不断完善 亮点频出

卢慧萍

《上海市地方金融监督管理条例》（以下简称《条例》）是本市地方金融监管领域的首部专门立法。《条例》凝聚了各方心血，凸显了上海作为金融中心的特色，为加强本市营商环境建设和三大攻坚战中的重大风险防范工作作出贡献。《条例》还为上海的创新发展和三大任务进入“密集施工期”提供法治保障作出贡献。

一审：责任要更明确 内容要更细化

2019年12月18日，市十五届人大常委会第十六次会议举行分组会议，审议《条例》（草案），常委会组成人员肯定了相关部门对《条例》（草案）所作的努力，同时提出了一些意见建议。审议中，部分常委会组成人员还就某些条款进行了激烈的“辩论”。

责任不够明确。有常委会组成人员提出，《条例》（草案）中有关市区兩级政府及相关部门在地方金融监管中的责任不够明确，分工不够细致。崔明华委员说：“在监管上仅靠金融部门是不够的，要形成机制和合力，应该将相关的重点部门职责写明确。应进一步明晰公安、市场监管、宣传等部门的监管职责。”孙雷委员认为，不仅要明确是“市级部门还是区级部门”的责任，还要对相关条款“斟酌调整顺序”以示重视。列席的人大代表何红民同样建议要“明晰责任、义务”。

赵伟星委员则认为，要把握好促进和监管的关系，“地方金融组织的责任义务很明确，但权利还不够明确，政府有关部门在加强监管的同时也要体现服务，建议进一步补充相关内容。”

内容还需增加。常委会组成人员认为，《条例》（草案）需补充一些内容，尤其在金融风险防范与处置方面。赵伟星委员明确提出“要增加防范金融风险的内容”。魏东委员则建议增加“建立金融社会信用体系”的内容，加强金融监管及防范风险。冯经明委员说：“建议坚持问题导向，梳理目前金融风险防范方面存在的问题，聚焦并解决现阶段突出问题，立法更有针对性，形成上海地方特色。”另外，张辰委员还提出应增加对金融消费者、投资者的规范内容。

二审：聚焦风险的防范与处置

防范化解重大风险，是决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役，而金融风险属于重大风险，因此加快地方金融监管立法显得尤为重要，今年3月18日，《条例》（草案修改稿）提请市十五届人大常委会第十八会议进行第二次审议。

本市已建立了金融工作议事协调机制。今年年初，国务院金融稳定发展委员会办公室发文推动建立地方协调机制。为增进这两个机制的协调，《条例》（草案修改稿）在条款中增加了原则性规定：“市金融工作议事协调机制加强与国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。”陆晓栋委员认为，金融机构和上海地方政府各部门之间相互配合、协同作战，才能使金融风险的防范工作落到实处。应雪云委员说：“建立中央金融监管部门在沪派驻机构的共享机制，对上海与中央有关部门相互协作、共同防范风险，是非常有必要的。”

市人大代表姚嘉勇曾领衔提出“关于加快地方金融立法，强化地方金融监管，有效防控化解区域重大风险的议案”，建议在明晰责任边界的同时，有效衔接中央驻沪金融管理部门处置银证保等金融风险、地方金融监管部门处置地方金融活动风险、地方政府相关部门处置属地维稳风险的工作程序，形成风险防控合力。市人大代表王毅在其领衔提交的“关于加快制定《上海市地方金融监督管理条例》的议案”中建议，建立职责清晰、统一的地方金融监管体系。正如两位代表提出的，要完善中央与地方金融监管职责分工，各部门相互配合、密切协作，才能打好攻坚战。

为此，《条例》（草案）中详细规定，中央金融监管部门在沪派出机构、地方金融管理部门，公安机关、法院、检察院和其他相关行业主管部门都有详细“分工”，例如“市场监管部门对涉嫌违法违规开展金融业务的一般工商企业加强名称、经营范围和股东的登记管理，依法开展失信行为的联合惩戒”。

对此，陆晓栋委员认为，关于金融防范与处置，《条例》（草案修改稿）已经明确，核心就是防范处置工作职责，工作职责越明确，落实就越有力，接下来还会不断出现新的金融风险，只有形成合力才能把金融风险防范落到实处，同时还要思考在法规实施过程中，进一步按照要求明确工作职责。

林晶、顾伟强等委员还提出了一些风险防控方面细节上的建议。张辰委员说：“条款中‘地方金融组织发生流动性困难、重大待决诉讼或者仲裁……重大风险事件的，应当在事件发生后四十八小时内，向地方金融管理部门报告‘地方金融组织发生严重流动危机……，应当在事件发生后二十四小时内，向地方金融管理部门报告，其中‘四十八小时‘二十四小时的时间段应再作研究。”李鸣、李迅雷等委员就措辞用语提出了修改意见。李鸣说：“条款中的‘及时分析研判金融风险状况，提出风险预警和处置建议，其中‘处置建议建议改为‘风险处置预案。”

表决通过：充分采纳审议审意见 具鲜明特色

亮点一：监管体系展现上海“精细化”管理作风。《条例》赋予了地方金融管理部门的监管权与执法权，完善了地方金融组织的行为规范，规定了相匹配的监管措施和法律责任，体现了上海一贯的“精细化”管理作风。

“《条例》明确了地方金融监管对象的范围，可有效地规范相关金融活动”，市人大代表、上海融孚律师事务所高级合伙人吕琰说。

《条例》第二章详细规定了地方金融组织的行为规范，对此，华东政法大学国际金融法律学院副教授肖宇说：“本《条例》规定了地方金融机构的备案等义务……并明确了严禁非法或者变相吸收公众存款和非法发放贷款等行为底线。”

在监管措施方面，《条例》构建了非处罚行政监管措施（如监管谈话、通报批评）和行政强制措施（如查封、扣押），温和与严厉结合，据风险的大小采取不同的监管强度和手段，更具针对性。另外，还引入了信用管理，建立地方金融组织的信用档案。在法律责任方面，《条例》设置了罚款额度，提高违法成本。

浙江大学光华法学院研究员、博士生导师黄韬说：“有特点的是，《条例》对于地方金融监管机构在监管执法过程中可以采取的诸如监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函、通报批评、责令改正等行政监管措施予以了明确规定，从而尽可能保障了地方监管部门的职责与权力的匹配与对称。”但同时，黄教授认为，如何界分市与区两级政府的监管职责，还有待今后的实践去探索。

亮点二：专设条款创新监管。系统性风险的防范需要中央与地方金融管理部门、公检法等部门有效的协作机制。同时，在风险处置方面，由地方金融组织承担主体责任，地方金融管理部门可依法实施暂停业务、责令停止设立分支机构等风险防控措施，而在市场失灵的时候需要政府及时干预以避免风险的扩散。对此，《条例》第三十二、三十三条作了详细规定。

尤其值得注意的是，《条例》第三十条明确规定了备受社会关注的“非法集资风险防范处置”：“市、区人民政府承担本行政区域内防范和处置非法集资工作第一责任人的责任，制定风险突发事件应急处置预案，组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质认定、案件处置等工作，维护社会稳定。”由此可见，在非法集资的处理中，市、区人民政府作为第一责任人，各部门依法履职，形成防范处置区域金融风险的合力。

同济大学上海国际知识产权学院教授、中国商法学研究会常务理事倪受彬说：“《条例》在发挥自律管理、鼓励金融创新，特别是创新监管方面有很多亮点，比如数据平台的归集与风险预警功能。”

亮点三：为创新发展与国家战略任务同时提供法治保障。《条例》授权在中国（上海）自由贸易试验区以及临港新片区等区域，试点金融产品和业务创新，以及监管创新。地方在协同中央监管的基础上，推动金融科技的发展。《条例》第七条对此作了详细规定。

吕琰认为，围绕上海建设“金融科技中心”的战略，《条例》不仅对金融科技和金融创新给予了支持，而且还特别强调了监管工作中对科技的应用。

肖宇教授说：“本《条例》与《上海市推进国际金融中心建设条例》《上海市推进科技创新中心建设条例》分别从促进与监管的角度，共同促进上海金融的发展，形成上海国际金融中心建设和科技创新中心建设联动。”

同时，《条例》还探索长三角区域的监管合作，其第八条规定：“本市完善长江三角洲区域金融监管合作机制，建立健全风险监测预警和监管执法联动机制，强化信息共享和协同处置，推动金融服务长江三角洲区域高质量一体化发展。”