立法：与改革发展同频 与保障民生共振

陈余泓

编者按：2015年7月，中共上海市委召开市人大工作会议，通过了《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》。近五年来，市人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真落实《若干意见》的要求，在立法、监督、代表工作、自身建设等各方面积极探索，不断推进上海人大工作与时俱进。从本期起，本刊推出“谱写新时代人大工作新篇章”系列报道，对近五年来人大工作的新探索新成效进行回顾总结。

法律是治国之良器，良法是善治之前提。2015年7月上海市委人大工作会议以来，市人大常委会积极落实《中共上海市委关于推动人大工作与时俱进充分发挥人大作用的若干意见》，在立法工作中自觉同党中央决策部署对标对表，主动争取市委对立法工作的领导，将中央和市委要求转化为社会共识、融汇于地方立法，通过民主科学的立法程序，形成全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

改革开放先行者，地方立法试验田

今年1月20日，市十五届人大三次会议表决通过《上海市推进科技创新中心建设条例》，以前瞻立法促科创之城。2020年是上海建成“具有全球影响力的科技创新中心”基本框架的“交卷年”，这部法规立足激发创新主体活力、提升创新策源能力、优化创新环境，推出一整套制度供给，可谓恰逢其时。

无论是打造国际经济、贸易、金融、航运、科创“五个中心”，还是推进自贸试验区先行先试，上海始终坚持法治与改革相伴而行、协同策进，强化制度供给和法治保障，推动重大改革于法有据、行稳致远，创造了许多可复制、可推广的经验。

2019年，为推动落实“三项新的重大任务”，市人大常委会开展自贸区新片区法治需求研究和自贸区条例修法调研，坚持加强制度保障和赋予制度空间并重，为国家重大改革任务落地做好准备。紧扣长三角更高质量一体化发展，上海、江苏、浙江和安徽三省一市人大常委会签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、公共服务普惠便利、环境整治联防联控等七个重点领域，加强地方立法工作协同。

同样是2019年，市人大常委会紧跟市委最新决策部署，在市委出台有关浦东深化改革开放文件的同时，同步谋划法律制度供给，短短一个月时间内就自主起草并审议通过了《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，并于表决通过的第二天就公布实施，赋权浦东大胆闯、大胆试，发挥了“立法试验田”作用。

发挥好立法的引领和推动作用，市人大常委会注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来，从“三对关系”入手，处理好改革决策与立法决策的关系——创新与规范的关系，在法治框架内支持改革创新，力求达到相得益彰的正和博弈状态;固化与引领的关系，既要对实践证明行之有效的做法予以固化，使之成为社会成员共同的行为准则，也要通过立法对改革实践进行前瞻引领，积极推动改革进程;变动与稳定的关系，对改革仍在持续深化的内容，通过未来的制度创新预留充足空间，使立法内容兼具稳定性和适度的前瞻性。

一手抓立法质量，一手抓立法效率

2020年2月7日，在市人大常委会会议厅，市人大常委会组成人员佩戴口罩，审议并全票通过了全国首部《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》（以下简称决定）。赶在2月9日各类人员大量集中返沪、企业集中复工之前和“防输入、防传播、防扩散”的关键时刻，市人大常委会适应新形势、新要求，在保证立法质量的前提下加大工作力度、加快工作进度，不断提高地方立法的質量和效率，以为期10天的密集调研和反复打磨，与时间赛跑、与疫情抗争。

决定旨在为政府“最严防控”增加法律供给、提供法治保障，确保中央和市委关于疫情防控的重要决策部署落地见效。决定通过次日，市防控工作指挥部发布通告，严格执行公共场所体温检测和佩戴口罩的措施，要求市卫健委、市商务委、华东民航局、海关等部门各司其职，社区守好门、看住人、织密网，共同筑牢疫情防控的“铜墙铁壁”。

疫情防控，关键在人。决定明确个人隐瞒疫情将列入社会信用黑名单。如今，打开信用中国（上海）网站，在首页“防疫失信信息”专栏里，170多例涉疫行政处罚案件信息赫然在列，决定发挥了警示和威慑作用。

法治是最好的营商环境。4月10日，市十五届人大常委会第二十次会议表决通过《上海市优化营商环境条例》（以下简称营商条例）并于即日施行。此举意在瞄准最高标准、最高水平打造国际一流营商环境，统筹做好疫情防控和经济社会发展，在法治轨道上稳定市场预期、提振企业信心、激发企业活力。为推动营商条例全面准确实施，市人大常委会迅速调整2020年度监督工作计划，打出立法监督“组合拳”，将听取和审议市政府关于本市优化营商环境情况的报告，市高级人民法院、市人民检察院也将提供相关情况报告。市人大常委会主任蒋卓庆亲自挂帅，任专项监督调研组组长。

新时代人大立法工作面临新形势，过去人大立法是成熟一件立一件，现在更注重立法效率，强调立法及时性，只要党中央有要求、现实有需求、群众有期待，就能在深入调研、反复论证、广泛听取意见，保证立法质量的前提下，加大工作力度、加快工作进度，提高地方立法工作的质量和效率。

找准最大公约数，画出最大同心圆

据统计，上海每两个星期的垃圾就能堆出一座金茂大厦。2018年，一部关于生活垃圾分类的地方性法规牵动全城市民的心：10个试点区、20多个住宅小区、10余家企业在内的调研走访，1.5万余份市民问卷，20多次研究论证会——这既是《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称垃圾管理条例）艰难的立法过程，也是促进全体市民凝聚共识、培养分类习惯的普法过程。自2019年7月1日垃圾管理条例实施以来，居民区（村）分类达标率从15%提至90%;单位分类达标率达87%。2019年住建部全国46个重点城市垃圾分类考核中，上海始终排名第一。全国人大常委会副委员长王晨称赞：“这是全国第一部由省级人民代表大会审议通过的规范生活垃圾管理的地方性法规，以立法引领了垃圾分类的新时尚。”

在立法过程中，市人大常委会在重点项目上探索实行常委会分管副主任和市政府分管副市长共同牵头的“双组长制”，在道交、信用、控烟、环保等法规的立法过程中及时沟通协商，形成破解难题合力，共同推进立法进程。

立法执法无缝衔接。为确保烟花爆竹燃放范围扩大的同时政府监管能有效跟进，市人大常委会在修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》时就同步关注与执法的有效衔接，要求市公安机关提出落实预案，作为附件报常委会会议。提前谋划换来了实施到位，法规实施当年的元旦和春节期间，上海市外环内烟花爆竹实现“零燃放”。

“法不察民之情而立之，则不成。”立法深深根植于广大人民群众实践的土壤之中，要提高立法质量和水平，必须时刻注意从鲜活的社会实践中汲取营养，深入调查研究，在“真”上下功夫，真心诚意听民意;在“实”上花力气，坚持问题导向把握实际需求;在“深”上费心思，去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，把握民意最大公约数。

向下延伸察民情，向上直通传民智

从首批10个增加至25个——4月21日，市人大常委会基层立法联系点“扩点提质”，实现16个区“全覆盖”。同步诞生的《上海市人大常委会基层立法联系点工作规则》明确联系点发挥“接地气”的基层优势，向下延伸察民情、向上直通传民智，推动本市地方立法实现全过程民主。

不仅是基层立法联系点，上海的地方立法程序中设计了许多提升科学立法、民主立法、依法立法能力的制度。2015年，新的立法法修改通过后，市人大常委会于当年年底修改《上海市制订地方性法规条例》，此后又相继制定《上海市人民代表大会常务委员会关于进一步加强民主立法工作的规定》《上海市人民代表大会常务委员会关于加强立法工作组织协调的规定》《上海市人民代表大会常务委员会关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《上海市人民代表大会常务委员会关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，与市人大常委会其他有关立法工作的单行规定一同构成了上海市地方立法“1+2+X”制度群。在民主立法方面立下规矩：凡是与市民关系密切的法规草案，都将公开征求市民意见;凡是涉及面广、不同意见集中的立法，都会举行由市民参加的立法听证会。2016和2017年，中国社会科学院国家法治指数研究中心两次发布《中国立法透明度指数报告》，市人大常委会在31个省市区中均名列第一，其中在立法透明度评估测评总分和最具指标性意义的立法工作信息公开测评单项评分均列地方人大之首。

2015年以来，上海在省级人大中率先尝试并且几乎每年都在市人代会上审议、表决地方性法规，累计达7部，涉及代表履职、老年人權益保障、食品安全、生活垃圾管理、科创中心建设等方面。“在市人代会上审议法规是落实全面依法治国精神的应有之意。”市人大常委会法工委主任丁伟表示：“这些法规是贯彻落实国家战略、事关上海当前和今后发展的重要事项，通过市人代会审议、表决法规，既是尊重代表主体地位，也是通过观点碰撞凝聚社会共识，进行社会动员。”

在今年一月的市人代会上，市人大代表对《上海市推进科技创新中心建设条例（草案）》提出多达700条意见建议，往年需要2、3小时才能“人工分拣”完毕。在首次启用的立法智能辅助系统“神助攻”下，联络员输入的代表建议可以按条款或按议程生成修改意见汇总，关注度高的条款一目了然，代表履职积极性也得以“量化呈现”。“市人代会上审议、表决法规在上海已趋常态，也将继续为上海的制度供给提供更多能量。”丁伟感到未来可期。