新的因果识别，所以，这很可能是现有研究的实证结果不一致的一个重要原因。据我们掌握的文献来看，目前只有封凯栋、姜子莹(2018)在实证研究中注意到了这一点。

第三，对企业创新的理解过于简单化，忽视了企业创新是一个过程。

在关于企业创新的现有研究中，用专利衡量创新是最普遍的做法，即把“创新”等同于“专利”。而事实上，发明和创新是两回事。发明与创新不同，二者之间通常有明显的时间差，几十年甚至更长时间都是正常的，因为满足发明商业化的条件需要时间；许多发明需要其他互补的发明，创新才能在创新阶段获得成功；创新是一个持续的过程，经过不断的改进，创新最终才得到广泛的扩散。(69)詹·法格博格、戴维·莫利、理查德·纳尔逊：《牛津创新手册》，柳卸林等译，知识产权出版社，2009年，第7页。

为了能将发明转化为创新，企业需要将各种知识、能力、技能和资源整合起来。(70)詹·法格博格、戴维·莫利、理查德·纳尔逊:《牛津创新手册》，柳卸林等译，知识产权出版社，2009年，第5页。而专利度量的恰恰是发明，专利的商业化、产品化、产业化才是创新。因此，从创新的实质来看，用新产品的销售收入度量创新更恰当。但这也有一个问题，新产品或许是用购买的技术生产出来的，而不是自己研发出来的，我们说的创新通常是自主创新。另外，这个度量方法受数据可得性限制，有的数据库不提供新产品的相关数据。

其实，现有研究也意识到了专利(发明)和创新的不同，有考虑发明到创新存在时滞效应的，所以用解释变量的滞后项反映研发到创新存在时滞，但是不同的专利的商业化需要的时间是不同的，有的甚至几十年，而现有的研究设计中的滞后项通常是滞后1期。这表明用专利衡量创新在实证研究中存在很大的局限。更不用说，有的专利根本不能商业化，或在商业化的过程中尚未投入市场就淘汰了，也就是说，专利转化为创新需要时间，但有时间也不一定会成功。因此，用专利衡量创新存在测量偏误是难免的。除此之外，用专利衡量创新的更大的问题在于不同行业、不同企业、不同类型的发明(创新)在专利申请上具有异质性。具体来说，在创新类型上，企业的产品创新更倾向申请专利，而流程(工艺)创新则倾向于保密；在行业差异上，离散性的行业更倾向于申请专利，复杂性程度高的行业则更倾向于保密。(71)安同良、舒欣：《企业专利行为前沿理论与思考》，《社会科学战线》2018年第4期。还有就是在企业行为上，有的企业热衷于短平快的、只求数量不求质量的策略性创新，而有的企业专攻技术含量极高的实质性创新，以关键部件创新为代表。而现有研究却很少考虑这些情况。现有研究通常是从企业特征层面研究企业创新，而没有对企业的行业类型加以细分，最多是使用行业固定效应，这就忽视了行业内部的异质性。实际上，企业在创新行为上的差异很可能主要源于行业特征的不同，而不是企业行为异质性的结果。(72)孙晓华、李明珊：《研发投资：企业行为，还是行业特征?》，《科学学研究》2014年第5期。对于特定行业的研究来说，比如高新技术产业，在研究国有企业和民营企业的行为差异的研究设计中也存在问题。由于我国的很多高新技术产业是垄断性行业，如果不剔除国有企业处于绝对垄断地位的行业，将会出现样本选择偏误问题，因为缺少民营企业作为对照组。

技术创新在本质上是一个过程，这个动态属性决定了静态的专利指标不能度量创新。用专利度量创新实质上是把创新视为一个静态的结果存在，而把技术创新过程当作了“黑匣子”处理。简言之，现有企业创新的主流研究范式是研究企业创新的影响因素，而不是企业创新的发生过程。如果要研究企业创新的发生过程，基于大样本的计量回归不是一个好工具。现代制造业的技术基础是关键(核心)部件，我国当前制造业亟须突破的也正是关键部件创新，比如高端芯片的国产化。但是，关键部件创新很难用静态的经济指标(比如专利)来准确刻画，而且关键部件创新的首要前提是建设自主的产品开发平台，(73)路风：《论产品开发平台》，《管理世界》2018年第8期。产品开发平台是企业创新的一个关键因素，而这个因素同样很难将之量化用于计量回归分化。相反，要揭示企业创新的发生过程，使用案例、深度访谈等定性研究方法更恰当，以拉佐尼克(William Lazonick)和北大路风的研究最为典型。(74)可参见威廉·拉让尼克、玛丽·奥苏利文：《公司治理与产业发展》，黄一义等译，人民邮电出版社，2004年；威廉·拉让尼克：《创新魔咒：新经济能否带来持续繁荣》，黄一义等译，上海远东出版社，2011年；路风、封凯栋：《发展我国自主知识产权汽车工业的政策选择》，北京大学出版社，2005年；路风：《走向自主创新：寻求中国力量的源泉》，广西师范大学出版社，2006年；路风：《光变：一个企业及其工业史》，当代中国出版社，2016年。值得一提的是，社会学和政治学研究现在新兴的混合方法——定性和定量结合，我们认为值得借鉴用来研究企业创新。就我们所知，目前在经济学尚未有人用混合方法研究企业创新。拉佐尼科通过定性的案例分析和企业史概括了创新型企业治理的三个典型事实，即创新型企业要满足三个社会条件：内部人的战略控制、财务承诺和资源整合。但迄今尚未有基于大样本的实证研究检验这一命题。理想的混合研究方法是，从众多案例分析和历史比较分析中，概括出典型事实并发现其规律，然后模型化，接受大样本的检验。

五、结 论

政府在企业创新过程中扮演了重要角色，评估政府行为促进还是抑制了企业创新是近年来理论界讨论的焦点。围绕政治关联、政府补贴与企业创新论题，理论界做了大量经验研究，但并未得到一致的研究结论，呈现出促进论与抑制论并存的格局，即本文所称的“政府行为与企业创新之谜”。揭示政府行为与企业创新之谜，既是推进企业创新研究的理论需要，也是改进政府行为，从而更好地发挥政府在企业创新中的助推作用的现实需要。本文从理论层面和技术层面对现有的政府行为与企业创新的文献做了检视，研究发现在计量回归分析中，核心变量的测量方式、样本选择和估计方法的随意性是导致研究结论不一致的重要原因。在理论层面，现有文献对政府行为和企业创新的理解过于简化，忽视了政治关联和政府补贴的异质性，把企业创新视为静态的统计指标(专利)的做法，忽视了发明与创新的本质差异，更是把企业创新的发生过程视为“黑匣子”。要揭示企业创新的发生过程，离不开案例、深度访谈等定性研究方法，因此，本文认为未来的企业创新研究要想取得突破，使用定性和定量相结合的混合研究方式是一个好的选择。

虽然理论界就政府行为促进还是抑制企业创新没有达成共识，但仍然发现了政府与企业在互动中存在的一些问题。最典型的就是现有的政府补助政策和专利制度诱发了企业的道德风险和逆向选择。“策略性创新”和“造假骗补贴”的大量存在是我国专利有数量没质量的一个重要原因，也是政府的创新政策效益不高的一个重要源泉。究其原因，我国的政府决策与企业之间存在脱节，强化了政府与企业之间的信息不对称，政府工业管理能力退化是政府创新政策不能有效激励企业创新的关键所在。(75)封凯栋、姜子莹：《政府政策如何未能有效激励企业创新: 从科技补贴的定量分析谈起》，《学习与探索》2018年第1期。针对这种情况，与其抽象地争论产业政策的存废问题，不如努力重塑政府的工业管理能力，重塑政企之间的良性互动关系，使政府更好地服务于企业发展和企业创新。试点是我国多年来政策创新与制度建设过程中的一个独具特色的高效的政策实验和推广机制，为我国的政策设计和社会经济发展做出了重要贡献。但试点并非是完美的政策决策机制，仍存在一些不足之处，这些不足正好借助“实验治理”(76)关于实验治理的介绍和评述，可参见周业安：《实验治理——一种新的治理范式》，《社会治理》2016年第3期；刘军强、胡国鹏、李振：《试点与实验：社会实验法及其对试点机制的启示》，《政治学研究》2018年第4期。的思想加以克服。因此，未来的试点机制如果能吸收社会实验法的有益成分，就可以将政策创新与制度建设建立在更为科学的基础之上。如果真能这样，将会显著提升政府创新政策对企业创新的正效应，从而加快我国由制造大国向制造强国的转型进程。