关于质询的议案和答复

延军

在今年一月举行的市十五届人大三次会议期间，毛放等代表向大会提交了《关于启动研究、制定办法，适时开展质询的议案》，大会主席团交付市人大法制委员会审议。

领衔提交这份议案的毛放代表，现任市人大常委会委员、市人大社会委副主任委员，多年来对人大监督工作十分关注。他说，质询是各级人大及其常委会的法定职权。我国宪法第73条、地方组织法第28条、监督法第35条～第38条对如何开展质询作了明确规定。党的十八大报告要求健全质询、问责等制度，党的十八届三中全会决定又进一步提出，要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。去年11月召开的党的十九届四中全会再次重申，要支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对“一府一委两院”监督制度。全国人大常委会从2016年起，连续3年在年度工作要点和监督工作计划中提及开展质询的重要性，明确要探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展，形成监督合力。

毛放代表说，近年来，一些地方人大及其常委会不断加强监督工作，开展质询工作实践，取得了较好的监督效果和社会效果。如河北省人大常委会、云南昆明市人大常委会、广西梧州市人大、浙江丽水市人大常委会、江苏淮安市淮安区人大分别就文物保护管理、环保、检察工作等主题开展质询，本级人大代表和常委会组成人员积极参与，质询监督成效显著，社会各界纷纷点赞。

2019年12月，本市奉贤区人大常委会依法首开质询先例，对区政府有关部门养犬管理工作进行质询，受到代表和人民群众广泛关注。全国人大常委会自2010年率先开展专题询问以来，地方各级人大常委会积极跟进，询问已逐步实现常态化。但是，作为监督的手段，询问的重点在于“问”，更多只是限于对监督事项和常委会审议中，不明白、不清楚、不理解或不满意的内容发问，它的硬度和刚性不够，监督的效果偏软。对于询问后整改落实不到位、效果不彰、后续监督缺乏、询问人不满意的状况，亟需人大常委会依法运用更加威严和具有震慑力的监督方式。质询正是这样一种比较刚性、严厉的手段，它的重点在于“质”，尽管有“询”的成分，但更多的还是质问、质疑和质难，训斥、训诫、批评，乃至批驳和批判。地方人大常委會如何开展质询，2007年1月1日起实施的监督法已有明确规定，操作起来相对容易，完全有条件实施和推进。

在这份议案中，毛放等代表提出了三点建议：一是启动质询研究，加强对质询的地位、作用、性质、特点、程序、实现方式、成效评估和后续监督等的研究，重点是开展法理、实证和操作路径研究，为市人大及其常委会开展质询提供理论支撑和方法指引;二是制定质询办法，逐条细化落实有关法律规定，使质询工作有依据、有流程、有方法、有实效，为市人大及其常委会开展质询奠定制度基础;三是适时开展质询，支持和鼓励人大代表和常委会组成人员在合适的时机，选择改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题或热点、难点、焦点问题开展质询，让质询成为人大及其常委会开展监督工作的利器。

按照议案办理程序，市人大法制委员会、常委会法工委与常委会代表工作委员会等就议案办理工作进行了研究。此后，市人大法制委召开全体会议，对此议案进行了审议，并将审议结果报告请市十五届人大常委会第二十次会议审议通过。

市人大法制委认为：质询是宪法、地方组织法和监督法明确赋予各级人大及其常委会的重要监督手段，积极探索质询工作，有利于提高人大监督刚性和实效。在制度规范层面，除了宪法、地方组织法、监督法的相关规定外，本市先后于1988年制定了《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》，1990年制定了《上海市人民代表大会议事规则》，对市人民代表大会及其常务委员会质询案的提出、答复、终止等作了规定。鉴于上述法律、法规的相关规定较为原则，法制委员会建议，常委会办公厅会同法工委、研究室，密切关注监督法修改进程，借鉴外省市实践经验，加强操作路径实务研究，建立完善相关制度;同时，会同相关专门委员会，积极探索个案质询工作，并在此基础上不断完善本市质询工作机制。