组织管理学视域下诉前调解激励机制的现状检视与制度构建——以A省16地市125家法院近三年案件数据为样本

尤 昊 谢 娟

为深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，进一步深化新时代人民法院各项改革，最高人民法院制定了《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，并将之作为《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》贯彻实施。其中指出“完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，促进共建共治共享的社会治理格局建设”。

正所谓“兵马未动，粮草先行”，要建立多元化纠纷解决体系，必须首先建立起对应的经费保障机制，对于法院而言，则是建立诉前调解激励机制。但全国法院的多元化纠纷解决机制工作推进已有数年，却仍未做到“粮草先行”，各地建立诉前调解激励机制的法院仍不多，多数法院激励的手段也较为单一，对诉前调解激励机制的管理较为粗放。本文以A省16地市125家法院近三年以来的诉前调解案件数、调解成功率、诉前调解率为样本，结合A省法院建立的诉前调解激励机制基本情况，从组织管理学的角度对诉前调解激励机制的现状、问题进行分析，对构建全国性诉前调解激励机制提出意见建议。

一、法院诉前调解激励机制现状检视

所谓激励机制是指在组织系统中，激励主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化，而与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。①参见韩松：《激励机制对企业发展的重要性分析》，载《经贸实践》2017年第3期。具体到法院诉前调解工作中，激励机制就是法院通过多种形式的激励手段，用以激励特邀调解员，从而有效推进法院诉前调解工作的方法。

（一）诉前调解激励机制建立情况

A省法院共有16个地市，共计125个法院，其建立的诉前调解激励机制主要包含五种类型：A、值班补助，B、固定工资，C、调解失败补助，D、静态调解成功补助，E、动态调解成功补助。

A省没有建立激励机制的法院有58家，建立激励机制的法院有67家，其中包括A型激励机制6家、B型激励机制28家、C型激励机制12家、D型激励机制31家、E型激励机制28家、综合型补助激励机制33家。

（二）诉前调解案件与诉前调解激励机制联动分析

1.诉前调解激励机制与诉前调解率关系分析

A省采取诉前调解激励机制的法院共有7个地市、67家法院，其诉前调解案件率在全省排名中均处于中上游。2016-2018年，7个地市在全省法院诉前调解率排名中，在1-5名中分别占据3、4、4个名额，6-10名中分别占据2、2、3个名额，11-16名中分别占据2、1、0个名额。

表1 建立诉前调解激励机制法院全省排名

D市法院 2 2 2 1 3 F市法院 3 1 10 6 7 J市法院 1 3 4 4 2 P市法院 13 12 1 2 4 K市法院 5 7 3 5 5 C市法院 11 6 8 8 10

从采取诉前调解激励机制的法院在全省法院排名可以看出，建立诉前调解激励机制的法院在诉前调解率方面的优势较之没有建立诉前调解激励机制的法院是比较明显的。

2.诉前调解激励机制建立前后案件数据对比

P市法院于2017年建立诉前调解激励机制，其诉前调解案件数1288件，调解成功861件。2017年其诉前调解案件数15669件，调解成功5956件。

对比得出，诉前调解激励机制建立后的诉前调解案件数为之前的12.17倍，调解成功数为6.92倍，诉前调解率为4.8倍。

B市法院至2018年尚未建立诉前调解激励机制，其2017年登记立案数74220件，诉前调解案件数6746件，调解成功4862件。2018年登记立案数87819件，诉前调解案件数6679件，调解成功4901件。

B市法院2018年较2017年登记立案数增长18.32%，诉前调解案件数反而减少1%，调解成功数仅增长0.8%，诉前调解率不升反降，自9.09%降至7.6%。

从P市法院与B市法院的案件数据增长情况比较，可以得出，建立了诉前调解激励机制的P市法院各项案件数据增长明显，而未建立诉前调解激励机制的B市法院诉前调解数、调解成功数增长不足1%，诉前调解率、调解成功率不增反降。

3.有无诉前调解激励机制法院案件数据对比

2018年H市法院登记立案数为70624件，诉前调解2913件，调解成功951件。P市法院登记立案数为70844件，诉前调解13959件，调解成功5705件。在案件总量上基本持平的情况下，P市法院通过诉前调解激励机制，诉前调解案件数为H市法院的4.79倍，调解成功案件数为H市法院的6倍。

4.静态激励机制激励作用与动态激励机制激励作用对比

A市法院采取的是静态激励机制，D市法院采取的是动态激励机制。2018年A市法院登记立案数为181883件，诉前调解21058件，调解成功8090件，诉前调解率15.58%，调解成功率38.4%。D市法院登记立案数为59571件，诉前调解15789件，调解成功6987件，诉前调解率26.5%，调解成功率44.3%。

二、诉前调解激励机制存在问题与面临困境

从A省法院诉前调解案件数据与诉前调解激励机制联动分析中可以看出，诉前调解激励机制对于诉前调解、多元化解的作用是极其明显且显而易见的。但是在工作实践中，尤其是在基层法院，想要建立一个合理的诉前调解激励机制，存在着诸多困难。

（一）机制建立依据不明确，各地选择性推进

《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第37条规定“各级人民法院要主动争取党委和政府的支持，将纠纷解决经费纳入财政专项预算之中”。但此规定只是一种原则性的指导意见，并未指明如何操作。涉及到财政拨款和党政部门之间的协调问题，并不是一两条规定就可以解决的。再加上各地党委、政府工作理念、重视程度不同，各地法院据此向政府申请专项经费，很难得到支持。

以G、J、L、P四地市为例，四地市2018年GDP分别为1222.4亿元、1801.6亿元、1631.7亿元、1280亿元；人均GDP分别为7.6万元、4.42万元、2.88万元、2.47万元；其法院诉前调解激励机制规定，特邀调解员每调解成功一个案件，最高限额补助分别为100元、1200元、0元、1000元。

表2 G、J、L、P四市GDP、激励标准、诉前调解率对比

从数据显示，GDP和人均GDP均较低的P市，在诉前调解激励机制方面，反而投入了大量的资金，在诉前调解工作上取得了较大的成果。而L市与G市，虽然在GDP或人均GDP上较P市更好，但是在诉前调解激励机制方面则缺乏经费保障，诉前调解工作在全省处于落后状态。从这四地市的财政情况与激励机制的建立情况联系到一起，则可以看出，地方党委、政府在多元化解的工作理念、重视程度上存在较大差异。如没有自上而下的全面推进，多元化解经费保障、诉前调解激励机制很难实现全面铺开，激励效果很难实现。

（二）激励补助标准不统一，各行其是

最高人民法院的改革意见作为纲领性文件，对于经费如何保障，激励机制如何确定，标准如何确定并未作出统一规定。各地在制定诉前调解激励机制的激励标准时，没有相应的参照标准和参考依据，只能是摸着石头过河，这使得各地法院的诉前调解激励标准差异较大。

如，P市法院将矛盾纠纷分为三个等级，然后按照调解不成功、调解成功一般纠纷、复杂纠纷、重大疑难纠纷，分别补助100-1000元。而G市法院则没有区分案件难度，而是按照调解成功100元，调解不成功30元一件进行补助。除此之外，A市某区法院则是每月给予2000元补助，调解成功一定数额后，再按照每件100元进行补助。N市某县法院则是按照调解成功50元，调解不成功30元给予补助。

表3 P、G、A、N市诉前调解激励标准、诉前调解率对比

整体来看，诉前调解激励的标准不明确，差异显著。全省调解成功最高补助1200元，最低补助50元，差异达到24倍之多，而半数地市法院，还在靠着协调对接、义务劳动来推进特邀调解工作，未有任何激励机制。而由于诉前调解激励标准的不同，产生的激励效果也是差异较大。

（三）诉调对接供求失衡，特邀调解队伍良莠不齐

多元化纠纷解决机制建立的时间尚短，各项机制尚不完善，各个调解组织、对接单位对此缺乏足够的理解，在工作理念上始终有种特邀调解是为法院工作的想法，对于多元化解工作缺乏动力，没有工作积极性。而法院由于“案多人少”的巨大压力，则迫切需要多元力量加入到矛盾纠纷的化解之中，于是工作实践中法院与对接单位、特邀调解员之间便出现了一种畸形的供求关系：法院调解需求＞外部调解供给。

由于这种畸形的供求关系，各地在吸纳特邀调解员的时候，在吸纳标准上就不那么严格，入册门槛设置低，审核不严谨，吸纳的特邀调解员业务素质良莠不齐，大量不具备法律知识的人员进入特邀调解员队伍。

以L市法院2015年选聘的54名特邀调解员为例，其中律师事务所8人、侨联4人、法律援助中心、工商联、医院、司法所各3人、人民调解委员会、团委、学校、消费者权益保护委员会各2人、司法局、旅游局、统战部、纪委、物价局、人武部、统计局、出版局、邮政局、教育局、村委会、文化站、监察局、卫计委、妇联、公安局、人大代表、总工会、企业厂长各1人。

其中律师事务所、司法局、公安局等拥有法律知识的特邀调解员占31.48%，其余国家机关单位人员与事业单位人员占53.7%，学校、医院人员占9.26%，人大代表、村委会、企业人员各占1.85%。

以上数据显示，具有专业法律知识的调解员仅占31.48%，除此之外的其他人员，虽然可能具有丰富的矛盾化解经验，但是他们对于各种法律知识，尤其是民事诉讼法及民事诉讼程序等方面的知识了解不深。实践中，调解成功率低、调解程序混乱、调解方法不规范、调解后无法进行司法确认等问题层出不穷。但由于法院迫切需要多元调解力量，所以各地法院对能力不足的特邀调解员的处理极为谨慎，甚至存在制度上的缺失。如A省人大颁布的《A省多元化解纠纷促进条例》中规定的特邀调解员可以免职或者解聘的七种情形，均未对特邀调解员调解能力与调解水平作出任何要求。工作实践中，也完全没有因为调解成功率低，取消特邀调解员资格的情况。

三、构建诉前调解激励机制的意见与建议

多元化纠纷解决机制工作，其本身不以经济效益为先，而是在执行国家公共权力的基础上，管理社会公共事务，以公共利益为目标，①参见鞠伟：《论激励机制在公共人力资源开发中的运用》，吉林大学2007年硕士学位论文。“其产出的是，维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配”。②王长城：《论公共部门人力资源开发的转型与创新》，载《上海行政学院学报》2007年3期。虽然投入到多元化纠纷解决机制中的精力、经费，很难得到具体、实际的反馈，但是正因为如此，我们才更应该建立公正、合理的激励机制，以注重公平、效率、强化、引导的激励机制，取代权力本位或亲情本位，充分尊重并满足调解人员自我发展的需要、参与的需要、个人成就感的需要，促进人力资源的优化配置，提高人力资源的利用效率，推动整个多元化纠纷解决机制事业的发展。

（一）“层级理论”——分档定级原则

层级理论是激励理论的一种，指的是基于对环境变化，通过对需求的分析、比较和评价，从而满足需求的过程。③参见冯朝军：《层级激励模式构建及其在高校中的应用》，载《中小企业管理与科技》2008年第12期。层级理论认为，激励的前提是对环境的分析，其次是对需求的分析。人的需求是随着环境的变化而发生变化的，那么对人的需求的满足，必然要对人所处的环境进行综合的评估，从而得出其需求的水平，以此来确定激励的手段。

以现有情况来看，想要建立有效的诉前调解激励机制，就需要自上而下的推进。那么在建立全国性诉前调解激励机制的时候，就需要对全国各地的特邀调解员所处环境、需求进行综合评估，并根据其环境、需求的不同，进行分档定级。

分档定级不能完全参照GDP水平，则是应当对当地的政治、经济、文化、社会稳定、文化传统等因素进行综合评估。建议可以参照第一财经·新一线城市研究所的数据。近年来，第一财经·新一线城市研究所收集了170个主流消费品牌的商业门店数据和18家各领域头部互联网公司的用户行为数据和数据机构的城市大数据，按照商业资源集聚度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性和未来可塑性五大维度指数，④参见吴信训、王敏：《数据新闻在智慧城市建设中的应用现状、局限及优化研究》，载《新闻与写作》2018年第8期。通过超过100个指标来评估337个中国地级及以上城市，最终综合新一线城市研究所专家委员会打分的方式及主成分分析法综合得出最终结果，将全国城市分为五级：

表4 全国城市分级结论

小结：第一财经·新一线城市研究所的城市分级结论虽然带有一定的商业色彩，但是其通过大数据搜集数据，100余项指标综合评估的评估方法是十分合理的，具有较高的可信度，全国各地对其城市分级的结论认可度也较高。在对诉前调解激励机制进行分档定级时，可以直接参照其分析结果，或参照其搜集数据、评估方法，自行评估，将全国特邀调解员调解案件补助分为五个补助档次，依此确定全国范围内的诉前调解激励标准。

（二）“公平理论”——动态激励原则

“公平理论”是组织管理学里的一种理论，它认为人们有一种需要保持分配上的公平感，这种公平感是一种普遍存在的心理现象。①参见蒋云根：《组织行为的心理分析》，东华大学出版社2003年版，第180页。主要指的就是个人在组织中完成属于自己的某项工作之后，不仅仅关注自己在此项工作中获得的报酬是多少，还需要了解到自己周边其他人员的工作内容以及工作的报酬，并且将自己与他人进行对比。②参见李毅：《薪酬激励与工作绩效的关系研究》，安徽财经大学2018年硕士论文。

在诉前调解工作中，在对调解人员给予的激励如果有不公平现象产生，如大锅饭、平均主义、多劳者少得等问题，调解人员会产生强烈的不公平感，从而对调解人员的工作积极性造成重大的打击。当一个人产生较强的不公平感时，可能会采取以下五种措施中的一种或几种：（1）改变自己的投入；（2）改变自己的产出；（3）改变自我认知；（4）改变对他人投入和所得的看法；（5）选择另一个不同的参照对象；（6）离开工作场所。③参见郭惠容：《激励力量综述》，载《企业经济》2001年第6期。

根据“公平理论”，可以模拟出不同调解激励机制下，调解人员的三种工作发展情况：

一是“当一天和尚撞一天钟”。按照静态激励机制，所有人同等收入，但工作量必然有多有少，工作质量必然有高有低，假设A调解案件较B更多，调解成功率更高，但是获得报酬相同，这时A将感受到自己吃亏了的不公平感，那么根据现实经验，A一般就会出现消极反应，对于工作开展缺乏动力，缺乏积极性，比如消极怠工、向上申诉、发牢骚或者离职等方式。

二是“拈轻怕重、避重就轻”。按照削弱版动态激励机制，假设A调解案件数量与调解成功率比B低，因此报酬较B低，但A调解的案件中多为标的额较大、案件涉及人数较多的复杂案件，B调解的案件多为案件事实清楚、标的额较小的简易案件，这时对于A来说，其付出了更多的精力，但是取得的报酬确不如B，那么很大概率A接下来会追求调解案件数量，同时乐于调解简易案件，避免高难度案件。

三是“一分耕耘一分收获”。按照典型性动态激励机制，假设A调解成功数量比与B相同，但A调解成功的案件中多为标的额较大、案件涉及人数较多的复杂案件，B调解成功的案件多为案件事实清楚、标的额较小的简易案件，故A调解成功1件案件与B调解成功3件报酬一致，最终A报酬高于B，此时很大程度上，A、B均会感受到公平。

小结：从以上三种模拟情形中，可以看出，无论是静态激励机制还是削弱版动态激励机制，都会使调解人员在工作开展中产生不公平感，从而导致调解人员心理失衡，影响调解工作开展。因此，合理的激励机制，应该将补助水平与个人努力、个人能力、任务难度结合起来，实现动态激励，达到“正相关”的关系，实现良性目标引导。

（三）“强化理论”——负面强化原则

强化原本是生理学中的概念，它是指加强或削弱人的行为或反应的一种刺激，后期才将它引入了人力资源管理的激励理论当中，形成了组织管理学的“强化理论”。这一理论强调行为的结果，认为“当行为的结果有利于个人时，这种行为就会重复出现，若对个人不利，则这种行为就会减弱直至消失”①袁淑清：《管理学基础》，清华大学出版社2011年版，第121页。。其强化力量包含正面强化与负面强化两个方面的理论，所谓“正面强化”指的是如表扬、荣誉称号、提薪、奖金等奖励措施，但是当正面强化措施实施久了，人民会习以为常，对奖励措施的期待降低，甚至失效。这时需要引入“负面强化”措施，即减少奖酬、罚款、批评和降级、辞退等惩罚措施。

由于法院对于多元力量参与矛盾纠纷化解的迫切需求，使得多数法院在制定诉前调解激励机制的时候，很少会适用“负面强化”原则，这必然导致特邀调解工作出现人浮于事的问题。

以S县法院为例，其在多元化解工作开展之初，全力推进，广泛对接，共计选聘特邀调解人员230名。但由于经费保障机制不健全，多元化解工作推进缓慢。自2016年，其全年的诉前调解案件数量分别为798件、690件、1117件，其调解成功数量分别为380件、127件、264件，分摊到全体特邀调解员后，人均调解案件3.47件、3件、4.9件，人均调解成功1.65件、0.55件、1.15件。

表5 2016-2018年S县法院诉前调解数据

人均数据显示特邀调解员工作量极低，但实际情况是S县法院所办理的诉前调解案件，均是由少数几个特邀调解员在办理，其余二百余名特邀调解员，从未调解过任何纠纷，而个别参与调解的特邀调解员，由于自身在调解专业能力方面的欠缺，调解成功率也不高。但是法院在对待此类特邀调解员时，仍然不愿意对其采取“负面强化”措施，特邀调解员名册中仍然是230名特邀调解员。

小结：为了能建立更为专业、有效的特邀调解队伍，就需要引入“负面强化机制”。鉴于特邀调解员与法院之间并没有劳动关系、劳务关系，也不存在管理与被管理的关系，那么能对特邀调解员产生“负面强化”作用的措施，便仅有取消特邀调解资格一种方式。所以，法院应当对特邀调解员的案件调解数量、调解成功率进行一定的规范，以L市正在建立的诉前调解激励机制中规定的，如特邀调解员当年调解案件少于20件或调解成功率低于20%，即取消其下一年申报特邀调解员资格。通过此种“负面强化”措施，可以更好的激励特邀调解员推进其调解工作。

（四）“边际效用递减理论”——边际效用最大化原则

所谓“边际效用递减理论”指的是在其他条件不变的情况下，如果一种投入要素连续地更量增加，增加到一定产值后所提供的产品的增量就会下降，即可变要素的边际产量会递减。当消费者消费某一物品的总数量越来越多时，其新增加的最后一单位物品的消费所获得的效用（即边际效用），通常会呈现越来越少的现象。①杨树勋、金荣：《现代西方经济学》，云南大学出版社1995年版，第125页。通俗地说，开始的时候，收益值很高，越到后来，收益值就越少。

落实到激励机制中，便会发现，调解补助标准并非越高越好，毕竟每个人的精力是有限的，各个案件的具体情况也不一样，在补助标准达到一定的水平时，继续提高补助标准，对提高调解成功率是没有帮助的。

以P市法院为例，现假设P市法院2018年有调解员100名，调解员A其调解案件数、调解案件难度、调解成功率均为全市平均值，即全年调解案件139件，其中成功案件57件，调解成功的一般纠纷、复杂纠纷、重大疑难纠纷各19件，平均补助金额为X=750元。那么其全年收入Y=（139-57）100+（57*X）=50950（元），全年收入与补助标准之间的函数为Y=8200+57X。

此时，在其他条件不变的情况下，如果补助标准连续地更量增加，增加到一定产值后所提供的产品的增量就会下降，即可变要素的边际产量会递减。

小结：从全年收入与补助标准之间的函数Y=8200+57X与增幅数据线对比可知，随着补助标准的增加，每增加100元，全年收入均速增长，而收入增幅则是随着补助标准的增长而下降，补助标准从100元增至200元时，收入增幅为41%，而当补助标准从1600元增至1700元时，收入增幅为5.7%。此时虽然收入的增长绝对值是相同的，但是增长幅度已经大大下降，增长的收入对于调解人员的激励性已经大大的削弱了，即使再增加补助标准，也没有多大的效力了。那么为了追求边际效用的最大化，就需要将补助标准、全年收入、调解案件数、调解成功数等综合到一起，按照边际效用最大化公式，计算出最佳结合点，并以此确定补助标准，从而实现边际效用最大化。

图1 P市法院调解员收入增幅

结 语

马克思在《神圣家族》中指出“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑”，①马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。同时在《第六届莱茵省议会的辩论》中说道“人民的奋斗所争取的一切都同他们的利益有关”。②马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1956年版，第103页。

对于特邀调解员的激励，不能仅以“干事业、讲奉献”这一套说辞来进行无用的激励，③参见刘加良：《观察与省思：关于委托调解之山东样本的调研报告》，载《山东警察学院学报》2014年第1期。一切不能让特邀调解员切实得到物质收入的激励都是纸上谈兵。缺乏合理的诉前调解激励机制，会影响特邀调解的长久运行，要想保持特邀调解制度的活力运行，必须要建立与之相当的激励机制。

确定激励标准时不能扭扭捏捏，要像企业做生意一样，精打细算。一味的高标准和一味的低标准都不利于特邀调解工作的开展，法院应当充分调研，向企业取经，建立起动态、综合、最优化的诉前调解激励机制，利用物质手段，充分调动特邀调解员的积极性，有力发挥诉前调解激励机制的杠杆作用。