日本高等教育“无偿化”政策及其争议

廖菁菁

摘要：为了进一步扩大本国学生接受高等教育的机会，特别是保障贫困家庭弱势学生群体的教育权利，日本政府制定了旨在减轻低收入家庭的教育经济负担，扩大实施面向低收入家庭支付型奖学金额度和范围，减免学费、报名费等的“无偿化”政策。但政策出台所引发的高等教育质量下降和贫困家庭识别困难等可能性消极影响仍然备受争议，不可否认的是“无偿化”政策在改善社会底层贫困家庭的劣势教育状况以及推进高等教育从形式公平迈向实质公平具有积极的意义。

关键词：高等教育;“无偿化”政策;日本

根据文部科学省的统计，日本的平均教育支出约为1000万日元（约60万人民币），这是一个关于家庭生计的大问题。[1]此外，日本权威媒体进一步报道，日本家庭教育经费从幼儿园到高中的学习费总额约为523万日元，国立大学的考试费用和学费等总额约为485万日元，总和约为1008万日元;而如果全部就读私立学校，文科类约需要2455万日元，理科类需要2650万日元。[2]安倍政府为了减轻低收入家庭接受高等教育的负担，实现只要有升学意愿的学生，无论家庭经济状况如何，都能够保证其升入大学、短期大学①、高等专门学校②和专门学校③等（以下简称大学等）所有高等教育类别的学校就读的目的，经过中央审议会的多次讨论、国家和地方政府多次协商等审议过程，数个相关政策文件如2018年6月15日日本内阁会议的《2018年经济财政运营与改革基本方针》（経済財政運営と改革の基本方針2018）、《未来投资战略2018》（未来投資戦略2018）;2018年6月13日人生100年时代构想会议上公布的《造人革命基本构想》（人づくり革命基本構想）等相继公布，并于2018年12月28日推出高等教育阶段教育费用负担轻减《高等教育“无偿化”制度具体方针政策》（高等教育無償化の制度の具体化に向けた方針），具体执行时间从2020年4月开始。[3]目前，日本政府的此项教育激励措施，自从日本首相安倍晋三提议将其纳入2018年5月份的宪法修正案草案以来，受到了多方的热切关注。高等教育“无偿化”的具体内容是什么，支援对象学生和大学必须具备什么样的条件，该政策还存在什么样的问题？带着这些疑问，有必要梳理清楚该政策的详细内容。

一、 背景和动因：高等教育学费减免政策出台的多重推力

所谓高等教育“无偿化”，是一项旨在减轻社会中低收入家庭高等教育阶段的经济负担，使贫困家庭的子女有机会进入大学等高等教育机构继续学习深造，培养出能够自立自强且有所贡献的高素质人才的政策。为此，政策一方面，既扩大原有面向低收入家庭支付型奖学金④额度和范围;另一方面，也积极出台减免学费和报名费的新措施。事实上，该政策的出台，有其复杂且多样的社会背景与动因：基于日本坚持的人权公约精神、经济低迷带来的反弹、人力资源开发和保障的推动等因素。

（一） 人权公约精神的推动

日本于1979年被批准加入了“经济、社会及文化权利国际公约”（国际人权公约的三个公约之一），成为世界上加入该公约的164个国家之一。“经济、社会及文化权利国际公约”第13条（关于教育的权利）中的第（2）（丙）款规定：高等教育应根据成绩，以一切适当方法，對一切人平等开放，特别要逐渐做到免费。[4]在国际人权公约精神的推动下，实现所有人接受高等教育的权利，是教育发展的趋势，教育尊重接受权，不能因为经济原因而被剥夺机会。然而，日本家庭的教育费用负担率是相当高的，如今收入差距的逐渐扩大被重新认为是教育不平等问题甚至是接受教育的人权问题。此外，日本社会还存在结构性教育差异的社会问题，即由于低收入阶层的家庭负担率大幅上升而大学教育费用大幅增加，社会问题导致接受高等教育的机会减少。因此，在国际人权公约精神的推动下，为了增加低收入家庭的孩子接受高等教育的机会，日本政府需要出台新的财政政策，这是高等教育“无偿化”政策出台的根本动因。

（二） 经济低迷带来的反弹

在经济持续低迷和工作条件不断恶化（非正规就业和工资低）的情形下，根据日本学生支援机构（JASSO）登记从2010起助学贷款还款超过2个月的信用信息显示，低收入人群的社会劣势正在逐渐扩大，学费/奖学金制度和社会结构问题被大学和学生的个人问题所取代，并且已经不断地加剧。这会给学生带来以下问题：在2012年的时候，大学毕业生70000人中9311人遭遇退学（总数的百分之2.65%），在所有退学原因中，最常见的原因是“经济原因”，占到20.4%，这一比例从2007年是14.0%，不断上升，并显示出措施不足与社会状况不符的现状;另外，根据2014年日本文部科学省的学费调查可知，国立大学和公立大学每年学费约为53万5800日元，而私立大学每年学费平均高达86万4384日元，由此可知，在日本接受高等教育的成本，仅从学费金额上来看，门槛就已经很高。而根据文部科学省对学生生活调查（2016）的数据显示，学生为了延续学业和赚取生活费用，已经花了很多的时间来兼职，学生每周或多个工作日超过法律规定兼职时间20小时的学生为13.9%;此外，贷款型奖学金获得者，能够按期偿还的仅为73.4%。[5]可以说经济低迷，导致低收入家庭的现状，剥夺了学生在学习上花费的时间和进入高等教育机构学习的机会。在普遍使用的小额现金福利制度的前提下，原有的“奖学金”制度除了基于工资类型而不是贷款类型的学费之外，有必要建立一个保证教育和生活费用的系统。[6]从经济学的角度来看，还有一种观点认为，投入到儿童和学生身上的教育投资，比起养老金和医疗保险对老年人的贡献，投资效果更高，也许日本自民党判断的理由正在从“思想”转向“经济学”，对出台该政策起到了重要的推动作用。

（三） 人力资源开发和保障的推动

根据经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD）数据显示，日本高等教育的公共财政支出与OECD其他成员国相比，形势是严峻的。例如2009年数据，日本高等教育公共财政支出占35.3%，排在第26位，而其他OECD成员国中高等教育公共财政支出占到70%以上的国家超过了一半。与此相对应的，日本家庭的高等教育负担率却高达50.7%，排名第三，而日本高等教育公共财政支出与国内生产总值比值仅为0.5%。2010年OECD的数据显示，大学入学率排名，在31个成员国中，日本仅仅排到22位，此外，从女性大学入学率来看，情况更为糟糕，排到25位。[7]高等教育财政经费支出的减少，导致大学学费增加，连带大学入学率降低，从而导致高质量人力资源储备受到威胁。人力资源的质量对一个国家的发展至关重要，未来的发展需要开发和保障高质量的人力资源。随着日本少子化现象的加剧，劳动力人口逐渐减少等问题的出现，提高女性受高等教育的比例有助于推动日本社会进步。日本政府2017年12月8日出台的《新的经济政策一揽子计划》（新しい経済政策パッケージ）提出，人力资源投资是“人力资源开发革命”的重要组成部分，人力资源开发是开拓下一个时代的动力。[8]从人力资源开发的角度，需要更多的优惠政策来提高高等教育的入学率，这一点成为了高等教育“无偿化”政策出台的重要推动力。

二、内容与措施：日本高等教育“无偿化”政策设计

日本高等教育“无偿化”既是一项扶助社会中贫困家庭子女完成大学学业的辅助性政策，也是提高本国弱势群体社会福利保障水平的重要举措。从整体的视角来看，“无偿化”政策设计由以下几个主要部分组成：（1）支援对象学生：低收入家庭学生（居民免税家庭和同等家庭的学生）;（2）支援对象学校：大学、短期大学、高等专门学校和专门学校;（3）支援内容：制定学费等减免制度和扩大既有福利型奖学金的支付额度;（4）實施时间：2020年4月;（5）支援资金来源：作为应对出生率下降的措施，通过提高消费税率来解决财政资源。国家捐款作为社会保障相关费用编入内阁办公室预算，由文部科学省执行。[9]具体进一步分析。

（一）高等教育“无偿化”政策的基本思路与内容

资助主体的责任划定是通过差别化的补偿模式来实现，这种差别化的补偿模式主要体现在两方面。

一是中央政府兜底：支付型奖学金的扩大。独立行政法人日本学生支援机构（JASSO）管理支付型奖学金的部门，由它来确认学生家庭的经济状况，通过特定的信息系统把相关信息提供给需要的大学，以便大学进行资格确认。[10]例如表1所示，支付型奖学金政策主要针对在国立大学就读且寄宿的学生设置。走读学生一年约可以获得35万日元支援，而非走读寄宿学生一年约可以获得80万日元的支援。私立大学、短大和专门学校的走读学生可以获得约46万日元的支援，寄宿学生最高可以获得约91万日元支援。高等专门学校根据生活实际情况发放普通大学学生的五至七成左右的支援金额。[11]高额的住宿补助，主要是为了让家庭贫困学生能够拥有一个良好的学习住宿条件，专心于学业。

二是中央和地方政府共担：入学金和授课费⑤的减免（具体见表2）。需要学费减免的学生对象，其经济状况和学业情况均要考核。经济状况的考核和支付型奖学金的条件相同，由日本学生支援机构（JASSO）来确认，通过信息系统把相关信息提供给大学，以便大学进行资格再确认。另外，学业情况的确认，由大学来担任，提供给大学的相关部门。这种学费减免的支援措施不适用于研究生层次，因为该政策实施的目的是为了保障那些由于经济环境而不得不从高中阶段放弃升读高等教育机构的学生。

从表2可以看出，该政策中的减免教育费用所承担的部门进行了分类管理。国公立大学由设置政府部门全额承担费用，支付给各学校;私立大学、短期大学和高等专门学校由所管辖的主管部门全额承担费用，支付给各学校;而私立的专门学校，由所管辖的都道府县各级政府向各学校支付。然而，由于该政策是国家政府的主导行为，都道府县提出了国家政府分担费用的请求。由此形成了国家政府和都道府县政府各负担一半学费和入学金的资助模式。

（二） 资助家庭的识别标准：类型化的区分

高等教育“无偿化”政策支援对象是“年收入不满380万日元”的家庭，并且进行了三个层次的分类。从日本四口之家的家庭教育经费负担来看，两个孩子之中如果其中一位进入日本国立大学就读，国立大学每年的学费是大约54万日元。而对于年收入不满380日元的家庭来说是一笔很重的开销。因此，日本政府的“三阶段免费”政策规定：第一阶段/层次，不征收居民税（年收入不足270万日元）的家庭，国公立大学免除全额学费和入学金，而私立大学是部分免除，其免除部分为国公立大学的学费加上所有私立大学的平均学费，再减去国公立大学的学费，入学金部分为所有私立大学的平均额为上限;第二阶段，年收入不满300万日元的家庭，支付第一阶段居民税不征税家庭的三分之二的资助额;第三阶段，年收入不满380万日元的家庭，支付第一阶段居民税不征税家庭的三分之一的资助额。其中，不征收居民税的家庭，除了娱乐费外的生活费，也发放了无需返还的支付型奖学金。例如表1所示的，第一阶段，居民税不征税家庭（年收入不足270万日元，夫妇2人，其中1人是大学生）的情况，国立大学年学费53万6000日元全额免除，学费高的私立大学可以免除70万7000日元。关于入学金，国立大学约28万2000日元被免除，私立大学也支援约25万3000日元。

（三） 资助学生的退出机制：动态化的管理

大学预备录用的学生，在注册后需要立即向负责部门提交升学通知书，虽然本阶段不会再次确认入学意愿，但在大学学习期间，大学等每年都要检查每位享受政策的学生学习情况，没有满足规定条件的，将立即终止支付。事实上，支援措施的目的是希望接受支援的学生能够在大学安心学习、在社会上能够自立并成为有所贡献的人才。因此，对学生的升入大学意愿和进入大学后的学习状况，在提供支援之前，要进行确认;不仅要通过高中成绩做出判断，而且还要通过提交报告和面试，确认学生的学习动机和升学目标;进入大学等后，对学习情况有严格要求，如果不满足此要求，则中止支援。包括日本国籍、外籍在日本拥有合法特别永久居民，以及外籍具有永久居民权或愿意接受永久居留的人士。大学就读学生作为高等教育免费政策的直接对象，其学习状况也是该政策考量的基准。通过学生提交的报告和面谈等环节来确认学生学习的积极性，从而决定是否成为支援对象。升学后成绩也要保持在所属群体的前四分之一，如果收到大学发出警告，并且连续接受警告，并最终受到退学处分时，将停止支付。

（四） 资助高校的办学标准：规范化的要求

为了防止因高等教育和职业衔接产生的阶层固化而导致的社会差距加剧，本次出台的支援措施，对支援的对象大学等高等教育机构也有一定要求，它必须是在学术追求和实践教育之间取得平衡的学校。[12]具体要求如下。

1.配置一定比例具有实务经验的教师。根据每种学校类型的设置标准，毕业所需学分的10%以下需要实践经验丰富的教师来教授课程。例如四年制大学毕业所需124学分，其中13学分需要由实践经验丰富的教师来承担;不限制是必修课还是选修课，通识课程也可以;“具有实务经验的教师的课程科目”的规定，意味着具有实践经验的教师把他们的实践经验充分运用在课堂实践教育上，此举是为了充实实践教育而规定的条件。按照要求，想要申请支援的高等教育机构从2019年的授课计划开始要明确写上哪些教员有实务经验，担任什么课程的教学任务。

2.任命外部人才担任理事。在国立大学法人、公立大学法人、学校法人以及国立高等专门学校承担重要职责的理事中，需要任命两位以上学校外部产业界的人才担任理事职务。此条件的目的在于强化大学的经营能力，利用各领域经验和有价值的知识管理大学，促进大学的自主运营的要求设定，明确外部人才的作用后，有必要任命适当的人才。

3.实施严格的成绩管理并公开。对象学校需要实施严格的成绩管理，并且要公开以下内容：每节课主题、课程的方法和内容、要达到的目标、评分的方法和課程计划（课程提纲）;掌握学习动机，通过考试报告，毕业论文等适当方法严格考核学习成果;建立和发布与GPA（平均学分绩点）等级相关的客观评价指标，并掌握成绩分布状况;公布授予毕业证书的政策。

4.公示财务信息和管理信息。根据独立法人通则法和私立大学法的规定，大学、短期大学和高等专门学校等有义务公开学校的财务信息（资产负债表、利润表和其他财务报表），包括法律没有硬性规定公开财务信息的专门学校也要求公开;另一方面，毕业的认定方针、教学计划和实施方式、招生入学方式、学校教员定编数和在学学生数、升学就业情况等教育管理活动相关的信息都要在学校网页上公示。

此外，据方针规定，固定资产拥有者的免费条件是：持有的资产不能超过一定水平。该政策使用纳税收入支付学生的学费，为了防止不公平事件的发生，即使家庭年收入达到低收入标准，对于拥有固定资产的家庭，也要作一个额度的划分。基准是以双亲家庭中，拥有资产（储蓄、土地、住房）超过2000万日元以上的人不被列入免费对象。

三、 日本高等教育“无偿化”政策的争议

在日本高等教育“无偿化”政策出台后，通过每日新闻的问卷调查得知，超过七成的国立大学“反对”，赞成的只占一成，许多专家学者认为该政策还存在不少争议。在2019年1月8日，日本具有影响力的电台NHK的时论公论节目（時論公論）展开了一场专家讨论，认为该政策作为政府“人力资源开发革命”的一部分，“新经济政策一揽子计划”将大学等高等教育机构的高等教育“无偿化”免费教育纳入了新的成人一代，将创建一个完整的系统，但是实施起来高等教育的免费教育会比幼儿免费教育更难。主要争议问题集中于：高等教育质量的下滑危险、贫困家庭识别的标准模糊以及大学自治的“合法性”干预危机等三个方面。[13]

（一） 高等教育质量的下滑风险

高等教育“无偿化”政策有可能带来教育质量下滑的危险。该政策可以提高高中到大学的入学率，意味着大学等高等教育机构收入增加，学校的收入得到一定保障的情况下，即使在竞争激烈环境中学校也能够生存，最终有可能导致高等教育机构在教学服务、科研产出、人才培养等方面的松懈，从而导致高等教育质量下降。因此，在国家承担了更多高等教育经费成本的同时，不同类型、层次的高校也应重新认识与市场、政府间的关系，避免出现过度商业化的办学行为。

值得一提的是，在质疑这一政策的声音当中，某些大学被认为是有利可图的。因为该政策是补贴大学等高等教育机构的学费等运营费用的方式，让低收入家庭的学生可以进入大学进行学习，但是有人批评指出将公共资金投入大学，是无法真正实现此目的的，反而成为经营能力不足，难以为继的私立大学延续生命的方法。因而，围绕高等教育的无偿化，“不能成为经营困难的私立大学救济措施”的呼声很高，政府基于此项考虑，针对私立大学补充了补贴对象外的规定：（1）发生负债超过资产的情况;（2）发生收支的差额连续3年赤字的情况;（3）发生连续3年学生人数不足八成的情况等，若有这些情况存在的私立大学将从补贴对象大学名单中剔除。[14]这些规定的追加，完善了政府的调控职能，有效地避免了某些大学的投机取巧，在保障贫困家庭学生享有高等教育入学机会的同时，也有力地维护高等教育的公平与质量。

（二） 贫困家庭识别的标准模糊

认定对象家庭，划分阶段是该政策实施的第二个难题。高等教育“无偿化”政策目标是低收入家庭，问题在于如何处理非居民免税住户，因为这些家庭的具体生活情形是不明确的。即使有一定的年收入，但是孩子的多少和是否赡养老人等情况的存在，将导致不同的家庭环境，因此对象家庭的支援金额的规定还不够详细，反而导致了不公平现象。例如，国立大学学费减免部分的总和将接近每年80万日元，切实给低收入家庭带来很多好处，而中等收入者因其可观的年收入不能享受该政策，产生收入的逆转现象。仅仅通过高中成绩来评判是否接受成为支援对象也存在很大问题，因为有些低收入家庭的孩子即使想去补习班也没有办法实现，从而高中成绩也不理想，进而不能申请到减免学费的资格，无法享受该项政策的福利措施;高中成绩存在区域差异，也给如何判断增加了困难。因此，必须建立一个更为详细公正的支援体系，以保障贫困家庭子女的受教育权利。

（三） 大学自治的“合法性”干预危机

国立大学于2004年法人化改革之后，政府下拨的教育财政经费呈现逐年减少趋势，导致大学学费的较大幅度上升，家庭的教育费用也相应增加，从而使得贫困家庭学生接受高等教育的机会减少，逐渐出现对教育机会均等的政府干涉的反弹在蔓延，这一点引起了人们的关注。如今政府借高等教育“无偿化”政策之名，干涉大学内部事务，并努力使之合法化、合理化。但如果学费被“无偿化”，政府为了平衡国家的财政支出，不仅要控制高校的学费额度，还要强化高校内部学生定员的管理等，从而增加了过度干预大学内部事务治理的风险。在日本的高等教育“无偿化”讨论中，经常被遗忘的论点是政府对大学“合法性”控制。学者大森不二雄认为，在教学、经营两方面，与自律性高的英国高校不同，日本政府对大学有很强的统制权限，在传统制度下，如果学费被“无偿化”，大学预算会继续减少，即使是现行制度化，通过显著的补助金、奖学金的政策诱导有可能使得政府对大学的管理也进一步强化。[15]日本政府出台的“未来投资战略2018”里提到的“创新的大学改革”政策中没有意识到，政府统制性的管理让大学变成不能自律性的经营体，从而成为创新的障碍。另外，也会增加大学等实际业务方面的负担，因为现行的日本学生支援机构（JASSO）奖学金各项制度原本就十分复杂且手续繁杂，但据现在面向低收入阶层的新支援制度来看，学生支援制度的复杂性被进一步放大。因此有必要考虑该政策带来的政府加强的各种统制引起了大学自治受干预的各种危机。

四、 结语

通过对日本新出台的高等教育“无偿化”政策的内容和潜在问题的分析，提出以下几点看法：一是，在实施该政策时，虽然为低收入阶层接受高等教育提供更多的机会，但是不仅要考虑贫富差距、贫困问题和学生的经济负担，还要同时考虑为大学的教育和研究预留出弹性的制度空间，从这个角度来说，用途自由的财源和教学、经营的自律性是活跃大学的关键因素;二是，为了保证政策的可持续性，要求在严峻的公共财政支出状况下，综合设计高等教育的规模、大学预算、机会均等等各项政策目的，综合设计高等教育财政制度;三是，为了保证政策实施公平性，与其向低收入家庭的学生对象无偿化，不如在校时全员免费、毕业后对社会上中高收入者有偿还款（或征税）更为公平。可以说，对于高等教育“无偿化”政策的理解程度将随着研究的深入而不断提升，其实施效果也将拭目以待。

注释：

①短期大学是与正规的四年制大学的教育目的和学习年限有所区别的高等教育机构，学制2年，主要培训学生进入社会后能直接运用的技能和专门技术。自昭和25年制度创立以来，主要承担女性高等教育的普及和职业教育的提高。

②高等专门学校是以培养具有实践和创造能力的技术人员为目的的高等教育机构，中学毕业后可升入，最高学制5年。

③专门学校是主要从事职业教育的高等教育机构，以实践教育为特色，与职业密切相关的专业教育课程占到80%，除了招收中学毕业生外，也开设不考虑年龄和学历的一般课程，学制为1至4年。

④支付型奖学金是指不需要还款的奖学金类型。

⑤日本學费包括入学金、授课费等。其中，入学金指入学时作为手续费、设备费等收取学费以外的费用。

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（责任编辑钟嘉仪）