乡村治理法治化的困境分析

刘贞伟

摘 要：乡村治理在国家治理体系中占据较为重要的地位，必须在全面依法治国的时代背景下，探索全面有效的乡村治理的改良路径。分析了乡村治理的现实困境以及造成当前困境的成因，进一步探求乡村治理法治化选择的对策和路径，着力构建一个权责清晰、制度规范、因地制宜、内生优化、具备持续生命力和创造力的法律规范体系。

关键词：乡村治理;法治化;现实困境

文章编号：1004-7026（2020）09-0138-02         中国图书分类号：D422.6        文献标志码：A

治理能力的现代化、法治化，是一个现代社会文明程度的重要标准。乡村治理是基层治理中相对独立的一个领域。实现良好有效的基层治理，需要大力发挥法治在基层治理中的重要作用。国家治理体系正在积极构建从上层设计到基层治理的多层次综合体。法治秩序的构建，一方面能够保护国家发展，另一方面能捍卫民众的基本权利，不仅是历史的进步，更是适应改革开放的内在需求[1]。

1  乡村治理法治化的内涵

治理的目的是维护社会的和谐、稳定和繁荣，实现公众利益最大化，保持现行治理机制，同时在持续构建新体制的基础下，尽量满足公众对发展的需要。从本质上讲，主要是确保以人为本的导向性，使社会发展的红利惠及大众。

法治与治理两者并非包含与被包含的关系，更非平行关系，二者之间较为合理的表述是：法治应当是治理的高级形态，而治理仅是法治的基本方式[2]。要研究置于中国时代背景下两者，不能人为地把治理的重要程度抬高，也不能撇开法治空洞去谈治理，要努力走出一条融合发展之路，真正实现治理法治化。

乡村治理法治化是在党和国家的领导下，由自治组织和基层单位依据相关法律规定管理自身事务，包括经济、文化等在内的一切基层社会活动。民众的行为必须严格遵照法律，使基层的需要通过法律调控纳入规范化、制度化、法律化的轨道[3]。应探索一条有特色的发展之路，致力于治理与法治的和谐共生。

在乡村治理法治化的时代背景下，法治成为最紧迫、最重要的选择，涉及最广泛的群众。甚至可以说法治建设的好坏将会直接影响我国法治建设的整体进程。乡村治理法治化是建设社会主义法治国家的必由之路和无二的选择。

当今乡村治理过程中仍包含较重的人治观和人情观，传统治理方式仍发挥着自己的作用，与法治的精神并不相适。推行改革开放之后，乡村社会基础秩序发生了很大变化，特别是在乡规民约和人际关系受到破坏的情境下，导致了国家部分政令在乡村很难得到有效的貫彻落实。此外，乡村社会深层次矛盾愈发显现，使化解内部冲突更加困难，法治治理的缺位引发乡村治理出现秩序混乱等情况[4]。

2  乡村治理法治化困境的成因

2.1  经济原因

经济上的制约因素是乡村治理法治化困境所形成的最直接原因。乡村经济发展的落后与不畅，其本身就是我国乡村治理法治化发展所面临的最大困境。这两者之间很容易陷入一个封闭的“恶性莫比乌斯环”，传统小农经济易受市场冲击的影响，抵抗力弱，难以形成长效发展规模，导致经济发展陷于落后，法治难以施行。反之，社会治理环境恶劣，法治方式不能应用于市场交易与社会生活，加剧了混乱程度，经济发展无从谈起。广大乡村的社会经济比较薄弱，与高速发展的市场经济有较大的差距。此外，部分不合实际的行政命令制约了经济的快速发展，导致其难以打开经济开放性的局面。乡村经济的落后会直接导致文化教育的缺失和文化水平的低落，法律教育更无从谈起。这种经济上的制约直接导致了法治根基薄弱、乡村群众法治信仰缺失。

2.2  政治原因

政治体制的影响是我国乡村治理面临诸多现实困境的重要成因之一，乡村治理的发展在很大程度上受制于政治体制的完善。城乡二元结构是导致城乡政策不对等的根本原因。虽然国家已经在努力改善这一局面，通过“城乡一体化发展”来打破二元僵局，但几十年以来优先发展工业、以农补工、城市乡村之间的“剪刀差”，在客观上拉开了极大的差距，甚至有割裂社会阶层的危险。此外，在政治体制上限制乡村社会整体发展的一个重要方面是政治权利不平等。《宪法》中规定城镇、乡村居民拥有同等的选举权和被选举权。但通过分析人大代表的构成，基层社会中最重要组成部分的工人、农民占有量过低，导致在最为重要的权力机关中村民的“声音”微弱。村民鲜有参与政治生活的人，更无法参加国家政策的制定，直接后果就是影响乡村治理法律法规的科学立法程序难以开展，以及乡村治理的司法、执法环境难以得到有效改善。

2.3  文化原因

中国具有2 000多年的封建历史，以儒家思想为核心的传统文化仍然深刻地影响着人们的思想与行为。传统文化中包含着很多精华值得学习，但思想的束缚依然发挥着作用。文化的变迁蕴含在长期习惯和态度的社会化过程中，确立之后，这些态度将逐步形成内生动力，甚至在造就它们的情境不复存在的时候仍能自动地影响政治和经济发展[5]。这样的影响在广大乡村地区尤为明显，人们重视由宗族血缘维系的社会关系。当前占据乡村社会话语权的主体人员主要是20世纪60年代出生的群体，他们占据着乡村社会的政治资源、人际资源和经济资源。由于客观原因这部分群体受教育程度普遍偏低，受传统文化的影响较多，思想根源仍是传统的行为模式，法治思维、法治意识相当薄弱。对于广大乡村社会群众，宗法观念、道德礼制、纲常伦理是一种较为坚实的禁锢。这样的文化观念，在很大程度上造成了村民缺失法治信仰、乡村法治建设根基不牢固的现状。

3  乡村治理法治化进程中的秩序重构

3.1  法治推进

在乡村社会发展中，国家在宏观层面出台了不同的规定，导致乡村治理发生了相应的变化。从城乡一体化建设，到新型城镇化建设，再到美丽乡村，这些转变是根据农村实践不断调整政策的结果，是包含在秩序重构中的法治推进。这要求政府权力运行法治化、规范化，更深层次则需要乡村社会治理的法治化。

法治化的乡村治理一方面需要约束政府行为，另一方面需要规范社会行为。政府权力法治化在客观上要求乡镇政府退出不适合继续存在的经营性和竞争性领域，改变以往发挥资源配置基础性、决定性的作用，重点关注行政权的法治化、公共财政建设、基本公共服务等内容。还要特别注意的是，要努力通过法治手段规范不同主体之间在乡村社会行为，不断调节社会利益各方之间的关系。

3.2  权利保障与制约

乡村治理法治化的秩序重构中，极为重要的一个方面就是“权利”价值的实现。乡村社会的主要群体是村民，只有实现基本权利保障才能提高广大村民生产的积极性，使乡村社会的秩序更加稳定。权利保障中最重要的两项权利是财产权和民主政治权。

此外，需要改善风俗习气，实现文化权利的平等。秩序重构中，还要积极限制政府权力的过度行使。这两方面是有机结合的整体。如果只是关注政府权力的运行，不关注村民的权利，就会导致乡村社会丢掉发展的活力与动力。同样，如果只重视村民权利意识的过度保护，就可能在乡村社会出现打着法治旗号侵犯村民利益的情况。权利的保障与制约，二者不可偏废，必须均衡发展。

3.3  城乡平等的秩序意義

平等是法律所推崇的基本价值之一，平等价值的真正实现在乡村秩序重构中具有特殊的意义。我国长久以来的城乡二元结构，使城乡之间依旧存在着较大的现实差距，城乡之间经济和社会的发展水平极不平衡。这种差距在发达城市与乡村之间尤为深刻，其所带来的权利方面的影响较为突出。不管是目前推行的新农村建设，还是早期的城镇化建设政策，在推进法治中国进程中要重构乡村秩序，首先要解决的就是城乡资源与公共服务之间的不平等。只有这样，法律的价值才能平等，才能真正实现农村与城市的平等。

4  结束语

历史的经验告诉我们，任何成就的取得都需要付出无数的艰辛奋斗，经历漫长的曲折道路，但只要方向是正确的，迈出一步也是胜利。治理体系和治理能力的相关问题已被提升到国家核心工作层面，这将为乡村治理带来前所未有的机遇。

参考文献：

[1]季卫东.法治秩序的构建（增补版）[M].北京：人民出版社，2014.

[2]汪习根，何苗.治理法治化的理论基础与模式构建[J].中共中央党校学报，2015（2）：37.

[3]陈家刚.乡村治理：转型发展的逻辑与路径[J].学习与探索，2015（2）：47.

[4]马建英.构建新时代乡村治理体系的理论意蕴及时代价值[J].宁夏党校学报，2019（1）：118-123.

[5][美]罗纳德·英格尔哈特著.张秀琴译.发达工业社会的文化转型[M].北京：社会科学文献出版社，2013.