农村宅基地产权制度的动态演进及其理论逻辑

范传棋，毛运意

(1.西南政法大学 a.经济学院，b.制度经济学研究中心，重庆 401120；2.攀枝花学院 经济与管理学院，四川 攀枝花 617000)

宅基地产权制度是指由宅基地产权关系和产权规则组合而成的能对宅基地产权关系进行有效调节和保护的制度安排。新中国成立以来，宅基地产权制度的变迁过程实际上是产权不断细分、利益不断平衡的动态调整过程。缘于住房保障功能，宅基地产权制度的变迁路径比承包地产权制度更曲折，产权细分的方式也更复杂。宅基地产权细分的核心问题是在兼顾土地保障功能和资产功能前提下，如何将产权束的各项权能以“总量不变、结构调整”的方式界定给不同主体，在集体所有制框架下形成外部稳定、内部灵活、相对公平的产权规则。宅基地产权细分属于产权关系的边际调整(1)边际调整是指在保持土地公有制基础上对产权关系的局部调整，例如细分产权束、明晰不同权能的边界、变更产权主体、调整产权有效期限等。，主要表现为产权结构的变动，而这种变动依赖且反作用于农村经济社会结构的变化。作为调节多方利益关系的宅基地产权制度，长期以来在规范各主体的产权关系和行为中卓有成效。之所以如此，缘于宅基地产权制度的动态调整。新中国成立后，宅基地产权制度的数次调整(例如，建国初期宅基地所有权的初次变更、1956年所有权的再次变更以及2018年宅基地三权分置)，均是产权刚性约束下的边际调整，其目的是在兼顾多重目标前提下，在特定环境中(2)特定环境主要指城乡关系情况、人地比例关系情况、经济结构状况、土地功能变化等。，维护和平衡各方利益关系。基于此，本文以宅基地产权细分为视角，以利益平衡为主线，以法律和政策调整为脉络，归纳新中国成立以来宅基地产权制度动态演进的阶段性特征及其演变规律。

一 宅基地产权制度变迁的历史脉络

宅基地产权制度并非一直处于稳定状态，而是沿着“均衡→非均衡→再次均衡→再次非均衡”的路径循环演进，是一个动态调整和逐步完善的过程。我国宅基地产权制度是由法律和政策共同规范的，宅基地产权细分也是由法律和政策调整的。根据法律和政策对宅基地产权细分和利益分配的调整脉络，新中国成立以来宅基地产权制度的演变可分为四个阶段。

(一)政治激励下宅基地农民私有的产权制度(1949-1956年)

表1. 新中国成立以来农村宅基地产权制度改革历程

新中国成立初期，宅基地产权制度的法律和政策具有明显的政治倾向和历史过渡性。基于政治激励，《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中华人民共和国土地改革法》将地主土地所有制变为农民土地所有制，奠定了宅基地农民私有的法律基础。(3)《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条规定：“中华人民共和国必须取消帝国主义国家在中国的一切特权，没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。”《中华人民共和国土地改革法》第一条规定：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”第二条规定：“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”中央内务部《关于填发土地房产所有证的指示》强化了农民对宅基地私有产权的预期。(4)中央内务部《关于填发土地房产所有证的指示》第一条规定：“凡土地改革已经完成的地区，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，巩固与提高农民生产情绪，不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证(以下简称土地证)，同样，对土地改革后分给地主的土地房屋，也发给所有证。发新证时，应根据土地改革法第三十条之规定，土地制度改革以前的土地契约，一律作废，并予缴销。”1954年《宪法》进一步完善了宅基地农民私有制。(5)《中华人民共和国宪法(1954)》第十一条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”宅基地产权是指由宅基地权利的存在以及围绕着宅基地的使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系(6)卢现祥、朱巧玲《新制度经济学》，北京大学出版社2012年版，第115页。，它是一组权利束，包括宅基地所有权、使用权、收益权以及让渡权等。该时期农民对宅基地拥有完整产权，宅基地可自由买卖、出租、抵押和继承，不受政府限制(见表1)。

新中国成立初期的宅基地私有制与旧社会宅基地私有制有本质的区别。新中国成立初期的宅基地产权制度是以农民土地所有制为基础的具有政治激励的宅基地产权制度。农民拥有包括所有权、使用权、收益权、让渡权在内的完整产权束，各项权能集合为一体并归属于农民，是一种单一的产权形式。旧社会的宅基地产权制度是以地主土地所有制为基础的带有封建剥削性质的宅基地产权制度。佃农仅仅拥有不完整、不稳定的使用权，产权束在地主和佃农之间分割，是一种复合的产权形式。新中国成立初期，农民与地主的对立关系、新生政权与农民的依存关系，客观上都要求赋予农民私有产权，以缓解尖锐的阶级矛盾。

(二)公有制改造后宅基地两权分离的产权制度(1956-1982年)

农业社会主义改造经历了农业劳动互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社，最终完成了农民土地所有制到集体土地所有制的转变。《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例修正草案》、《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》等系列法律法规确立了宅基地所有权与使用权分离的制度。(7)《高级农业生产合作社示范章程》第十三条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》第三条规定：“必须重申，农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。有些人把责任田、包产田，误以为个人所有，随意占用，这是不对的。”该时期宅基地产权束发生第一次细分，所有权归集体，使用权归农民，宅基地使用权不准出租、买卖和擅自转让(见表1)。宅基地两权分离是为适应新的生产关系而作出的政策调整。该时期农民可以以个人身份无偿取得宅基地的长期使用权，但宅基地使用权转让受到严格限制。宅基地两权分离以及产权管制的制度安排是人民内部利益的调整，是农民利益的让渡，集体利益的获取。宅基地所有权从农民私有转为集体公有符合经济社会发展规律，也满足了特定环境的政治需要。

(三)严管政策下宅基地权能管制的产权制度(1982-2018年)

1982年《宪法》承认并保留宅基地两权分离的产权制度。(8)《中华人民共和国宪法(1982)》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》对擅自占用集体土地建房，买卖、出租和违法转让建房用地的行为制定了处罚条例。(9)《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》第二十条规定：“未经批准擅自占用集体土地建房或进行建设的，限期将土地退回集体，并处以罚款。造成经济损失的，责令赔偿。对于社队干部和国家工作人员，还应根据情节给予行政处分。”除此之外，该条例还赋予了集镇内非农业户无偿取得宅基地的权利。《土地管理法(1998修订)》将宅基地使用权由农民个人占有转变为以户为单位的家庭占有，并取消了集镇内非农业户取得宅基地的权利。(10)《中华人民共和国土地管理法(1998修订)》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》禁止城镇居民占用农民集体土地建住宅。(11)《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”至此，宅基地使用权主体具有身份性和限制性，城镇居民和非集体经济组织成员无权享有。农民凭借集体经济组织成员身份，以户为单位仅能申请一处宅基地，使用权严格限定在集体内部(见表1)。

该时期宅基地产权制度的特征是两权分离下的产权管制，主要表现为对使用权主体的限制。以1998年为分水岭。在此之前，宅基地使用权主体延伸至集镇内非农业户，宅基地使用权在农民和集镇内非农业户之间分割。在此之后，农村居民独享宅基地使用权，而集镇内非农业户无权享有。宅基地使用权由个人独立申请转变为由家庭集体申请，建立起了家庭成员相互制约的产权关系，形成了集体、家庭和个人共享的产权制度。该阶段利益平衡主要体现在两方面：一是协调城镇居民与农村居民的利益关系，为配合城市经济体制改革以及保障下岗职工的住房权利，国家赋予了城镇居民宅基地使用权，此项权利源于农村居民让渡；二是协调农民内部之间的利益关系，“一户一宅、限定面积、不得超标”的宅基地制度安排正是农民内部利益的重新平衡。

(四)乡村振兴背景下宅基地三权分置的产权制度(2018年至今)

2018年中央一号文件聚焦乡村振兴战略(12)2018年中央一号文件指出，“实施乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求”。参见：《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，2018年2月4日发布，2019年8月13日访问，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。，宅基地产权制度改革是落实乡村振兴战略的前沿性改革，其政策导向是宅基地三权分置。按照产权结构调整的思路，资格权从所有权和使用权中剥离，成为独立存在的权能。宅基地三权分置的理论逻辑是所有权归集体坚守公有制，资格权归农户突出保障属性，使用权归多元主体彰显财产权能。宅基地产权重构之后，农民拥有宅基地资格权和使用权，所有权依然归集体。宅基地三权分置体现了宅基地产权制度从“虚位主义”到“实用主义”的转变，兼顾了社会属性和经济属性，解决了宅基地产权构造中公益性与私益性相冲突的问题。

宅基地三权分置是产权束的第二次分割，是实现土地要素城乡平等交换以及形成城乡统一的建设用地市场的前提。唯有宅基地产权进一步细分，才能实现宅基地高效利用以及保障农民财产权益。(13)杜伟、黄敏《关于乡村振兴战略背景下农村土地制度改革的思考》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第12-16页。宅基地使用权衍生出来的抵押、担保、出租、转让等权能是后续产权细分和重构的基础。宅基地三权分置是乡村振兴背景下多方利益关系的重新调整，形成了共赢的局面：集体所有权得以落实，主体地位更加稳固；农户资格权得以保障，财产权益得到彰显；多元主体分享使用权，土地资源得到优化配置。

二 宅基地产权制度动态演进的理论逻辑

宅基地产权制度是随着政治目标、经济社会发展、产权结构及利益关系的变化而动态演进的。纵观新中国成立以来农村宅基地产权制度的历史演变，其演进规律遵循四条理论主线。

(一)国家干预贯穿于宅基地产权制度变迁的全过程，成为推动宅基地产权制度演进的核心力量

德姆塞茨认为，所有社会的产权安排，都会回应于技术、需求以及其他经济条件的变化而有效率地演进。(14)Harold Demsetz，“Toward a Theory of Property Rights，” American Economic Review 57， no.3(May 1967)：347-359.埃里克森对土地所有权安排的研究表明：一个交织紧密的群体倾向于通过习惯或法律创造一个成本最小化并且足以应对风险、技术、需求以及其他一些经济条件变化的土地制度。(15)罗伯特·埃里克森《土地所有权》，唐纳德·威特曼编《法律经济学文献精选》，苏力等译，法律出版社2006年版，第436页。这意味着正常情况下产权制度会朝着追求效率和降低交易费用的方向演进。诺斯则认为，由于目标的多重性，国家建立的产权结构不一定以效率为先，而是基于国家权力塑造国家利益最大化的产权结构。(16)道格拉斯·C·诺斯《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆1992年版，第2页。国家权力嵌入使得宅基地产权制度演进不符合“效率路径”，而是遵循“诺斯路径”，这缘于国家意志的嵌入以及国家干预，以实现“居者有其屋”的政治目标。国家干预贯穿于宅基地产权制度变革的全过程，体现在规范宅基地产权制度的法律和政策中，由此形成的产权激励和约束机制，成为农村宅基地产权制度动态演进的核心力量。

国家权力嵌入具有阶段性特征。第一阶段以直接干预为主，发生在新中国成立初期和人民公社时期。新中国成立初期，农民宅基地私有产权是嵌入国家意志、依靠国家政治力量、绕过市场无偿获得的，具有弱化的产权强度。(17)周其仁将土地私有权的获取途径分为三种：一是经过自由的交换契约获得；二是通过国家干预土地市场在形式上获得；三是通过国家强制的制度安排而完全不经过市场途径获得。这三类产权的强度具有依次弱化的特点。详见：周其仁《中国农村改革：国家和所有权关系的变化(上)——一个经济变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期，第178-189、219-220页；周其仁《中国农村改革：国家和所有权关系的变化(下)——一个经济变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第4期，第147-155页。当国家意志发生变化，从巩固新生政权转变为建立公有制经济时，农民土地私有产权制度也会随之改变。(18)罗必良《农村土地制度：变革历程与创新意义》，《南方经济》2008年第11期，第3-12页。人民公社时期，国家依托政治权力废除了农民宅基地私有制，建立了土地集体所有制。这符合国家权力的公有性偏好，也决定了宅基地产权制度改革的方向：摒弃效率优先的经济目标，优先考虑社会公平的政治目标。第二阶段以产权管制为主，发生在改革开放初期。产权管制是一个国家对产权束的任何一个或者多个子权利的运用实施限制甚至删除。(19)何一鸣、罗必良《产权管制、制度行为与经济绩效——来自中国农业经济体制转轨的证据(1958-2005年)》，《中国农村经济》2010年第10期，第4-15页。宅基地产权管制体现在两方面：一是限制宅基地的使用权、收益权和处置权，如禁止宅基地出租、买卖和擅自转让；二是限制宅基地使用权的主体，如废除集镇内非农户获得宅基地的权利，将宅基地使用权由农民个人占有转变为家庭占有。第三阶段以产权管制放松为主，发生在宅基地三权分置时期。国家放松了对宅基地流转协议的管制，赋予了农民更多的财产权利。如在保持宅基地集体所有权不变情况下，鼓励宅基地以及房屋自由流转、租赁和抵押。

(二)资源配置方式的转变影响着宅基地产权制度的变革，成为推动宅基地产权制度演进的市场力量

土地资源配置方式的转变与土地产权结构的变动相互推动，促使土地要素市场逐步完善以及引起土地要素价格变化，这成为推动宅基地产权制度变革的市场力量。土地资源的配置本质上是土地产权的配置，土地产权结构差异带来不同的配置效果。宅基地产权结构直接决定了宅基地的配置方式，权能集中和权能分散的宅基地产权结构分别对应计划配置方式和市场配置方式。在不同的产权结构和资源配置机制下，宅基地产权的流动性和市场价值完全不同。在计划配置机制下，宅基地仅存在隐性价值，财产权益无法彰显；在市场配置机制下，宅基地价值显化，并受市场供求关系影响。

新中国成立以来，土地资源配置方式发生过两次转换。第一次发生在人民公社时期，由市场配置转变为计划配置，废除了宅基地自由交易市场，实行宅基地划拨和调配制度，建立了“两权分离，强化所有权，弱化使用权”的宅基地集体所有制，这种产权制度安排与计划配置方式高度匹配。第二次发生在20世纪90年代初期(国家提出建立社会主义市场经济体制)，由计划配置转变为市场配置，在集体所有制前提下，弱化所有权，强化使用权，拓展收益权和处置权。此后，宅基地产权制度被逐步纳入市场范畴重新设计。随着城镇化和工业化的纵深推进，市场机制激活了宅基地资产属性，形成了“土地要素价格变化推动宅基地产权制度变革”的局面。大量农民转移至城镇，城乡人地关系发生变化，城镇建设用地短缺与宅基地闲置并存，加之市场机制作用增强，土地资源的稀缺性显现，宅基地资产属性被释放，土地要素价格提高。理论上，资源权利被界定的精确度和实施它们的严格程度会随着资源的增值而提高。(20)王旭东《中国农村宅基地制度研究》，中国建筑工业出版社2011年版，第2页。通常情况下，低价值的资源产权界定具有模糊性，但随着资源价值的提升，将激发清晰界定产权的需求，原有的模糊的产权界定制度会瓦解，新的清晰的产权界定制度将产生。乡村振兴背景下宅基地三权分置改革，就是对土地资源配置方式转变以及土地价值提升后重新界定产权的政策回应。如果产权制度不能及时调整或无法匹配资源配置方式，就会造成资源的闲置和浪费。土地资源配置方式的转变与土地产权结构的变动引起的土地要素价格变化，是推动宅基地产权制度变革的市场力量，这是宅基地产权制度演进的经济逻辑。宅基地产权制度的深化改革仍将依赖市场力量，城乡统一的要素市场将成为宅基地产权制度改革的新动力。

(三)宅基地产权制度变迁沿着产权细分的路径演进，是宅基地产权制度改革最显著的特征

产权的可分割性是产权交易的必要条件和排他权的内部行使形态，是指产权束的各项权利可以分割，或者是不同产权权能可以由不同的主体分别享有和行使。(21)卢现祥《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第170页。宅基地产权制度变迁沿着产权细分的路径演进，是宅基地产权制度改革最显著的特征。宅基地产权细分的前提是国家对产权管制的放松，伴随着产权管制的进一步放松以及产权的进一步细分，更具有排他性和效率的产权制度开始生成，这一变化通过作用于宅基地的利用率影响土地资源配置效率，这是宅基地产权制度演进的产权逻辑。

宅基地产权细分具有渐进性特征，表现为产权束的依次分割，主要是因为国家对产权的管制是逐步放松的。宅基地产权细分主要沿着两条主线展开：产权束的内部分割和产权权能主体细分。新中国成立初期的宅基地私有制，各项权能集合为产权束，为产权细分提供了可能性。公有制改造后的宅基地集体所有制，是宅基地产权的第一次细分，产权束分割为所有权和使用权。乡村振兴背景下三权分置是宅基地产权的第二次细分，将资格权从所有权和使用权中分离出来。宅基地产权配置从产权束集中于农民演变到产权束集中于集体和非农主体，再回归到以农户为主体。新中国成立初期农民独享宅基地各项权能，公有制改造完成后各项权能在集体和农民之间分割，改革开放初期各项权能在集体、集镇内非农业户和农民之间配置，宅基地三权分置后权能分属于集体、农户和多元主体。宅基地产权束的分割以及权能主体演进的过程，在地权界定上意味着农户排斥其他主体的力度在增强，预示着正在生成具有排他性和效率的产权制度。宅基地产权细分还具有动态稳定性，表现为产权无限细分下的阶段性静止。宅基地产权第一次细分和第二次细分间隔数十年，其意义在于既能吸纳和保存产权改革的新元素，又能减少和缓解产权改革的阻力。社会经济结构的变革归根到底是产权结构的变动。土地要素市场的发展依赖于土地产权结构的优化。产权细分的过程就是产权结构变动的过程，该过程与土地要素市场的发展形成互动关系，使得后续宅基地产权结构具有进一步细分的特征。土地要素市场的动态发展和完善，将引起宅基地产权束进一步细分，进而产生更多独立可转让的权利，推动和深化宅基地产权制度的改革。

(四)宅基地产权制度变迁始终围绕着平衡各方利益的主线展开，是一个不断协调各方利益关系的过程

在宅基地产权制度变革过程中，虽然各利益主体的推动力量大小不一，但其行为均符合利益驱动下的理性思维逻辑。宅基地产权制度归根到底是在规范和协调产权相关人的利益关系，本质是利益阶段性均衡下的经济契约，核心是经济主体的权利和利益配置。从这个角度看，宅基地产权制度变迁过程就是利益关系重塑和稀缺资源再分配的过程。随着城乡人地关系变化以及土地要素市场发展，围绕宅基地产权分割产生了新的利益群体，使得新、旧群体内部以及新、旧群体之间的利益关系亟需重构。宅基地产权制度的数次变革均是在协调各主体之间的利益关系，旨在避免利益冲突以及有效利用资源。宅基地产权制度的利益配置经历了从“以服务经济建设的国家利益为主”到“以保障农民财产权益的私人利益为主”的转变。

新中国成立初期的宅基地农民私有制是在协调农民阶级、地主阶级与新生政权之间的利益关系。为巩固新生政权与农民的依存关系以及解决农民与地主的阶级矛盾，需将地主的土地利益转移给农民和国家。公有制改造后宅基地两权分离的集体所有制是在协调农民与集体之间的利益关系。为支持国家经济制度转型和国家经济建设，需将农民的土地所有权转移给集体。严管时期宅基地产权结构调整是在协调城镇居民与农村居民、农村居民内部之间的利益关系。为支持城市经济体制改革和建立以户为单位的宅基地产权制度，国家将农民宅基地使用权部分转让给集镇内非农户，并修改了宅基地使用权的申请制度。宅基地三权分置是在协调集体、农户与多元主体之间的利益关系。为支持乡村振兴战略以及建立城乡统一的要素市场，通过产权细分赋予了农民土地财产权以及多元主体的宅基地使用权。宅基地产权制度变迁始终围绕着平衡各方利益的主线展开，宅基地产权制度改革是各方利益主体在特定环境中的利益再分配。缘于土地保障功能，宅基地利益关系的平衡比承包地更复杂，也更难达到新的产权制度均衡状态。一旦出现新的群体利益需求，就会引发新一轮的产权制度改革。例如，宅基地产权的明晰和价值提升会改变原有的产权激励方式和农民讨价还价的能力，农民会倾向于构建更具排他性的产权制度。国家对宅基地产权的管制日益弱化是国家放权让利的过程，农民获取宅基地财产权日益强化是农民增利的过程，这意味着从原有的土地产权体系中正逐步生成更有效率和更加灵活的产权实现形式。

三 结语

从宅基地产权制度变迁的历程和趋势看，宅基地产权细分将沿着公权主导转向私权彰显的路径向前演进。在三权分置框架下，将从原始产权中孕育出更多独立可转让的派生权能，包括继承、互换、赠与、出租、抵押等多项权能。宅基地各项权能的交易主体将突破成员身份限制，延伸和拓展至各类经济主体，更具有排他性和效率的“准私有产权制度”将会逐步生成。在宅基地产权制度未来的改革中，国家干预将永续存在，但不再成为推动改革的核心力量。国家干预方式也将发生转变，原有的权力嵌入和产权管制干预方式将被摒弃，取而代之的是产权管制松弛和保障产权自由交易的柔性干预方式。随着宅基地资产功能显化和农户宅基地权能拓展，宅基地的社会保障功能将被逐步剥离，会更加重视释放宅基地的财产功能。城乡统一的要素市场将逐步形成，并成为推动宅基地产权制度改革的新动力。宅基地产权制度改革的红利将更多配置给农户，形成以农民利益为主体的产权结构，让农民分享宅基地增值收益将成为后续改革的利益底线。在“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权”(22)《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。的框架下如何创新和优化集体所有权的多种实现形式，是宅基地产权制度深化改革需要探索的核心问题。

对于宅基地产权制度的变迁，我们需持有开放的态度。对已有的产权制度安排，必须理解其形成的历史背景。在评估产权制度绩效时，应关联制度改革目标，理清不同主体的利益诉求及其内在联系。宅基地产权制度改革并非单一的制度变迁，而是与新型城镇化、新型工业化、信息化以及农业现代化相互交织，并与城乡经济社会结构关联。因此，我们需突破认知局限，规避“按下葫芦浮起瓢”的产权制度设计，更应考虑各因素之间的关联效应，谋求系统性和联动性的产权制度安排。