建筑工程质量法律监管问题研究

王思锋 马悦轩

摘 要：近年来，建筑工程质量问题频发，增加了社会危险性。我国的建筑工程质量法律监管存在着立法不完善、监管主体不统一、市场准入不规范、检验制度不完善和责任追究力度不够等问题。需要从完善法律法规制度入手，发挥工程质量保险制度优势，改革验收制度，加大责任追究力度，来提升我国的建筑工程质量。

关键词：建筑工程 法律监管 工程质量保险 责任追究

当前我国正处于全面建成小康社会的关键时期，经济发展方式也在经历着深刻的变革，正在从过去以牺牲资源和环境为代价的高速度增长转向资源节约型和环境友好型的高质量增长。但与此同时，我国目前整体的建设工程质量仍令人堪忧。过去的三年间，公共建设工程领域发生了多起严重质量事件，例如2017年西安地铁三号线电缆事件，2019年的重庆轨道交通事件、无锡高架桥侧翻事故等。在其他建设工程领域，情况也同样不容乐观，著名房企碧桂园仅在2018年一年间，就发生了多起工程坍塌，造成严重后果。国内房地产龙头企业万科也接二连三的被曝出工程质量问题。城市公共基础设施和商品房的建设工程质量与每一个人的生活都息息相关，但频繁发生的建设工程质量事件却增加了生活中的不确定性和风险性。如今，不符合质量要求的建设工程已成为潜伏在城市中的“定时炸弹”。如何进一步加强法律监管，有效防止和杜绝建设工程质量事件的发生，成为亟需研究和解决的问题。

一、建筑工程质量法律监管现状

我国建筑工程质量的法律监管，涉及法律、行政法规及司法解释等诸多层面，可以将其概括为“三法、三条例、两解释”。“三法”系指《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和國城市房地产管理法》;“三条例”系指《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》;“两解释”系指《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》。此外，还包括其他相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规，共同构成工程质量监管的法律体系。同时，我国近年来在建筑工程领域还出台一系列新的政策和规范性文件，体现了我国在建筑行业深化改革以及简政放权的决心。[1]但是，现行法律法规不仅存在监管漏洞，而且长时间没有进行修订，无法适应建筑行业快速发展的需要。有关建筑企业的市场准入、监管主体、过程监管、竣工验收等制度，都需要尽快进行完善。

以监管主体为例，住房和城乡建设部门是负责建设行业行政管理的主管部门。但建筑工程作为一个系统工程，往往需要包括自然资源部门、城乡规划部门、公安消防部门、城管部门、市场监督管理部门在内的诸多部门的共同参与。分散的监管主体虽然具有一定优势，但多主体监管的弊处也是显而易见的，或者争相监管，或者相互推诿造成监管缺失。从监管方式来看，我国从20世纪80年代后期开始实行建设工程监理制度，由监理单位对工程建设进行全方位监督[2]。这种由第三方监督建筑工程质量的特点在于，监理单位负责工程质量的事中监督，而政府的监督往往更多的体现为一种事后监督，这就导致部分企业违法违规，铤而走险，出现很多过程质量问题。

二、建筑工程质量法律监管的主要问题

（一）立法不完善

法律是治国之重器，良法是善治之前提。加强对建筑工程质量监管首先应当建立健全相关的法律法规，完善工程质量监管的体制和运行机制，实施有效的宏观调控。[3]作为建筑行业基本法，《建筑法》在经历两次修订之后，对于备受关注的建筑工程质量问题进行了规范，但是仍有待完善：第一，《建筑法》实施多年，需要着眼于建筑行业发展实际，启动全面的修改。第二，《建筑法》适用范围过于狭窄，缺乏系统性，对于其他类型的建筑领域的市场行为缺乏指引、导向和评价。第三，对建筑行业发展趋势的前瞻性不足，难以适应新形势、新问题。第四，无法有效规制建筑行业参建主体间的利益侵袭现象。我国目前的法律规定对建设单位的此等行为缺乏强制力，致使发包方不断损害承包方的利益。“干活的人拿不到钱，拿到钱的人不干活”的现象时有发生。同时，建筑工程其他相关法律、行政法规亦需要适时修改。

（二）监管主体不统一

建筑工程不同于普通的商品，其质量对人民的生产生活具有重要影响。“豆腐渣”工程问题相较于建国初期，已经明显得到缓解，但仍不能得到根治。在工程质量监管方面，我国实现了从单一的施工单位内部质量监督机制向政府建设工程质量监督制度的重大转变。建设工程质量政府监管主要基于各部门人员的专业优势，实现对项目工程建设的各环节进行质量把控。但建设工程的复杂性、长期性的特点，政府部门的有限人力资源难以实现对建筑工程的全过程监管。同时，由于各部门职能交叉，影响效率，不利于建筑工程行业的健康有序的发展。[4]

（三）建筑企业市场准入不规范

相较于其他国家，我国建筑企业资质管理制度存在以下缺陷：第一，在资质类别设置上过于细化。我国实行的是以市场为主导的经济运行模式。市场经济体制的核心在于减少行政内部障碍，充分发挥市场主体的积极性、创造性。而资质类别的繁杂，增加了专业化企业的市场准入的壁垒，不适宜专业化队伍的生存与发展。第二，在资质管理方面，仅强调了对企业资质的监管，对于个人技术资格缺乏足够的重视。事实上，专业的个人技术的集聚才是有效提升建筑行业的整体素质的关键环节。第三，资质借用问题仍然实际存在，借用其他企业资质参与工程建设，不仅难以有效保证工程质量，而且经常造成大量的法律纠纷。

（四）建筑工程检验制度不完善

《建设工程质量管理条例》规定建设、勘察、设计、施工、监理方等五方是建设工程质量的责任主体，但由于各方责任主体单位都是由建设单位所委托，工程的验收工作是以建设单位为主，其他主体协助配合，为建设单位服务的模式。[5]各方形成利益共同体，各自的法律地位并不能真正独立，不能形成有效的制约，致使检验工作难以产生实效。

对于公共建筑工程，通常要在政府质量监督机构的监督下进行竣工验收。但是，工程的隐蔽质量问题实际难以被发现。质量监督机构在备案制实施后监督范围和内容有所扩大，但监督手段和方法单一，更多依赖于对工程资料的检查和验收现场监督，对于资料能否反应实际质量情况、验收各方勾结串通等虚假验收行为，也不容易发现。[6]

（五）法律责任追究力度不强

建筑工程由于其自身特性，在建设过程中总会出现多次违法发包，分包和转包等情形，大部分施工队都由临时工组成，建筑工程结束便四散各处，并且往往实际进行管理的人员不是建设工程相关岗位的责任人，增加了工程监管和责任追究难度。这使建筑工程质量问题难以发现，更难以追究和查处。对于建设工程违法违规行为，现行法律虽然有明确规定，但实际约束效果并不明显。比如，《建设工程质量管理条例》中涉及工程质量的处罚中，罚款金额从5万至100万元不等，或者合同价款的2%至4%以及其他按照酬金比例处罚，这比起工程价款来说并不算多，不能对责任人起到有效的震慑作用。

三、加强建筑工程质量监管的法律对策

（一）完善建筑工程相关立法

加快完善建筑工程质量监管法律制度，对于界定和厘清监管主体间的权利义务关系，具有重要的意义。总体而言，目前建筑工程监管主体包括两大类：一是行政部门及其委托的机构，二是建设单位委托的监理方。针对行政部门及其委托的机构的职责划分应系统化、全面化、明确化。在明确各自监督管理职能的基础上，应赋予其相应的处罚权，加强对工程建设各环节的有效管控。同时，还应完善对监理方的责任规范，彻底落实“谁监理、谁负责”的终身责任制度。

立足于我国建筑工程法律保障现状，建议全面启动《建筑法》等相关法律法规的修订工作，系统性解决建筑工程质量保障存在的突出问题。对于市场主体准入、监管主体、原材料保障、竣工验收、质量保险等制度作出明确规定。同时，在相关法律、行政法规的修订中，加强对涉及工程质量相关条款的修改和完善，确保法律规范的统一性和协调性。鼓励地方立法机关结合各地实际，先行先试，通过地方立法，探索建筑工程质量法律保障新路径。

（二）发挥工程质量保险制度优势

保险制度具有平衡风险和利益的特点，可以有效缓解“监管主体不统一”、“建筑市场准入不规范”等问题。建设单位或者施工单位通过与保险公司缔结合同，将工程质量问题造成的不可預知风险转嫁给保险公司，从而有效保证企业资源的流动。保险公司为了避免未来风险的发生，积极对设计施工的各个环节进行监管，以降低风险所带来的责任负担。保险公司和参建各方利益的制衡，将极大促进建筑工程行业的良性健康发展。[7]

（三）改革建筑工程竣工验收制度

工程竣工验收环节，对于工程质量的安全保障至关重要。建议通过制度优化，改变验收各方与建设单位的相互关系，给予监理单位、验收单位独立的法律地位。加快改革公共建筑工程的竣工验收制度，强化公共建筑工程质量验收中的政府责任，探索建立专业第三方机构工程验收制度。

（四）加大责任追究力度

责任追究是工程质量的最终保障，责任追究是否到位、力度是否合适，对于建筑工程质量保障具有举足轻重的作用。就建筑工程而言，违法行为往往伴随着巨额的经济利益，在因质量缺陷而造成重大安全事故的，必须提高处罚力度，设定惩罚性赔偿制度，增加违法成本。道路、桥梁、楼宇等建筑工程质量事故频发，追究的不仅仅应该是施工企业，或者超载车辆等相关主体，规划部门、设计部门、监管部门等相关主体都应该在责任追究的范围。同时，责任追究亦不能走过场，得过且过，除了承担行政法律责任之外，还应该加大刑事责任的追究力度。以足够严格的法律追究制度保障整个工程的设计、施工和使用。

当前建筑业发展迅速，建筑规模不断扩大，然而伴随而来却是建筑安全事故的频发不止，这其中不仅包含私人承包的建筑工程，也包括大量的公共建筑工程。大量建筑工程安全事故的频发，凸显了我国建筑工程质量法律监管的不足。立法不完善、监管主体不统一、建筑企业市场准入不规范、法律责任追究不力等问题急需解决。因此，立足我国实际，通过设计、施工、过程监管、责任追究等系列制度的完善，构建有效的建筑工程质量法律监管机制，具有重要的现实意义。

〔本文系陕西省社会科学基金项目“建筑工程质量安全保障法律制度研究”（项目编号：13F021）阶段性成果〕

参考文献：

[1]徐寅哲，索好丽.建筑法本次修订亮点[J].施工企业管理，2019（07）.

[2]王文革.房地产法学[M].北京：中国法制出版社，2016：161.

[3]符启林等.房地产建设工程[M].北京：北京大学出版社，2007：280.

[4]孙荣荣.新形势下建筑工程质量监督的工作要点及发展方向[J].价值工程，2019（31）.

[5]谢琳琳，何清，华乐云.我国建设工程质量监管模式的现状分析及改革设想[J].建筑经济，2007（05）.

[6]詹煜坤.关于竣工验收制度的思考[J].安徽建筑，2017（02）.

[7]盛金喜，马海骋，李慧民.保险视角下公共建筑工程质量风险诊断模型[J].工程管理学报，2019（5）.

（王思锋、马悦轩，西北大学法学院）