排污许可证制度的污染减排效应分析

冯丽华

(忻州市环境保护研究所，山西 忻州 034000)

引 言

近年来，我国的水污染、大气污染和土壤污染等问题持续恶化，对我国可持续发展和人民群众的身体健康造成严重影响。面对依旧严峻的生态环境问题，政府希望制定合理的环境规制降低环境污染，进而实现经济的绿色转型，避免出现经济增长和环境污染“两难”的格局。发达国家的经验表明，排污许可证制度在点源环境污染控制中发挥着重要作用。于我国而言，环境政策的污染减排效应评估作为政策评估的重要一环，我国也在探索建立有效的全国统一排污许可证制度。2015年1月1日正式实施的新《环保法》明确要求，未取得排污许可证制度的，不得排放污染物。2016年12月，在《生态文明体制改革总体方案》提出“完善污染物排放许可制”的基础上，发布了《控制污染物排放许可制实施方案》，将企业每个排污口污染物排放的种类、浓度等做了明确要求。2017年11月，我国发布《排污许可管理办法(试行)》，目标是通过各地实践，积累丰富的排污许可证制度管理经验，使之成为点源排放管理的核心工具。然而，最新的排污许可证制度仍是一个过渡性的方案，众多学者研究发现排污许可证制度作用有限，并未区分排污许可证制度的类型以及区域差异性，因此其污染减排效果也有较大的不确定性[1]。为此，探讨研究排污许可证制度的污染减排效应，为排污许可证制度的完善提供借鉴，具有很强理论意义和实践意义。

1 “污染减排效应”的界定

关于污染减排的定义有两类，一是在经济、技术和社会、环境承载力等约束下，降低包括SO2、NOx、COD、氨氮、VOC等污染物排放总量；二是区域内主要污染物排放总量限定在一定范围内。对于污染减排效应而言，包含总量减排及强度减排两个方面的涵义，即主要污染物排放总量的降低(单一/多种污染物排放总量)与单位增加值的排放量的降低(单一/多种污染物排放强度)。

2 环境规制的污染减排效应

环境规制是目前公认的纠正制度失灵的比较好的手段，其污染减排效应主要体现在如下几方面。

2.1 环境规制对污染减排效应的直接验证

环境规制作为社会性规制的一项重要内容，其首要目标是降低污染物排放，提高环境质量。由于环境污染具有外部不经济性，环境规制的污染减排效应的直接体现是政府通过制定相应政策与措施对厂商等的经济活动进行调节，以实现被规制对象的污染物排放总量减少或者污染排放强度降低。

环境规制对污染物排放的影响有直接影响和间接影响[2]。直接影响指通过各种强制性的手段，能否促进污染物减排，能否减轻对环境污染的破坏。短期内环境规制直接影响有助于减排，但长期减排效应有限。间接影响是通过技术创新、外商直接投资、产业结构等，从全国节能减排效率的提升及长期减排效应的实现为目标，产生污染减排效应。从间接影响看来，环境规制与污染减排呈非线性关系。

2.2 倒逼减排效应与遵循成本效应

环境规制的倒逼减排效应指的是在不调整产品供需的前提下，依靠生产技术创新和治污工艺的升级来实现污染减排的目标，从而符合相关的规定。倒逼减排效应是波特假说(适当的环境管制将刺激技术革新)在污染减排方面的体现。遵循成本效应指在一定程度上对技术创新和生产工艺优化投入产出挤出效应。环境规制的遵循成本效应和倒逼减排效应具体如图1所示。

图1 环境规制的遵循成本效应和倒逼减排效应

由图1可知，环境规制的倒逼减排效应会降低企业竞争力，使其产出减少；倒逼减排效应提高企业竞争力，使其产出增加。而关于环境规是发挥倒逼减排效应还是遵循成本效应，主要考虑技术创新的测度，企业利润最大化下的企业行为等，同时结合污染避难所假说(污染密集型产业转移到环境规制较松的国家/地区)和波特假说，来进行最终验证[3]。

2.3 环境规制影响污染减排的其他机制

2.3.1 环境规制的污染光环效应

相对于污染避难所效应，从另一个相对积极的方面来讲，还会产生污染光环效应，且其与波特假说有一定的相似性。即，随着污染密集型产业因躲避当地较为严格的环境规制，在综合成本、经济效应等对比下，迁入到环境规制较松的国家/地区，会带来先进技术和设备等(环境规制较严的国家经济发展、污染减排及新技术创新的结果)，通过技术溢出、示范效应等，来实现迁入地区其他工业企业的效仿等，经过一段时间的改变过程，最终来实现迁入地区的经济发展、污染物减排等。

2.3.2 环境规制影响经济增长和污染减排

污染减排机制，主要体现在环境规制阻碍了经济增长，环境规制促进了经济增长及有助于工业绿色发展等三方面。环境规制影响经济增长和污染减排的机制如图2所示。

此外，约束性环境规制有资源再配置效应，能够提高污染行业内资本要素流向高生产率企业，缓解补贴政策导致的资源错配问题。同时，在可持续发展的引导下，环境规制可通过影响相关企业的生产行为，提高新企业进入门槛，鼓励消费者使用节能环保产品等，进而影响区域产业结构和促进区域节能减排。

图2 环境规制影响经济增长和污染减排的机制

3 排污许可证制度的关键影响要素及污染减排效应

排污许可证是为了保护我们人类赖以生存的环境，由相关部门发放的允许排污单位排放一定数量污染物的凭证，其对于企业的排污量具有约束性。排污许可证属于环境保护许可证中的重要组成部分，与排污许可证相对应的是排污许可证制度，且其作为一种基础性环境管理制度，目标是降低污染物的排放，达到保持环境和经济发展相协调。

3.1 排污许可证制度

排放许可证制度是以污染物总量控制为基础，对排污者排污的定量化管理手段。同时，排污许可证制度以改善环境质量为目标，与整个环境监管体制密切相关，是一项具有法律含义的行政管理制度[4]。以往在污染源整治过程中，只对排放浓度进行控制，从改善整个区域环境质量方面，不能从总体上解决污染问题，而具体针对不同地区不同的环境质量要求，对一些重点污染源进行排放总量控制，发放排污许可证，削减不同污染物排放量，才更有利于节约治理资金，实现环境质量目标。

3.2 排污许可证制度的关键影响要素

我国主要污染物包括SO2、NOx、COD、氨氮、VOC及固体废弃物等。一般情况下，企业在利润最大化驱使下往往会突破排污总量限值。排污许可证制度是点源排污管理核心工具。从理论上分析，排污许可证制度发挥污染减排效应的总体目标是我国的主要污染物排放总量的下降，关键是对企业排污总量和排放标准的限定。从新的排污许可证制度来看，被规制企业为完成排污许可证的规定，防止产生环境违法行为，需要调整产品供需，或选择进行技术改造，选择最优的生产技术或排放技术。同时，新的排污许可证制度按不同行业，对每一个排污口的污染物排放限值类别、排放总量、浓度标准等做了具体规定，并明确了自行监测、信息公开、监督执法等内容。

未取得排污许可证制度不得排污。排污许可证制度的构成要素有许多，不同的要素都能够对经济产生影响，具体要素及影响如下：1) 排污浓度标准越高或排污总量越低，规制强度越严格；2) 排污权交易是建立在排污许可证制度基础上的，免费分配分为按社会福利最大化、排污量/产量的历史继承等，同时排污权交易目标是最小的成本实现减排目标，企业由于产量、技术等原因造成超标排放，就需要进行包括统一价格购买、拍卖等途径的付费分配；3) 可行技术能引导企业选择经济型可行的污染防治技术，并且每个周期循环改进；4) 新增企业获取排污许可证制度越困难，表示进入壁垒越高等。

3.3 排污许可证制度的污染减排效应

排污许可证制度是点源排放控制的核心监管工具，也是多项环境监管工具的基础。近年来，作为对污染源的主要污染物排放实行的定量化管理手段，排污许可证制度体现了较大的污染减排效应。

1) 排污许可证规定排污单位许可排放污染物及排放量等，给排污单位提供了一个清晰的、稳定的“环境守法”边界，使其在规定的限量之内进行排污，在很大程度上有助于降低污染物的排放。

2) 排污许可证制度通过“一证式”排序许可证，贯穿整个环境监管的事前、事中、事后环节，为环境监管提供了规范的程序与基本依据。

3) 排污许可证制度是多项环境监管工具的基础，从对监管体制改革的角度来看，以排污许可证制度为主线，有利于理顺环境监管程序，重塑我国环境监管体制。

4) 排污许可证制度程序内容规范、公开、明确，进行排污许可证监管模式，从涉及的内容以及环节监管，可以将排污单位的环境信息较为集中、系统地提供给公众，有助于建立并完善环境监管机构内部制度化的信息共享机制，确保公众环境知情权，维护公民、法人和其他组织的合法环境权益。同时，还有助于环境监管机构内部多部门合理分工，有效协作，解决环境监管机构内部跨部门合作问题。

4 推进我国排污许可证制度的几点建议

从治污减排的进程来看，随着目前我国各种绿色减排措施的实施与发展落实，我国主要污染物排放跨越峰值并进入下降通道的关键时期。排污许可证制度下的污染减排效应明显，在此背景下，建立和实施排污许可证制度非常迫切。为了更好地推进我国排污许可证制度的进一步顺利实施，从问题导向出发，逐步实现功能，认为应从以下几点进行。

1) 排污许可证制度的实施需要加快制定相关法律法规，使排污许可证制度有法可依、有章可循。如国家应尽快出台《排污许可证条例》，地方政府依据国家层面设计，出台地方性法规和实施细则，以针对性地根据地方实际情况进行减排。

2) 研究制定排污许可证实施细则等规范性文件，使得排污许可证的范围、种类、许可量核定方法等实现统一，增强其实施的可操作性。

3) 需要理顺与环境影响评价、排污收费等制度的关系，并以推进排污许可证为主线，对现有相关制度进行改革，以有效衔接。

4) 环境保护主管部门还应根据水、空气等要素，设立相应的内设机构，将环境质量监测、环境统计等职能纳入，并推动相关内设机构的数据共享。同时，设计并建立排污许可证管理数据库，进行科学化、简便化管理。

5) 应建立并完善环境标准实施前的综合评估机制，为排污单位普遍实现环境守法的可行性提供决策支撑和指导。