“放权”而非“放松”——专家解读国务院关于授权和委托用地审批权的决定

国务院日前印发《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》），主要涉及两方面内容，一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。另外，《决定》特别强调各省级单位政府要严格审查涉及永久基本农田等特殊用地的占用，要切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授、著名土地问题专家严金明对《决定》进行了解读。

政策背景：“变”和“放”

《决定》立足世情、国情的深刻变化，贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，呼应新修改的《土地管理法》，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

以“变”迎接战略机遇期。我国正处于百年未有之大变局的历史进程中，国内外形势正发生着深刻复杂的变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。当前，我们需要紧紧抓住战略机遇期，改善营商环境，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，促进产业发展，土地政策自然而然需要适应这种国内外客观形势的变化，为全面建成小康社会和实现现代化提供更好更快的支撑保障。

以“放”促进“放管服”改革。随着国家治理体系和治理能力现代化水平提升的要求日益迫切，我国“放管服”改革也进入深化拓展期，自然资源管理推进简政放权正是应时之需，从注重审批向完善监管和提供优质服务转变，以便进一步从微观管理事务中解脱出来，更多地向战略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授权和委托省级政府用地审批权的改革也是顺势而为，以实现自然资源治理体系和治理能力现代化的新时代要求。

政策目标：“增效”而非“增量”

实际上，《决定》对相关审批权下放旨在“增效”。通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地“落地难”和“落地慢”问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。

然而，“增效”并非“增量”，《决定》并未对建设用地规模“松绑”。《决定》对建设用地审批权的下放，是由于地区发展较快对土地审批速度要求提升，因而建设用地审批放权重在“布局”调整，目的是提高“效率”，而非建设用地规模“增量”，并未对建设用地规模“松绑”。当前部分媒体对《决定》的解读颇多偏误，认为《决定》“增加了各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”“三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加”“土地供应将进入‘大宽松’时代”等的观点都是对《决定》内容的错误解读。实际上，未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖“存量”，控“增量”，实现土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。

政策原则：“放权”而非“放松”

客观上讲这次放权力度确实较大。永久基本农田以外的农用地转用审批全部下放国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，同时部分地区率先获得了以往只能经过国务院审批的“基本农田”用途调整的权力的试点。然而，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。

对于十分珍惜、合理利用土地的原则没有放松。赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，例如重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地需求，而非一部分媒体解读的“为房地产用地松绑”。

最严格的耕地保护制度和坚决守住耕地保护红线的要求没有放松。决定要求委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。按照持续加强改进最严格的耕地保护制度的要求，牢固树立耕地数量、质量、生态三位一体保护理念，持续推进改革创新，着力建立规则明晰、严保严管、动态监管、责任追究的耕地保护监督机制，坚决守住耕地保护红线。

对于国土空间规划和空间用途管制的未来执行并没有放松。首先，三条红线没有放松，用途管制的要求并没有放松。生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线，仍然是我国调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的三条红线。其次，规划建设用地总量调控没有放松。当前，仍然从严从紧控制建设用地总量。如北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展。上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路，为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型进行探索。

政策试点：“接得住”也要“管得好”

本次用地审批权改革确定的首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆。为何会选择以上八个地区作为试点省份？首要原因在于，试点地区有迫切的改革需求，项目落地速度与经济发展速度匹配诉求较高。八个省份大多为经济社会发展速度较快省份，人地矛盾较为突出，需求变化较快且资源环境承载压力较大，部分项目落地速度难以满足现实要求，改革后，这些地区有自主审批权限，有利于其调整农用地转用和项目落地节奏，可以根据形势变化及时调整用地计划和布局，进一步优化土地利用的空间布局和数量结构。

其次，试点地区基础条件较为突出。试点地区大多数经济基础较好，产业结构较为完善，能够有效为改革的顺利开展、服务的后续评估、监管的多维落实提供组织、资金、技术等各个方面的保障，同时，试点地区不同的经济社会发展阶段性也方便观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化的冲击影响。

最后，本次试点也是对试点地区治理能力的一次大考。改革过程中深层次的矛盾、问题和风险可能将在各个地区显露，如何落实省级政府责任、调整审批节奏、把握审批要求、动态协调土地利用布局、统筹城乡建设用地、确保实现耕地占补平衡、实现自我审查和监管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，对当地政府而言也是巨大的考验。

政策实施：“应对风险”和“加强监管”

当然，任何政策的认知、扩散和实施都可能面临诸多风险：首先，农用地转为建设用地审批权利的下放，会不会在短期内造成城市周边耕地占用速度加快，影响到耕地占补平衡“占一补一”、“占优补优”和“占水田补水田”的具体落实，在一定程度上加剧占而不补、占优补劣的出现？其次，审批权限下放会不会被社会误读为“集约节约利用不可行”“鼓励省级中心城市扩张”“鼓励土地财政”“鼓励房地产业发展”，从而影响城市特别是省级中心城市在土地利用政策执行上摈弃“集约节约”的思路、回到“蔓延扩张”的老路？最后，在新增建设用地指标规模限定的情况下，地方政府会不会通过城乡建设用地增减挂钩政策获取周转指标，由此催生过度减少农村建设用地、农民被迫上楼等侵害农民权利的行为？这些都需要密切关注和进行政策实施过程的评估。

因此，政策的实施必须要以严格的引导规范和督查监管为基础。首先，自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；其次，要利用信息平台建立规范、公开、透明的项目审批监管机制，加紧制定完善负面清单、权力清单、责任清单，防止寻租行为发生，落实审批权责，将审批违规纳入官员绩效考核机制，建立严格规范地方政府审批权行使；同时，针对权限下放可能导致的具体问题配套针对性的督查和监管措施，建立农用地“数量+质量”的双重农地评价和监督体系，确保占补平衡政策严格落实，持续强化国土督查对闲置低效土地问题的关注，发现违规问题及时督促纠正；最后，要进一步关注农民权利保护，结合各类社会监督机制监督政府行为，切实保障农民利益不受侵犯。（中国自然资源报）