巴西可再生能源政策演进及对我国的启示

李 菲

(北京第二外国语学院 商学院，北京 100024)

随着传统能源的过度开采和消耗，发展可再生能源、实现能源结构转变的重要性日益凸显。巴西在可再生能源领域的技术水平一直处于全球领先地位，以乙醇燃料技术为例，巴西在乙醇方面具有生产优势，是该行业的先行者，能够以甘蔗为原料进行乙醇生产从而替代石油产品并实现能源的独立供给[1-2]。英国石油公司(BP)统计的能源数据显示，2018年巴西可再生能源发电在总电力构成中的占比达到83.71%，远高于中国的25.82%和美国的16.75%。国际可再生能源署表示，巴西拥有庞大、多样和不断增长的可再生能源组合，在全球能源转型中发挥着关键作用。

可再生能源的发展离不开政策和制度安排。发展中国家发展可再生能源与发达国家面临的情境要素不同，如公共投资、传统能源成本和现有能源供应体系等[3-4]。中巴同为发展中国家，在政策制定时面临的情境要素具有一定的相似性，因此分析巴西可再生能源政策的演进，明确政策内容与使用的政策手段，借鉴巴西利用政策推动可再生能源发展的经验，对解决我国可再生能源发展中存在的问题和推动我国可再生能源的持续发展意义重大。

1 文献综述

1.1 可再生能源政策分类

可再生能源政策是指能够提高可再生能源技术创新水平、加强可再生能源发展、增大可再生能源使用的政策体系[5]，政策中一定要涉及生物乙醇或乙醇燃料、生物柴油、太阳能、风能等或是可再生能源。在国际能源署、21世纪可再生能源政策网等的分类中，可再生能源政策被分为四类，分别是战略规划类政策、调控监管类政策、金融激励类政策和财政支持类政策。Kitzing等[6]将可再生能源政策分为主要支持政策和辅助支持政策，主要支持政策包括上网电价、招标、配额、可交易的绿色证书等政策；辅助支持政策分为投资补贴、财政支持和融资支持等政策。Schmid[7]根据可再生能源政策使用的政策类型，将可再生能源政策分为基于市场手段的政策、财政激励政策、指挥和控制政策。

1.2 巴西可再生能源政策的研究

政策对巴西可再生能源的发展具有重要的推动作用。Geller等[8]通过对巴西可再生能源政策目标的回顾，提出并分析了推进可再生能源利用的12种政策手段，对这些政策手段进行了分组，确定不同政策手段对巴西可再生能源政策发展带来的促进作用。Pereira等[9]不仅概述了巴西现有的可再生能源选项、目前的状况、迄今获得的主要积极成果和未来潜力，还描述了巴西的可再生能源市场，并研究了旨在克服这个市场障碍的具体公共政策，从而促进其巩固和扩张。Adami等[10]对巴西南里奥格兰德州风能领域实施的区域产业政策进行分析，发现风能政策使南里奥格兰德州的风力发电潜力比巴西其他州更具有竞争力。

现有的关于巴西可再生能源政策演进的研究，大多是对可再生能源政策的发展进行描述，或是探究可再生能源政策在不同阶段对可再生能源生产、消费和其他部门的影响[11-13]，而较少对巴西可再生能源政策本身进行系统分析。基于此，研究巴西可再生能源政策的演进，并对巴西可再生能源政策进行阶段分析，总结各阶段中可再生能源政策的演进规律，可为中国未来可再生能源政策的设计提供指导。

2 巴西可再生能源政策采集

2.1 可再生能源政策基本情况

参考国际能源署、Kitzing等和Schmid的分类，将可再生能源政策分为管制类政策、支持类政策和保障类政策三大类政策。管制类政策包括政府监管、价格管制、能效标识、配额政策、标准制定等五种手段；支持类政策包括财政支持、贷款支持、税收优惠、拍卖支持、政府采购、上网电价、合作支持、人才培养等八种手段；保障类政策包括基础设施建设、知识产权保护、市场保护等三种手段。

笔者共搜集了126条巴西可再生能源政策，来源为巴西政府部门和国际能源署等的官网、相关的统计报告及书籍、有关巴西可再生能源政策内容的报刊、新闻报道和采访等。其中管制类政策占比29.96%，支持类政策占比57.71%，保障类政策占比12.33%。可再生能源政策发布部门为巴西联邦政府、矿产能源部及其他相关部门，政策类型为法律、规划、计划和通知等。

2.2 政策时间段划分

对巴西1996—2017年间的可再生能源政策进行整理，基于巴西可再生能源政策演进中的“根政策”(对巴西可再生能源发展产生重要阶段性影响的政策)进行分段。1996—2017年间，巴西关于可再生能源的根政策主要有：《鼓励替代电力资源计划(PROINFA)》(2002)、《2030年国家能源发展规划》(2006)及《十年能源扩张计划》(2010)。综合考虑巴西可再生能源“根政策”的颁布时间，将巴西可再生能源政策颁布时间划分为四个阶段即第一阶段：1996—2000年；第二阶段：2001—2005年；第三阶段：2006—2010年；第四阶段：2011—2017年。

3 分阶段可再生能源政策演进分析

按照划分的阶段对巴西可再生能源政策进行分析，剖析巴西可再生能源政策在各阶段的差异。按照政策分类和使用频率，筛选出巴西政府使用较多的政策手段(如图1所示。)分阶段看巴西的可再生能源政策，在支持类政策中最常使用财政支持、税收优惠和拍卖支持，在管制类政策中更多使用标准制定和政府监管，在保障类政策中侧重使用基础设施建设，但具体到每个阶段使用的主要政策则有所不同。

图1 1996—2017年分阶段政策类型

3.1 第一阶段(1996—2000年)

第一阶段，巴西的可再生能源政策主要针对的是可再生能源电力的输配、乙醇燃料的推广使用和太阳能光伏系统的安装。根据世界银行统计数据计算，第一阶段巴西可再生能源在能源供应中的占比为40.38%，巴西燃油汽车中乙醇燃料的混合比例逐渐提高且实现了乙醇燃料的商业化生产。第一阶段使用的可再生能源政策多为管制类政策和支持类政策，最常使用的政策手段为标准制定和财政支持，其中标准制定占比17.31%，财政支持占比15.38%。

第一，标准制定是巴西第一阶段最常使用的政策手段。标准制定是指制定符合本国可再生能源技术、能效等方面的标准并使其与国际接轨。标准制定对于巴西可再生能源市场具有良好的刺激效果，使巴西可再生能源的生产符合标准，使其可再生能源产品与国际可再生能源市场接轨，能够有效地促进巴西可再生能源的发展。巴西政府制定可再生能源的各项标准，推动了可再生能源的生产与使用，为巴西可再生能源创造了良好的发展环境。在生物乙醇领域，《合理使用能源的国家计划(CONPET)》要求巴西境内加油站出售的汽油中生物乙醇的含量必须在20%—24%之间，通过对汽油中生物乙醇含量标准的制定，促进了巴西生物乙醇产量的增长，使巴西成为全球第二大乙醇生产国。除对可再生能源含量标准的制定，巴西政府也制定了能效和输电标准，以避免可再生能源的浪费，从而节省可再生能源电力。如《PROCEL标签》明确规定为提高能源效率，对电器设备制定强制性的最低能效标准，《投资研究和能效发展法》规定了最高水平的具体能源消耗和最低能效效率，《可再生能源的电网接入政策》则是制定了可再生能源发电的输电标准。

第二，巴西政府在第一阶段经常选择使用财政支持促进可再生能源发展。财政支持在全部政策中的占比为15.38%，政府选择提供各类专项资金支持并推广可再生能源。政府对可再生能源的财政投入，能够有效促进可再生能源技术的开发及可再生能源的发展[14-16]。如针对太阳能光伏系统的安装，《州和市政能源开发计划(PRODEEM)》截至2003年已累计提供3 725万美元的资金，在农村安装了近9 000个分离的光伏系统，总计5.1MW；《各州市能源发展国家计划》投资21亿雷亚尔支持农村太阳能光伏电池板安装项目；《农村电气化计划》截至2004年已在农村安装了3万个太阳能光伏系统。

第三，合作支持也是巴西第一阶段使用较多的政策手段。巴西政府重视企业、学校、科研机构之间的合作，积极构建产学研的交流平台，以促进可再生能源信息的流通和技术的发展。如《合理使用能源的国家计划》和《全国农村电气化计划》都积极推动巴西的各级政府、企业和研发机构等进行交流活动，积极开展产学研合作，以此促进可再生能源的技术利用。

3.2 第二阶段(2001—2005年)

第二阶段，可再生能源政策主要以管制类政策为主，重视政府监管，政府监管所占比重由第一阶段的11.54%提高到17.65%。此外，可再生能源政策中也较多涉及保障类政策，加强了基础设施的建设，并开始重视生物柴油的发展，对生物柴油实行市场保护。第二阶段，巴西可再生能源在能源供应中所占的比重由第一阶段的40.38%提高到40.77%。

第一，巴西政府在第二阶段重视政府监管。政府监管是政府为实现可再生能源政策目标，对可再生能源发展主体进行的规范和制约。由于巴西在可再生能源发展上已比较成熟，第二阶段政府加强了对可再生能源市场的监管，以规范巴西可再生能源市场，为巴西可再生能源创造良好的发展环境。如《电力法》重新设计了于2000年启动的原始电力市场，为提供公共服务的电力公司创建了一个受监管的规范市场，并为合格的消费者维护了市场秩序，同时为免费客户提供了可用市场；《鼓励替代电力资源计划(PROINFA)》将3 300MW的可再生能源发电量平均分配在风能、生物质能和小型水电项目之中，为受监管公用事业(配电公司)制订有组织的采购流程方案，并对整个过程进行监督。

第二，基础设施建设是巴西政府在第二阶段使用较多的政策手段。基础设施建设的目的是为可再生能源领域提供必要的公共基础设施与设备，为可再生能源创造一个有保障的发展环境。《巴西国家开发银行融资计划》提供了700万美元资金用于可再生能源基础研发设施的建设，《第10 438号法律》则是对PROINFA项目中研发基础设施的建设进行资助，并强调对可再生能源的推广。

第三，巴西政府在第二阶段也注重使用市场保护。为发展本土生物柴油，巴西对本土生物柴油实行市场保护，强制性地对生物柴油涉及的国内外主体提出要求。如《第11 116号法》要求建立生物柴油生产者和进口者登记处，规定生物柴油生产者和进口者必须在巴西建立和合法组建，以促进巴西本土生物柴油的发展。

3.3 第三阶段(2006—2010年)

第三阶段，巴西政府对可再生能源企业提供税收优惠来发展可再生能源，还强调制定可再生能源的能效标识。第三阶段巴西可再生能源在能源供应中所占的比重也由第二阶段的40.77%提高到44.38%。巴西更常使用税收优惠，税收优惠所占比重由上一阶段的11.76%提高到13.21%。

第一，巴西在第三阶段更强调使用支持类政策中的税收优惠。税收优惠是政府对可再生能源企业实行税收减免的一种手段，对可再生能源项目提供税收优惠能够激发可再生能源的投资，促进可再生能源的发展。巴西对可再生能源项目的建设、产品的生产和销售实行税收优惠，调动了可再生能源企业的积极性。如《可再生能源发展政策》要求对可再生能源的建设项目例如基础设施免除进口税和国家税；针对半导体行业的《半导体/光伏行业优惠政策》规定相关制造企业进口生产设备和销售产品的税率可下调至0%；《基础设施建设免税政策》为拥有可再生能源基础设施建设项目的企业提供税收优惠，并规定这类企业可以暂缓缴纳企业建设、生产和销售的各种税费。

第二，巴西政府在第三阶段注重使用管制类政策中的能效标识。能效标识指通过制定引导和帮助消费者选择高能效节能产品的信息标签提高可再生能源利用效率和消费者节能意识，缓解可再生能源发展的矛盾[17]。巴西的《第14号法令》规定可再生能源制造商在可再生能源产品标签上加贴样式、尺寸和内容等详细信息，以使消费者选择合适的可再生能源产品，达到节能的目的。

3.4 第四阶段(2011—2017年)

第四阶段，巴西可再生能源政策显著使用支持类政策中的拍卖支持。拍卖支持所占比重由第三阶段的11.32%提高到25.37%。政府在第四阶段也加强了支持类政策中上网电价的使用。第四阶段在拍卖政策的支持下，参与拍卖并成功中标的可再生能源总装机容量已超过10 000MW，进一步推动了巴西可再生能源的发展。

第一，巴西政府在第四阶段显著使用支持类政策中的拍卖支持。拍卖支持是指政府对可再生能源产品进行拍卖，参与拍卖的产品大多是装机容量、发电量或两者兼有，以促进可再生能源项目的建设和可再生能源的发展[18]。拍卖支持具有操作方便、成本真实和过程公开等优势，且政府可以明确介入允许参与拍卖的可再生能源的种类。参与拍卖的企业出示具备竞争力的单位电价，政府以价格为基准并综合考虑各种因素对竞拍企业展开评估，最后政府与获得拍卖的企业签署购电协议[19]。巴西可再生能源政策中的拍卖条款涉及的内容非常丰富，包括生物质能、风电、太阳能等多种可再生能源。第四阶段共拍卖风能10 143.5MW、太阳能896MW、生物质能超过2 000MW、小型水电574.08MW、大型水电近3 900MW，极大地促进了巴西可再生能源领域电力的发展。

第二，第四阶段巴西政府也较多使用上网电价。电网运营商从发电商那里购买电力和电量，在发电商连接主网架那一点的计量价格即为上网电价。上网电价能推动私营部门提高对可再生能源的使用和加强可再生能源的建设。巴西政府为了鼓励建设太阳能电站，提出在2016—2020年的五年内，建有小型太阳能发电站(低于5 000KW)的家庭都有资格获得上网电价，从而提高太阳能的使用和促进太阳能的发展。

4 中国可再生能源的发展状况

4.1 中国可再生能源现状

中国的可再生能源虽起步较晚，但在一系列利好政策的支持下，可再生能源发展迅速，取得了一系列成果。国际可再生能源署数据显示，2018年中国可再生能源总装机容量为695 831MW，远高于巴西的135 674MW，世界排名第一。值得注意的是，虽然中国可再生能源总装机容量遥遥领先于其他国家，但可再生能源的消费情况却不容乐观。2018年中国可再生能源的消费量为415.6百万吨油当量，巴西的可再生能源消费量为111.3百万吨油当量。虽然中国的可再生能源消费量高于巴西，但可再生能源消费量在一次能源消费量中的占比仅为12.70%，低于巴西的37.40%。由此可见，推动可再生能源的广泛应用是中国未来可再生能源的发展重点。

4.2 中国可再生能源政策概述

中国虽然颁布多项政策规划和鼓励可再生能源的发展，但专门针对可再生能源的法律出台较晚，2006年才立法通过《可再生能源法》，指导可再生能源的发展。在《可再生能源法》出台之前，中国可再生能源的发展主要通过部门规章进行规划，如原国家计委和科技部颁布的《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》(1999)，原国家经贸委等联合制定并颁布的《车用乙醇汽油使用试点方案》(2002)等。此后，中国不断加大了对可再生能源的政策支持。如2007年国家发改委制定了《可再生能源中长期发展规划》，国家能源局又在《可再生能源法》的基础上，于2012年先后组织制定了《可再生能源发展“十二五”规划》《风电发展“十二五”规划》《太阳能发电发展“十二五”规划》《生物质能发展“十二五”规划》等规划。

通过对中国可再生能源政策的分析，发现中国的可再生能源政策在各阶段均是以管制类政策中的标准制定、支持类政策中的财政支持为主，第三阶段开始使用上网电价的手段。政策表现为：为了规范生物乙醇燃料的生产，国家质量技术监督局先是规定了变性燃料乙醇和车用乙醇汽油的国家标准，后在2004年颁布《新车用乙醇汽油强制性国家标准(GBl835l—2004)》，对车用汽油中生物乙醇的含量作了强制规定，有效促进了车用生物乙醇的推广及使用；2009年《海上风电发展计划》颁布后，中国各省份加快了海上风电项目的建设速度，山东投资530亿元建设总装机容量为280万KW的海上风电场，广东投资200亿元建设总装机容量为125万KW的海上风电场；2009年为支持陆上风电的部署，引入风电上网电价政策，规定了不同类资源区的风电上网电价，有效促进了中国风电的发展。

5 巴西可再生能源政策对中国的启示

根据我国可再生能源政策及布局情况，我国可大力借鉴巴西可再生能源发展和政策制定上的经验，其主要启示如下：

5.1 全面推进管制类政策的使用

巴西政府对可再生能源实施的管制类政策是促进可再生能源发展的重要因素。巴西政府重视使用政府监管引导可再生能源的规范发展，为可再生能源指引方向。基于巴西管制类政策使用的经验，我国在发展可再生能源时要加强管制类政策的实施力度，全面推进管制类政策的使用。具体来说，我国政府要加大对可再生能源市场的监管力度，创建规范、高效而有利于竞争的市场环境，对可再生能源涉及主体的行为形成约束，使可再生能源的发展速度与发展质量同时实现。此外，我国政府要加强可再生能源政策中政府监管内容的针对性，最大限度地制定针对不同子类、不同部分、不同环节的可再生能源监管政策，同时还要注意政策中监管内容的细致性。政府可以考虑通过信息披露的手段加大监管。信息披露是西方国家目前使用比较多的一种政府监管的手段，对可再生能源项目适当的信息披露能够建立公共认知、市场规范，从而加快目标政策的实现[20]。

5.2 统筹布局支持类政策的使用

在支持类政策中，我国目前仍是以财政支持为主推动可再生能源的发展，虽然取得了一些进步，但过度依靠国家财政支持发展可再生能源绝非长久之计，持续长久的投入也并不现实。此外，一味地依靠政府财政会使可再生能源企业产生惰性[21]。鉴于此，我国在发展可再生能源时必须要统筹布局支持类政策，充分考虑各种支持类政策手段，并注意传统政策手段与新型政策手段的综合运用，激发可再生能源企业的发展活力。拍卖是近年来巴西和一些欧美国家经常使用的用以推广可再生能源电力的手段，但中国目前较少使用拍卖来发展可再生能源。拍卖能够提高可再生能源企业的参与性，激发市场的活力。通过拍卖建设可再生能源项目，不仅能节省国家的财政投入，还可以降低可再生能源电力的单位价格，从而推动可再生能源电力的使用。拍卖过程透明、公平，有利于政府的监管，中国非常有必要在未来增加拍卖手段的使用。

5.3 持续完善保障类政策的使用

巴西保障类政策的使用为可再生能源创造了一个稳定的、有保障的发展环境，推动了可再生能源的大力发展。虽然我国在发展可再生能源时也出台了相关的保障类政策，但与巴西的保障类政策相比存在一定差距，如政策内容不够细致，实施力度也有待加强。借鉴巴西保障类政策使用的经验，我国应该持续完善针对可再生能源领域的保障类政策，为可再生能源的发展创造一个稳定的环境。具体来说，我国政府应重视对可再生能源的知识产权进行保护，加大保护力度，对可再生能源知识产权侵权行为绝不姑息，严加惩罚，为可再生能源的技术研发和成果转化创造一个公平公正、健康积极的发展环境。