基于PPP的云南省国家森林公园发展研究综述

李瑞杰　苏建兰

摘 要：随着我国生态建设不断向前推进，国家森林公园的发展也逐渐提上日程。利用文献回顾法和归纳法对国内外国家森林公园的研究现状、存在问题以及与PPP模式结合应用现状进行了梳理，并提出云南省国家森林公园新的发展方向。

关键词：PPP;国家森林公园;研究综述

文章编号：1004-7026（2020）08-0067-04         中国图书分类号：TU986.5;F592.7        文献标志码：A

目前国内关于国家森林公园的发展研究仍处于理论阶段，只有少数学者将PPP模式引入国家森林公园的发展研究。未来可将PPP模式引入云南省国家森林公园的发展中进行深入拓展，以云南省为试点，推动云南省乃至全国国家森林公园的可持续发展。

1  研究背景

国家森林公园的发展作为我国社会主义生态文明建设的重要领域，其生态资源保护和森林游憩两大功能所帶来的生态价值、经济价值和社会价值不可估量，而合理利用这两大功能，同时增加经济效益，是我国管理森林公园的宗旨。

当前我国国家森林公园的发展存在自负盈亏的短板，云南省也不例外，仅靠政府注入财政资金来促进国家森林公园的发展是远远不够的。当前地方性政府债务危机不断加剧，建设公共基础设施的资金也需要政府财政分配，因此我国国家森林公园的发展停滞不前。

PPP（Public-Private-Partnership）模式作为一种新型的融资模式，是指政府与民营资本通过特许经营、购买服务、股权合作等方式建立的利益共享、风险共担、长期合作的关系[1]。也可理解为政府和民营资本通过合作互助的形式，最终达到双方共赢的一种有效途径。

当前，云南省有国家认可的国家森林公园32处，数量虽多但发展状况良莠不齐，多数省内的国家森林公园存在生态资源损耗大、经营管理状况混乱、知名度低等常见问题，而资金投入力度不够成为当前云南省国家森林公园的发展瓶颈。因此引入PPP模式，促进社会资本投入到云南省国家森林公园的建设尤为重要，这样不仅可以缓解政府财政拨款压力，更能发挥民营企业的作用，进而创造更大的社会效益和经济效益。

为了探讨研究云南省国家森林公园发展模式和路径，从全国国家森林公园发展规划文献入手，通过查询CNKI中国期刊全文数据库，运用文献分析法，并以“国家森林公园”“PPP”为关键词进行索引，对近20年的相关文献进行整理和评述，并尝试提出新的研究方向。为了解决当前云南省国家森林公园治理困境，就要在PPP模式下，实现云南省国家森林公园的可持续发展，并找到适合云南省国家森林公园的发展路径。

2  云南省国家森林公园研究

自1982年我国第一处湖南张家界国家森林公园建成之后，截至2019年2月，经中国森林风景资源评价委员会审议，国家林业和草原局审核批准，我国现有国家森林公园897处，云南省有32处。随着国内国家森林公园的不断增加，在发展过程中遇到的问题以及困境也被国内相关专业学者发现，并提出了一些建设性的意见。

研究范畴主要包括国家森林公园发展现状，国家森林公园发展对策，国家森林公园管理机制以及基于PPP的国家森林公园融资模式等，研究内容从内涵和外延得到了拓展与创新，旨在促进国家森林公园可持续发展，进而推动生态文明建设进程。

2.1  国家森林公园发展现状研究

从全国范围来看，近年来我国学者对于国家森林公园的发展状况进行了大量的实地调研，并总结了我国国家森林公园发展过程中的优劣势。当前国内森林公园的发展弊端主要集中在粗放的经营管理[2]，缺乏专项技能人才和管理经验不足[3]，以及森林公园开发建设过程中因缺乏政府财政支持导致资金不足，生态资源被严重破坏并且没有得到相应维护等问题[4]，这些学者提出的观点是大部分国家森林公园发展过程中存在的共性问题。

在此基础上，有的学者也指出我国个别国家森林公园经营体制存在多头行政管理[5]。也有学者立足于国家森林公园的长效发展，针对森林公园周边社区居民参与度不高做了深度研究[6]。

从云南省范围来看，云南省现有的32处国家森林公园也存在上述学者提到的问题，但是国内学者对于云南省内国家森林公园发展现状的研究文献数量相对较少。从目前拥有的文献来看，我国学者刘映红（2013）[7]介绍了云南圭山国家森林公园的优势与不足，不足方面除了共性问题之外，还有旅游功能单一，文化氛围不够等问题。另外，也有学者在运用SWOT分析法的基础上，从优势、劣势、机遇和挑战4个方面详细介绍了云南磨盘山国家森林公园发展现状[8]。同样，学者王浩波（2019）[9]也运用SWOT分析法对云南观音山国家森林公园的现状进行研究。从这3篇关于云南国家森林公园的相关文献来看，发现这几处森林公园存在的问题大致相同，阻碍森林公园发展的最大问题是资金问题，即使发展实施方略详细具体，但是资金投入不到位，任何问题都无法解决。因此引入社会资本，摆脱政府拨款束缚，形成一套合理的森林公园社会竞标体系尤为重要。

2.2  国家森林公园发展策略研究

针对云南省乃至全国的国家森林公园发展现状，我国学者从各个方面提出了应对策略。学者张光辉（2018）[10]从宏观层面提出了森林公园发展应该遵循的4大开发原则，包括开发与保护相结合原则、以游客需求为导向的原则、因地制宜原则、分布开发原则。而从微观层面主要有以下两个方面的研究。

2.2.1  经营管理机制方面

我国学者王国晖[11]（2006）指出，湘西中坡国家森林公园存在内部多头管理和产权纠纷复杂的问题，建议此类国家森林公园应建立长效管理机制和生态公益林补偿机制，妥善解决涉林利益问题。而对于常规状况下的国家森林公园，有学者提出以政府主导、公园为主、企业参与、市场推动的经营管理体制[12]。在此基础上，也有学者建议在当前国家森林公园的发展中，应引进现代企业管理制度，适当将所有权、管理权和经营权进行分离，建立“所有权归国家，行政管理权归政府，经营权归企业”的制度，将国家森林公园的发展推向市场，通过调动可调动的因素来提高森林公园的综合效益[13]。

对于云南省而言，有学者运用定量研究与定性研究相结合，动态研究与静态研究相结合的研究方法，对云南省内的国家公园、国家森林公园、国家湿地公园等公园体系构建了云南省国家公园建立标准评估表，为今后云南省国家公园的构建提出了技术参考指标，并结合云南省目前经营体系的弊端重新设置了云南省国家公园管理机构[14]。

根据以往学者提出的国家森林公园发展对策，与近些年云南省国家森林公园发展现状对比发现，提出的解决措施并没有应用到实际发展中，当前云南省国家森林公园在发展中仍然存在老问题，并不断涌现出新矛盾，导致发展停滞不前。并且大部分学者提出的发展对策较为简略，没有形成完整的策略实施方案。而PPP模式是政府简政放权，企业充分发挥其优势，双方协同合作发挥最大作用，并实现其价值。

实际上已有学者提出，国家森林公园要想发展，就要让政府与企业合作，这也是PPP模式的核心理念，但学者都是简明扼要地表述，并没有理论性的深度拓展，更没有加入实证性研究。

2.2.2  PPP融资方面

当前我国大部分国家森林公园的发展仍然靠财政资助拨款建设开发，这无形中给政府造成了资金压力。针对因投资力度不够造成国家森林公园的发展停滞不前的状况，我国学者提出了不同的指导建议。

白马湖森林公园作为我国第一个引入PPP模式的项目，学者对该PPP融资项目与债务性融资和权益性融资作了比较分析，指明PPP融资模式具有减缓政府财政压力以及企业得到政府支持的双重优势[15]。但是该项目运用PPP模式时，企业只在项目的建设投资阶段发挥作用，而没有参与后续森林公园的经营，因此没有完全体现PPP模式的实践价值，但是为PPP模式融入国家森林公园发展提供了现实依据。

与此同时，学者刘源（2016）[16]在SWOT分析法的基础上，进行PPP模式建设黑龙江森林公园的可行性分析，从优势分析上看，PPP模式的融入能更好地发挥社會资本智囊团的作用，用先进的企业管理经验以及创新技术投入到国家森林公园的发展中。从劣势分析上看，由于黑龙江省乃至全国缺乏PPP模式融入生态旅游的发展经验，以及我国PPP应用项目缺乏合理的投资回报机制，这些都是PPP模式应用到国家森林公园建设过程的发展劣势。从机会分析上看，2016年国家发展改革委与国家林业局发布了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，以及2018年国务院发布的《关于促进全域旅游发展的指导意见》明确提出旅游扶贫在精准扶贫中的作用，这些文件的颁布都说明国家倾向于让社会资本参与到森林生态的建设中来发挥作用。从威胁分析上看，当前我国PPP运营项目机制尚不完善，这些都阻碍了PPP融资项目的发展。

另外，也有学者对PPP模式融入我国国家公园的建设提出了法理基础，为国家公园的建设与发展提供参考性意见[17]。通过分析上述文献发现，国内学者仍然对于PPP模式如何融入森林生态建设没有提出详细的方法，只是从宏观层面进行分析与预测。

3  国外国家森林公园的研究现状与启示

3.1  国外国家森林公园研究现状

从全世界范围看，美国作为世界上第一个建立国家公园的国家，其对于国家公园的建设管理体系已经相对完善，并且我国国家森林公园从性质和功能方面类似于美国国家公园。国外对于美国国家公园研究的文献较多，并且研究方向广泛，因此主要针对美国国家公园的经营体制研究的文献进行归纳与总结。

从宏观范围上看，有学者提出了美国国家公园应该遵循3个原则[18]，也有学者总结了美国国家公园的管理体制是以政府为主导，公私合作为途径，多方力量共同参与的经营理念[19]。因此目前关于美国国家公园的经营体制已经涉及到了PPP模式，只是在体制和名称上没有明确提到PPP模式。

从微观范围上看，外国学者也从不同角度进行拓展，首先从美国国家公园公众参与制度方面，学者从宏观层面回顾了美国公共土地管理中公众参与的文献，并在此基础上给国家公园的管理者提出了建议[20];从生态资源保护方面，也有学者指出国家公园经营管理理念要突出生态优先原则，并且在美国国家公园发展项目中广泛采用了生态系统管理方法[21];从法律制度保障方面，美国国家公园法律制度保障体系中对特许经营中需禁止的项目也作了详细表述，如特许经营企业不得在园内进行损害生态资源的采矿行为[22]。为了保护国家公园的原有生态圈，禁止特许经营企业随意在园内修建道路旅馆等[23]。

由此可知，当前美国关于国家公园的发展管理体制已经相当成熟，不论从法律规章制度方面还是管理机构的设置方面，都已相对完善，值得我国借鉴，但也不可完全照搬。

3.2  国外研究对云南省国家森林公园的启示

在CNKI中国期刊全文数据库搜索以“美国国家公园”“管理体制”为关键词的相关中文文献约有580条结果，并且近5年的文献数量大幅度增加，因此我国学者要不断总结美国国家公园经营理念，取其精华，去其糟粕，从美国国家公园经营理念中找到适合中国国家森林公园的发展路径。

我国学者朱华晟等（2013）[24]从宏观层面系统总结了美国国家公园的管理体制，并分析了美国当前国家公园管理方式上存在的弊病。反观我国，学者也提出了我国政府在简政放权的同时，依然要发挥政府的决策领导地位。并且有学者也对中国的国家公园与美国国家公园进行了对比，从各国的国家公园发展概况、经营体制、规划设计方面入手，提出中国不能照搬美国国家公园经营制度[25]。从微观上看，即使美国国家公园管理体制存在漏洞，其管理体制依然有值得肯定的地方。

我国在国家森林公园建设过程中，公众参与度较低并且没有完整的公众参与制度体系，学者张振威（2015）[26]较为系统地阐述了美国国家公园管理体制的公众参与制度，为我国公众参与制度的制定提供了理论指导。

美国国家公园的资金来源主要有3个方面，即政府财政拨款，社会捐赠和经营收入，在这3项资金来源中，特许经营收入占很大比重，因此特许经营模式是美国国家公园发展必不可少的发展模式。

我国学者吴健等（2018）[27]在系统研究美国国家公园特许经营制度的基础上，对我国国家公园引进特许经营制度提供了建议，指出要加强政府管理、企业经营的双方合作关系，形成资源开发与保护的互助合作模式，同时要建立类似于美国的特许经营管理顾问委员会，对特许经营的事项与合同进行审查，保证特许经营项目的适宜性和必要性。同样关于美国特许经营制度对于中国的启示，有学者指出在风景名胜区引入特许经营制度，鼓励短期签订合同的模式，提倡在经营期间提供有益于风景名胜区长期发展的服务[28]。无论是从国家公园还是风景名胜区角度，得出的理论性结果都对云南省国家森林公园的发展乃至全国的森林公园有借鉴意义。

4  研究评述与展望

对国内国家森林公园相关研究与国外国家公园相关研究进行归纳并作对比，国外关于国家公园的研究已经趋于成熟，相比之下，国内对于国家森林公园的研究还处于初级阶段，尤其是云南省内的国家森林公园发展路径研究文献较少。

从研究深度上看，对于云南省国家森林公园发展规划研究，部分学者的观点相同，都是在SWOT分析法基础上提出发展对策，但发展对策也没有详细的实施条款。从其他省份的国家森林公园发展规划来看，观点也大致相同。

总之，研究国家森林公园发展路径的文献大多叙述笼统，没有深入的理论研究。而国内学者针对PPP模式的研究文献数量较多，但是针对PPP与国家森林公园融合的研究文献相对较少。国内已有部分学者在研究国家森林公园发展路径时侧面反映了PPP模式的精髓，但都是在文献中一笔带过，即使有学者明确提出PPP模式融入国家森林公园研究，但是文献中缺乏完整的理论体系。

因此在目前的相关研究深度上，根据已有的研究观点，提出基于PPP的云南国家森林公园发展模式理论性建议。未来学者可在PPP模式的基础上，从不同学术立场，着重分析特许经营制度如何参与国家森林公园的发展，社会资本如何融入，公众参与度如何提高，政府与企业之间利益分配等问题都是今后研究的方向。同时要结合国外的经验，为云南省国家森林公园的发展提供理论依据，从根本上建立云南省国家森林公园发展的长效机制，推动我国生态建设的可持续发展。

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（编辑：周宏燕）