村土地利用规划的探索与实践

崔继升

摘   要：城市在建设发展中，针对村级国土资源进行规划和整治，开展具有创造性的村级土地资源规划利用的编制实施工作，逐步完善相关的规划体系，促进农村的改革发展，为美丽乡村的建设提供根本保障。

关键词：村级土地资源;土地利用规划;农村改革发展;美丽乡村建设;国土资源整治

在农村改革发展建设的过程中，对村级土地资源开展利用规划编制工作，不仅能够深化完善中国现有土地利用规划体系，还能够为中国土地利用规划体系提供基础支撑，有效满足农村经济发展过程中对土地资源利用提出的相关要求。“十三五规划建议”明确指出了“提高社会主义新农村的建设水平，开展农村人口居住环境的整治行动，建设适宜农村人口居住的美丽乡村”。基于此，各个省市开展了村级土地资源的利用规划工作，推动了规划体系的建设与完善，促进农村的改革发展，为实现建设美丽乡村深化生态文明体制改革提供了根本保障。

1    村级土地利用规划的局限性

1.1  土地利用规划编制主体出现易位

土地资源利用规划方案是规划编制主体的意志体现，并由规划编制主体进行方案实施，其在某种程度上直接决定了土地资源利用规划方案所具有的可操性。我国现行的5级土地资源利用总体规划的实际编制主体是行政机构，并由上自下开展规划编制工作。在村域范围内进行生产和生活等活动时，需要由村民委员会根据我国的相关法律法规自主实施。所以，村级土地资源的利用规划需要由村民委员会组织编制，各级人民政府部门和行政执行机构需要予以适当的指导和协调以及监督。但是，由于村民委员会缺少规划编制经验，且村屯群众参与的积极性不高，严重影响了村级土地资源的利用规划的推广实施。

1.2  沿袭土地利用总体规划编制模式

在国土资源综合整治规划工作中，需要以实施土地资源整治工作为重点，由上而下地进行部署安排，对农田、水体、道路、林木、土地进行统筹安排，有效协调村内各个用地之间的矛盾。虽然在国家规定的时间范围内完成了土地资源规划编制任务，但是针对村级土地资源利用规划的实施效益和实际需求缺少充分考虑。目前，农村在建设发展过程中呈现类型多样化的特点，有进行作物种植的生产村，有服务乡镇发展的城郊村，有发展特色产品的工业村，有生态环境保护的山区村等。所以，在对村级土地资源利用规划编制时，需要针对不同类型、不同地域的村级国土资源，采取合适的方式进行综合整治规划。

1.3  土地资源规划弹性考虑不够充足

刚性问题和弹性问题都是土地资源规划工作中所关注的重点内容。目前，我国现行的土地资源利用总体规划侧重于建设用地的空间管制，但是会受到刚性指标的影响，导致空间区位和实际范围受到了约束。在土地资源精细化管理工作中，不仅需要对村级土地资源利用规划进行编制，还需要适当的弹性空间作为管理工作的支撑。村集体作为自治性组织，村级建设项目的实际选址存在较大的不确定性，无法保证村级公共建筑和公共设施的实际选址。同时，在用地空间的分区管制规划中，对建设用地布局的实际调整情形未作出明确的规定，并且对土地资源利用规划进行调整修改，其中，也尚未明确指出有关村级建设项目调整修改的相关规定。

2    村级土地利用规划的对策建议

2.1  建立完善的规划法律保障

将村级土地资源利用的规划编制与整体实施都纳入国家相关法治中为村级土地资源利用规划工作的有序开展提供了根本保障。目前，村级土地资源利用规划和村级国土资源的综合整治规划都已经逐步纳入我国法律法规体系，但仍有部分地区存在明显的法律地位不高的不良现象。因此，为了保证村级土地利用规划编制工作的有效开展，需要积极开展相关立法工作，加快法律法规的制订，构建完善的法制体系。

2.2  调动各方参与编制的积极性

我國农村有关村级土地利用规划编制工作的开展较为缓慢，其主要原因是整体需求不足。目前，我国现行的土地制度不适应市场化、城市化、城乡一体化的发展，抑制了农村的建设发展需求，这就要求农村积极进行深化改革。在市场改革发展的大环境下，只要是符合土地利用规划和使用用途管制的土地资源，都可以在土地资源所有制不发生变化的前提下，投入到市场中进行相关的开发建设。而且农村在进行农业供给侧结构性改革之后，农村承包地也开始实行“三权分置”，允许集体化建设用地进入到市场中，如宅基地、自留地等。

2.3  加强规划技术的推广和示范

目前，农村在土地资源利用规划编制方面，存在明显的理论基础薄弱问题以及规划编制技术方法不充足现象。因此，为了积极推进村级土地资源利用规划的编制工作，不仅要突破现行规划模式的束缚，探讨符合乡村土地资源利用规划发展的技术体系，还要积极开展示范工作，通过将规划示范区域与农村土地整治、农村土地管理制度改革等工作结合，提高整体工作效果。

3    结语

综上所述，在农村建设改革发展过程中，各个省市要积极开展村级土地资源利用规划工作，不断建设完善规划体系，调动各方参与编制的积极性，加强规划技术的推广和示范，为实现美丽乡村建设，深化生态文明体制改革提供根本保障。

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