关于居民家庭经济状况核对创新发展的探讨

吕冬梅

【摘 要】近年来，为实现科学核对，精准救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会稳定和谐，全国各地纷纷成立核对机构开展核对机制建设。目前，核对机制建设基本完成，未来核对创新发展有待进一步探索。文章以广西为例，从核对精准程度和核对方向、核对方式、核对成效及核对服务范围等方面分析核对工作现状，探讨完善核对工作机制、促进核对创新发展的思路。

【关键词】居民;家庭经济状况;核对;发展

我国《社会救助暂行办法》颁布实施后，为实现科学核对，精准救助，保障公民基本生活，促进社会公平，维护社会稳定和谐，全国各地加快推进居民家庭经济状况核对工作机制的建立与完善，全面推进社会救助体制机制的改革与发展。

1 核对工作发展的情况

广西核对机构自2013年成立以来，紧紧围绕承担全区低收入家庭经济状况信息数据库的建立和维护，经济状况信息查询与核对及宣传交流等工作的职能机构开展核对工作，经过7年的发展，建成核对信息平台，为社会救助審核审批提供了重要依据。随着核对业务的不断发展，居民家庭经济状况核对工作在社会救助工作中发挥的作用越来越大。

为提高社会救助精准度，更准确、高效地核查申请家庭的收入和财产状况，2014年6月，广西建立跨部门、多层次、信息共享的区、市、县“三级联网”实时核对的核对大数据平台。平台采取“大数据、大集中、全省域”方式进行建设，通过与高级人民法院、公安、人力资源与社会保障、税务、农机、渔政、海事、保监、通信管理、公积金、不动产、残联、教育、医保等部门及工商银行、建社银行、农村信用合作联社、邮政储蓄银行、北部湾银行、桂林银行、柳州银行、华夏银行、浦发银行、兴业银行签订数据共享协议，实现22类信息数据共享核对，实现跨部门信息共享。通过“线上”的大数据平台把社会救助申请对象隐报、瞒报的家庭经济状况信息核查出来，再由社会救助部门依据核对结果进行线下核实。目前，核对平台通过不断完善，增加了家庭经济状况监测、数据分析和决策支持等功能，开发了入户核对手机App软件。

核对工作一开始是为最低生活保障业务服务的，随着核对业务发展核对领域的不断拓展，目前核对领域从民政部门的最低生活保障、特困人员救助、临时救助向住建部门的住房保障、医保部门的医疗救助、教育部门的教育救助、总工会的困难职工等领域拓展，居民家庭经济状况核对工作在社会救助工作中发挥的作用越来越大。截至目前，广西居民家庭经济状况核对信息平台共接受委托核对378.7万户、1 066.6万人次，其中最低生活保障核对341.5万户、973.3万人次，特困核对11.5万户、11.9万多人次，低收入核对10.8万户、37.3万人次，住房救助核对9.3万户、23.2万人次，临时救助核对2.1万户、7.6万人次，困难职工2.78万户，1.02万人次，核出申报与核对数据不相符的差异对象40万人次。此外，监测平台共监测121.2万户、335.5万人次，监测出6.9万人次经济状况发生变化。虽然核对领域不断拓展，但是由于最低生活保障对象众多，最低生活保障仍是核对占比最多的一项业务，比例为91%。

广西核对除了依据职能开展核对工作，为救助部门审核审批提供了重要参考，还积极协助社会救助部门进行督查调研等其他社会救助工作。近年来，为做好最低生活保障兜底与扶贫衔接助力脱贫攻坚工作，社会救助在实行网上无纸化审批、最低生活保障审批权下放、动态管理、政策制定等方面均有了较大的发展与进步。社会救助业务的发展对核对业务的开展提出了更高的要求，包括核对的范围的全面性、核对内容的精准性、核对流程的规范性等。

2 核对工作现状分析

2.1 核对精准程度和核对方向

从核对精准程度看，核对工作开展的第一阶段是居民家庭经济状况信息数据库的建立和维护，核对平台的搭建是近几年核对机构成立之初的重点工作;核对工作开展的第二阶段是精细化核对，也就是向救助部门提供更精准、更全面的居民家庭经济状况核对报告，为救助部门审核审批提供重要参考;核对工作开展的第三阶段是核对工作标准化，即核对系统技术、系统安全、核对工作流程、核对方式方法、人员培训管理、规章制度、风险控制等方面的标准化规范化管理。上海的核对工作早已进入第二阶段，并在精细化核对的道路上探索出了适合上海核对工作开展的精细化核对方式方法，目前已向建立核对标准体系方向探索。目前，除上海以外的全国大部分省市仍处于刚完成第一阶段或刚进入第二阶段的时期。第一阶段的核对工作解决了核对报告从无到有的问题，为社会救助审批提供了重要的参考依据，同时社会救助对核对工作的依赖性也越来越强。近几年社会救助的业务发展对核对工作提出了更高的要求，要求核对报告更全面、高效、准确、及时、专业。目前，核对工作远不能满足救助部门的要求和实际需要。

从核对的方向看，包括社会救助申请家庭的收入和支出两个方面，收入和支出是动态的，财产是静态的。判断居民家庭经济状况主要依靠核查收入和财产状况，同时综合考虑家庭支出情况，充分考虑家庭成员因残疾、患重病、就学等增加的刚性支出因素，综合评估家庭贫困程度。从家庭支出角度还需考虑没有残疾、患重病、就学等因素导致的大额支出情况却存在不符合常理的困难家庭的大额支出，如申请救助家庭月均过万元的电费及月均过千元的电话费等异常支出，反推其家庭经济困难程度。目前，在家庭支出方面主要依靠线下人工核定，系统自动获取支出信息功能尚需加强与完善。

2.2 核对方式

从核对方式看，居民家庭经济状况的获取包括传统的人工获取及系统的自动获取。人工获取包括正面获取和侧面收集。正面获取是通过入户调查，直接了解家庭成员情况、居住情况、生活情况，获取刚性支出信息和证明材料;侧面收集包括走访邻里、村委，侧面了解社会救助申请家庭的经济情况。系统自动核查包括初次核查和动态监测。初次核查是对于新申请社会救助对象通过与各协查部门的数据查询，获取其背面隐形的家庭经济状况，包括房子、车子、存款、工资收入及其他财产状况;动态监测是对社会救助在享对象定期或实时监控其经济状况变化情况。目前，人工获取居民家庭经济状况的职责在社会救助审批部门，乡镇审批需100%入户核查，县级审批部门需对新申请对象抽查30%。系统自动核查的职责在核对部门，一直以来，核对机构都没有涉足入户调查、邻里及村委走访，因此核对机构出具的核对报告仅仅是居民家庭经济状况的部分反映，仅提供参考作用。由于广西核对机构职能仅从系统自动核查角度考虑，因此近年来尽管核对机构做了大量工作，而职能的局限及核查经济状况角度的偏向，造成社会救助审批工作中出现各种问题，大多跟正面与侧面获取信息不完善相关。

2.3 核对成效

从核对成效看，核对工作的第一阶段是出具核对报告为审核审批提供参考依据，第二阶段是开展核对大数据理论研究为救助政策的制定提供数据支持。目前，全国核对工作已发挥出具核对报告为审核审批提供参考依据的作用，大数据理论研究正拉开序幕处于探索阶段。广西居民家庭经济状况核对大数据平台经过7年的运行，核对数据共享部门逐渐增多及社会救助类型的不断扩展，核对信息平台积累了大量的原始数据，虽然核对信息平台可通过后台数据监测分析主动发现经济状况不再符合条件的对象，督促各市县及时进行动态管理，但对这些数据的进一步分析研究形成理论成果，以及在为社会救助政策研究制定提供参考方面还有待加强。目前，核对机构仅将申请家庭经济状况的各项数据列出，救助主管部门需要人工自行分析数据做出判断，对申请家庭经济状况没有一个直观感受。为使救助部门能通过核对结果，清晰判断应采取的救助方式，核对机构还应当对家庭经济状况数据进行深入的理论研究，例如采用数学模型对数据进行分析，确定量化方式，为救助政策的完善提供数据及理论支撑，逐步提升服务质量。

2.4 核对服务范围

从核对服务范围看，未来核对工作开展分为3个阶段：第一阶段起步于民政，围绕最低生活保障、临时救助、特困供养对象救助等救助业务提供核对服务，充分发挥兜底保障作用;第二阶段走出民政，为住房救助、教育救助、就业救助、司法救助、慈善救助等八大社会救助范围提供核对服务，建立“一体化”救助格局;第三阶段面向社会，加强对大数据的分析研究，充分发挥核对信息的“大数据”优势，为公民享受社会保障、社会福利等社会政策提供核对服务，为政府、企业和社会组织提供咨询和决策分析，这应该是核对工作的终极目标。目前，核对业务范围受《社会救助暂行办法》的约束，核对机构普遍拒绝社会救助部门范围外的核对需求，核对业务发展处于第二阶段。

3 核对创新发展的思路

针对上述对核对精准度核对方向、核对方式、核对成效、核对服务范围的现状分析，未来核对创新发展主要考虑以下4个方面。

3.1 拓展数据共享资源，开展精细化核对，保持信息动态性

继续推进部门联网，拓展数据共享资源需要加强以下3个方面内容：一是获取更多居民家庭经济状况收入及财产的种类信息，尤其是目前较难获取的金融部门信息，可通过借助媒体进一步提高金融机构开展金融资产查询的认识，借助政府大数据平台建设，一站式查询，实现金融机构信息获取。二是充分利用部省联网将核查范围从省级扩大到全国，获取公安人口、车辆、工商、证券等全国范围的信息数据。三是从居民家庭的支出角度拓展信息联网核查的部门，例如与医院、学校、残联、保险机构实现信息共享，从医院获取申请对象病情、医疗费用、保险机构报销、公益组织的捐赠情况等;从学校获取申请救助对象子女学费、住宿费及政府或公益组织捐赠助学金等情况;从残联获取残疾等级信息，了解因残致贫的情况。

开展精细化核对需要在系统自动获取数据的基础上，人工干预判断或系统的二次计算，修正核对报告，确保精准核对，具体处理措施如下：一是系统获取到多个同质数据的处理，比如工资收入，社保缴费基数及税局纳税基数不一致的情况，一方面通过人工主观判定一个较为合理的数据，另一方面可通过系统设置为获取一个较高或较低或均值的数值;或通过经验判断在系统自动获取某个较为合理的数值作为工资收入，如税局数据，较为准确地反映工资水平;或通过大数据利用数学模型计算出系数及工资水平。二是对于需要加工处理的数据的处理，比如股票、基金、保险等金融资产，一方面可通过人工根据申请对象持有的份额及核查某一日的金融资产市值计算总价值，另一方面通过系统自动获取金融资产指定日的市值，根据其持有份额，系统自动计算总价值。三是结合线下人工入户调查的情况对核对报告数据的修正处理，例如系统显示申请对象拥有某项收入或资产，根据入户访谈及实地观察不可能拥有该项资产，如某贫困户名下有20辆汽车，实地观察居住条件极为简陋艰苦，入户访谈了解到实际原因是其亲属将车行的车辆登记在其名下，根据实地核查情况让申请对象做出处理后再通过系统核查或人工修正核对报告，确保核对报告的精准性。人工干预判断及系统二次处理需要较多的人力资源、较高的人力成本、较好的人员技能及素质;对系统的运行计算能力要求也同样提高，也需要更多计算机方面的专业人才，均需要加强对核查人员及计算机技术人员的培训及规范化管理。

保持信息动态性包括系统自动对在享对象进行经济状况动态监测及根据系统监测结果线下对在享对象的定期核查。系统自动对在享对象进行经济状况动态监测，以及时发现经济状况发生变化的对象，并将监测报告自动发送至社会救助系统，提醒社会救助管理部门及时进行动态管理，保证了核对报告的及时性，发挥了预警功能。居民家庭经济状况核对的矛盾在于人不能两次踏进同一条河流，信息采集如同每一次踏入河流，无论采取什么方式踏入，每一次获取的家庭经济状况都是该家庭经济状况的历史信息，是一种对过去的反映。社会救助工作要求获知家庭经济状况的最新状况，这个矛盾是客观存在的。采取更为频繁的获取，是减小该矛盾的唯一方式，可使掌握的信息更精准，但同时会带来更为高昂的成本。精准与成本如同天平的两端，如何根据社会救助工作的实际，适当调整天平，也是核对机构今后应当不断完善的工作。

3.2 增加核查居民家庭经济状况的手段，多角度开展核查工作，保障工作机制的落实

获取居民家庭经济状况的手段有入户调查、走访邻里或村委、系统信息核查。一直以来，核对机构没有涉足入户调查、邻里及村委走访，而入户调查、邻里及村委走访需要大量的人力、物力、财力，结合广西农村困难群众人数较多、居住地较为分散、入户核查路途遥远、社会救助及核对机构人员紧缺等实际情况，建议利用政府购买服务引入第三方核查机构进行入户抽查，一是利用购买第三方服务方式，制定服务内容，开展省一级双随机入户抽检工作，监督抽检过程，分析抽检结果，形成抽检报告。二是指导各地购买第三方服务入户调查工作，首先调研各地购买服务工作，其次协助救助部门制定全区购买第三方服务的规范性文件（规定入户程序、走访范围、采集内容等），最后分析采集数据形成报告。三是将各级入户调查采集的数据进行分类，然后汇总到信息系統中与原有协查部门反馈的数据形成描述家庭经济状况完整数据。目前，根据社会救助业务发展要求，还需不断探索其他手段，为群众提供网上困难申请渠道，通过申请人主动申报困难情况，以及时获取困难群众信息等。

为保障工作机制的落实，需各级核对机构共同协作。广西当前在系统自动获取救助对象经济状况方面已基本完全依赖省级核对机构，但正面入户核查和侧面走访邻里及村委的获取工作，还应更多地依赖各级核对部门。省级核对机构应将多种核查家庭经济状况的手段形成工作制度，并监督指导各地认真执行制度。针对入户调查工作，采取年度实地抽查方式，通过信息技术手段记录各地入户情况，定期统计分析各地落实情况。

3.3 加快数据运用理论研究，驱动核对创新发展，为完善救助政策提供理论依据

目前，核对机构已经掌握大量救助对象经济状况数据，今后，若将入户调查获取的数据及更多协查部门的数据加入核对报告，则具有更为完备的数据体系，如何利用好這些数据，挖掘数据价值，将是核对机构的一项重要工作。通过分析目前已有的数据，掌握怎样的家庭经济状况能享受救助，怎样的经济状况不能享受，假设每次的审批都符合政策规定，将可以在繁杂的家庭经济状况中，划出一条实际符合与否的分界线，为救助主管部门根据实际分界线调整救助政策提供重要的数据和理论依据。

由于居民家庭经济状况信息具有保密性，因此在挖掘信息价值的同时规范核对大数据管理机制也显得尤为重要，一是制定核对大数据统计分析相关的工作规章及信息安全保密制度等，形成大数据统计分析工作机制，对核对大数据统计分析进行规范化管理。二是加强平台的数据分析、数据研究、数据挖掘和开发，形成“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的氛围，利用大数据分析结果，为社会救助政策研究制定提供参考。

3.4 增加核对机构职能，扩大核对服务范围，促进核对工作的发展

结合社会救助业务发展的需求及未来事业单位改革发展的方向，未来核对机构的主要职能定位是在目前已搭建基础核对平台及正常运行的基础上，重点从核查居民家庭经济状况的角度，为更多的部门审核审批提供更精准、更科学的核对报告。为社会救助审核审批服务是核对工作的目的，但服务不是无限的，而是在有限的范围内，核对工作仅在精准核对家庭经济状况的角度为救助部门服务，如果服务无限范围，服务的结果势必胁迫救助部门的审批工作，也剥夺了救助部门的审批权力。

鉴于目前核对自身所处发展阶段、核对机构职能、核对相关制度的局限性，核对工作要走出社会救助面向社会还有一段很长的发展历程，需要核对工作实现精准核对的规范化管理才能在纵向上走得更深，需要突破核对机构职能上的限制才能在横向上走得更远，需要在政策上突破核对范围的约束才能走得更高。

参 考 文 献

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