欧盟产业政策强化“国家干预”色彩

张茉楠

为对抗来自中美的科技竞争，欧盟产业政策日益强化“看不见的手”的力量。欧盟称自己为“夹缝中的欧洲人”，认为随着全球市场竞争行为上升至国家竞争行为，欧盟需要加强国家干预，强化其在产业发展中的主导力，而这也成为西方国家近年来发展的新趋势。转向后的欧盟工业政策将会成为在“科技高地”争夺和大国博弈中的关键性筹码，其对全球产业竞争格局将产生重大而深远影响，中国必须做好战略应对。

一、欧盟产业政策主导模式出现重大战略转向

当前，“逆全球化”潮流涌动，出现了以贸易保护主义、限制外国投资、政府对国内经济的激进干预为主题的全球转向。欧盟作为全球制造业规模最大的经济体之一，其企业长期占据国际市场重要地位。然而近年来，欧盟不仅没拉近与美国差距，反而与以中国为代表的新兴经济体差距越来越小。出于在国际竞争力格局及新产业革命中被边缘化担忧，以及对抗来自中美竞争，欧盟开始转向国家干预经济模式。

继2019年2月德国出台《2030年国家工业战略》这一标志性文件之后。2019年6月，欧盟委员会正式公布被外界称为“欧洲版五年计划”的《战略规划2019—2024》，这也是继德法两国签署《德法共同产业政策宣言》之后，首次将产业政策列为四大重点之一。此后8月，欧盟高级别专家组—“工业2030圆桌会议”向欧委会提交了最终版的《欧盟2030工业展望报告》。

二、欧盟产业政策主导模式转变的重点及其战略谋划

如何让欧洲在数字时代迎头赶上成为横亘在欧盟面前的难题之一。为此，欧盟正陆续出台一系列新工业政策，重点包括改革过时的欧洲竞争法，加大在创新方面的投资力度，制定能更好保护本土技术的新机制，全面强化国家资本的杠杆作用，国家干预助力“欧洲冠军”企业，德法联手捍卫欧洲“技术主权”以此平衡中美竞争等等。

（一）加强公共基金支持科技创新力度

2019年8月，欧盟委员会提交了一份长达173页的宏伟蓝图，即计划由成员国出资组建主权财富基金—“欧洲未来基金”（European Future Fund）。这份蓝图是新任欧委会主席冯德莱恩五年任期内最重要的战略之一，将致力于对“在欧盟具有战略性意义的重要领域的企业”进行长期股权投资，投资重点放在培养欧盟战略性领域，强化欧盟战略价值链的领导地位，特别是将助力成员国对其战略行业的投资以应对美国的“FAGA”，即臉谱（Facebook）、亚马逊（Amazon）、谷歌（Google）、苹果（Apple）以及中国科技公司BAT（百度、阿里巴巴、腾讯）等中美科技巨头的竞争。

（二）强调在数字时代加强“战略自主权”

欧盟委员会官方智库欧洲政治战略中心于2019年7月发布了《反思数字时代的战略自主权》报告，呼吁重视自主创新，加强科技研发，确保关键基础设施不受制于人。报告提出，要增强欧洲的战略自主权，就要根据数字时代特点通盘考虑如何保护欧洲利益;就要格外重视关键基础设施（如5G设备）的隐患;就要建设强大的科技主管部门以增强自主研发能力;就要加强国际合作，在制定国际准则中反映欧洲的价值观和利益考量。此外，《德国2030国家产业战略》中也首次将产业问题提高到了“工业和技术主权”的高度。

事实上，长期以来，欧洲、日本各方一直生存在以“FAGA”等硅谷巨头为核心的美国互联网技术体系之下。包括德国总理默克尔、经济部长阿尔特迈尔在内的一批政要曾专门强调欧盟需要追求的“数字主权”“数据库的控制权”。此前，法国总统马克龙也曾与其会商过“欧盟企业托管在美国的数据安全”等细节。欧方认为，欧洲的重要企业，以及包括内政部和社会保障系统在内的大批关系到国计民生的数据大都储存在美国微软、谷歌、亚马逊等公司的服务器上，这种对美国技术的高度依赖并不安全。为此，欧洲正式部署建设自己的网络云设施Gaia-X（“盖亚X”计划）有望在2020年运营，通过创建面向欧洲的、强大而有竞争力的、安全可靠的数据基础架构成为完全独立的“云替代方案”。今年2月，欧盟密集发布了《欧洲数据战略》以及《人工智能白皮书》，这意味着欧盟不仅要做做全球数字经济的规则制定者，也要全面强化在数字经济领域发展的主导权。

（三）产业政策的国家干预色彩趋于加强

事实上，上世纪80年代以来，欧洲政经产业界对政府扶持企业运营的做法颇有微词，认为产业政策实乃“陈旧、过时、国家主义的一部分”。然而，德国经济模式主要依托产业，产业竞争优势的丢失意味着德国强大竞争力的衰退。近期，法德朝野关于涉本国乃至欧洲产业计划的辩论中，赞同“动用政府力量”“让政府入股战略性企业”的呼声越来越高。从欧盟产业政策走向看，国家力量对于工业的干预，将成为一种重要工具，重新被记起。尽管欧盟强调依然致力于自由、开放的国际市场原则，希望降低全球关税壁垒，然而欧盟也强调加强国家工业基础，不仅符合国家利益，而且是一项具有国家重要性的优先任务。强劲的工业处于可持续和包容经济增长的核心位置，经济必须适应未来所有重要领域的全球竞争，尤其是关键技术和基础创新方面。为此，只有整合欧盟资金、能力及专长才能取得成功。

以《德国2030国家产业战略》为例，该份文件就特别强调竞争条件的可比较性，即如果德国出于总体的政治考虑对市场框架条件的干预带来了不利于全球竞争的影响，如能源转向政策带来的电价和能源价格的上涨，国家应该可以采取补偿措施，这不应被视为补贴。另外，鉴于某些其他国家未实施对等的竞争条件，而使德国及欧洲企业利益受损，因此，战略要求更积极地应对其他国家所引发的竞争扭曲。为此，需要审查以及必要时修订德国及欧洲的补贴与竞争法规定。

三、欧盟产业政策主导模式转变对全球及中国经济的影响

近年来在全球保护主义渐起，欧洲一体化因英国“脱欧”受挫等内外交困局面下，欧盟产业政策主导模式也发生重大转变。随着全球市场竞争行为上升至国家竞争行为，欧盟全面加强国家干预，以及在产业发展中的主导力。调整后的欧盟产业政策将会成为其在“科技高地”争夺和国家博弈中的关键性筹码，归根结底是“发展模式”之争，其对全球及中国影响不容低估。

（一）重构“法德轴心”，加剧中美欧洲科技竞争

在经贸摩擦升级，以及英国“脱欧”等內外冲击之下，德法“发动机”关系升级，其背后有着提升欧洲工业领跑者地位的深谋远虑。为商讨共同促使欧盟改变僵化框架、推动新欧洲工业计划，法德依据《德国国家产业战略2030》及《新工业法国》的规划，签署并共同发布了《德法共同产业政策宣言》，进一步强化了“欧洲双擎”的共同立场。包括加大投资创新、重新审视欧洲监管框架、给予重点行业以财政补贴、改革欧盟反垄断法案以促进垄断性欧洲冠军企业的诞生，甚至由政府牵头组建垄断性企业，完善欧洲行业技术保护等，这也被称为欧洲“最有雄心”的产业政策。其战略目标：一是到2030年，将欧盟工业产值的国内生产总值占比提高至20%;二是推动欧盟抢占智能制造新高地;三是呼吁继续改革完善欧盟竞争规则，扶持本土企业做大做强与外国对手展开竞争。欧盟是世界上反垄断法规最为严格的地区之一，然而近期，欧盟正准备修改《反垄断条例》，通过修改竞争法以便利大型企业之间的并购，希望能够在国际竞争中出现与竞争对手（主要指中美）规模匹配的企业。用“垄断”应对“竞争”的战略导向更加凸显。

（二）安全审查趋紧，加剧全球投资保护主义

相关产业政策可随时纳入欧盟外资审查立法框架。作为最主要的潜在“标靶”，中国势必首当其冲，必须加以妥善应对。正如上文所述，对抗中美科技竞争，以及对于中国企业近年来对欧盟国家高科技领域和战略性行业投资增长的担忧是欧盟将产业政策纳入投资审查框架的诱因。核心目标在于阻碍和削减他国对欧盟高科技领域和战略性行业的直接投资。这一“高科技+战略性”的基本导向，加之更加泛化的审查因素、更加多元的参与主体以及更加细密的程序机制，更好地保护关键技术不被海外企业收购以及限制技术外流等措施，将对包括中国企业在内的全球投资者赴欧盟投资产生显著影响。2018年10月，德国内阁就出台法规降低了外资收购审核的门槛，将非欧盟国家公司收购德国公司启动国家安全调查的收购股份比例从之前的25%大幅降低至10%，这也就意味着 “公平竞争”的环境可能会进一步恶化。不过，对于这样的做法，欧洲内部也有不同声音，包括欧盟委员会竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格等在内的自由市场主义拥趸认为，欧盟共同市场的大小和经济总量足够建立起世界级的公司，无需人为限制市场竞争，破坏效率。

（三）“政府角色”转变，带来更为深远的影响

从当前欧盟经济战略转向看，尽管对因其中加强国家对经济的干预、支持大企业发展等内容有不同声音，但如此密集的出台产业促进政策，在欧盟历史上的确十分少见，这也代表了欧盟政府在支持工业与高科技发展上的新趋势，意味着“政府角色”的重要转变，“政府”与“市场”的边界将被重新定义。欧盟认为，未来的参考市场不是国内或区域内市场，而是订单规模为几十亿至上百亿欧元的全球市场。没有规模就无法参与这样体量的市场竞标，就无法与对手竞争。在新一轮产业格局以及国际竞争格局演变的大背景下也使得“产业政策”的争论再次进入人们的视野，产业政策不是要不要的问题，而是如何掌握正确的方法和合适的度，在“有形之手”与“无形之手”寻求新的平衡。随之而来的是欧盟在国家安全、政府采购、反垄断法、监管政策，以及新一轮国际经贸谈判等方面的立场及政策预计将采取更为激进和强硬的立场。

由此显见，在全球科技竞争，大国科技战趋于白热化的大背景下，集聚新型举国体制的制度优势意义凸显。“集中力量办大事”的确可以视为一种“制度优势”，但必须重要的是不应将“国家干预”下的集中力量办大事与保护主义混为一谈。“集中力量办大事”有助于一国整合各类优质资源寻求跨越式发展，而保护主义虽然能够保证在短期内起到一定产业保护的作用，但从长期来看，势必会对国际分工与经济全球化造成极大的损害。

（作者为中国国际经济交流中心美欧所首席研究员）