新能源机动车动力电池回收的法律研究——以广西柳州市为例

刘 娉，赵志浩

(1.2.广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006)

近年来，随着环保理念快速发展和科学技术的不断提升，绿色交通日益成为政府和公众的共识，新能源机动车也逐渐成为人们短期出行和工作交通的选择之一。新能源机动车的发展成为人们关注的热点，其技术的发展、对经济的影响，乃至涉及到相关产业链的迁移配套等，社会都进行了方方面面的研究。但是从法学角度来看，尽管是新能源机动车，但并不意味着完全无污染，尤其涉及到新能源机动车动力电池的处理方面，如果处理不当，仍然有可能造成对环境的污染。因此，有必要对新能源机动车动力电池的回收进行法律角度的分析，期益对此问题进行完善，达到真正绿色交通的目的。本文所论的新能源机动车，指机动车动力来源采用非常规的车用燃料(或使用常规车用燃料，但采用新型的动力装置)，并综合车辆动力控制与驱动的先进技术，形成先进原理的新结构汽车，包括燃料电池汽车、混合动力汽车、插电式混合动力汽车等环保型汽车[1]。本文阐述的新能源机动车，就是指以锂离子、金属氢化物镍等蓄电池为动力的机动车，但不包含铅酸蓄电池。

一、新能源机动车动力电池回收的法律基础

表1 近年来中国对完善新能源机动车动力电池回收作出的规定

从2012年至2020年我国对动力蓄电池回收制定的法规(见表1)可以看出，新能源机动车动力电池回收的工作由国务院和工信部主导开展，从新能源汽车的产业发展规划，到动力蓄电池回收企业的技术规范，再到生产企业的行业准入规定，最后到动力蓄电池回收利用的试点和运营，是为完善新能源机动车动力电池回收工作作出的一系列努力。

以广西柳州市为例，2016年9月，上海卡耐新能源有限公司与柳东新区成功签订锂离子动力电池及系统项目，使其成为柳州市第一家新能源机动车动力电池企业。2019年3月，鹏辉能源与柳州设立动力电池子公司，与上汽通用五菱汽车股份有限公司达成动力电池开发、废旧电池回收再利用等方面的全方位合作。2020年1月，作为中国动力电池行业中进入资本市场的第一家公司——国轩高科股份有限公司，与柳州成功签订《国轩柳州年产10GWh动力电池生产基地项目投资协议书》，其拥有新能源汽车动力电池、储能、输配电设备等业务板块，该项协议书有利于加快推进柳州市新能源产业发展，为广西整车厂企业实现就近配套，具有良好的社会效益。

而柳州市在动力电池回收相关政策的制定上仍存在空白，暂未制定专项的动力电池回收制度与规定，且作为广西生产新能源机动车的主要城市，随着2020年新能源机动车保有量和退役动力电池高峰期的到来，柳州市在推动动力电池回收的工作上有着紧迫性与必要性。

二、新能源机动车动力电池存在的法律问题

(一)动力电池回收在立法现状上存在的缺陷

1.现行法律法规可操作性不强

本世纪初，我国先后于2003年修订《清洁生产促进法》、2016年修订《固体废物污染环境防治法》、2018年修订《循环经济促进法》，虽然废旧动力电池也可划分为固体废物，但在具体操作层面，将废旧动力电池回收再利用直接按照这些法律的规定实施过于笼统，属于概括性规定，可操作性不强。与此同时，各部委联合发布关于规范动力电池回收再利用的规章及意见，且各部门之间的规定存在相互冲突，亦或有与上位法相抵触的地方[2]。可见，现有部门规章的位阶不利于机动车动力电池回收工作的有力开展。

2.电池回收的配套措施有待健全

新能源机动车动力电池回收后各主体的涉税问题，在一定程度上影响着企业回收效率与消费者的积极性，国内各地政府纷纷展开探索之路。上海市和深圳市分别于2014年、2016年关于退役废旧电池制定相关的地方政策(1)。而后，2018年国家财政部等作出给予符合标准和要求的新能源机动车免征，或减半征收车船税的政策优惠。现阶段，柳州市暂未作出废旧动力电池回收财税优惠的具体规定，从生产者与消费者角度出发，缺乏综合考量新能源机动车对环境的保护乃至社会重要性。

3.缺乏社会公众参与回收机制

公众回收意识不强将直接导致动力电池回收效率低下。生产者与消费者作为动力电池回收中的关键一员，对回收工作的重要性不容小觑。而实践中，由于政府缺失宣传教育与公共指导，公众对回收利用的认识不足，致使电池回收状况不容乐观[3]。在立法、司法与执法层面，都很难见到将公众纳入其中的环节。所以，提升公众回收意识与理念，柳州市须加强各主体间紧密合作，将公众的作用发挥至立法司法执法三个层面，制定多元化的公众参与回收机制。

(二)动力电池回收主体的规定缺乏法律依据

1.不明晰的动力电池回收主体范围

根据新能源机动车的发展现状，2020年起将开启新能源汽车退役电池报废热潮。专业的动力电池回收行业仍处萌芽阶段，是导致动力电池资源利用率低下的主要原因之一。现阶段，我国具有动力电池回收资质的企业屈指可数，在动力电池报废高峰期到来前，培养一批虽不具有回收资质，但可为具有回收资质企业减轻回收压力的后备军实属必要。而尚未取得回收资质的企业回收废旧动力电池，不得不借助法律或政策手段加以管理，以达到合法的运营模式。现实中，达到废旧动力电池准入门槛的回收企业相对较少，国内有些地区甚至没有一家专业的电池回收企业，卡耐新能源于2016年成为柳州第一家新能源机动车动力电池企业。因此，通过法律规定明确动力电池回收行业的准入标准，使更多企业达到回收废旧电池的最低门槛，以促进动力电池回收行业高效运转，缓解柳州地区动力电池报废潮到来的压力。

2.对回收主体缺乏有效的法律监管

在生产者责任延伸制度下，机动车生产企业作为退役动力电池的回收主力军，通常很难做到主动公布回收数据与具体情况。究其根源，关键因素在于利益输送与回收主体履行不能。回收主体履行不能具体表现为回收主体在拆卸废旧动力电池零部件时，在缺乏监管之下丢弃其他无能力处理的零部件，从而造成环境污染与环保隐患。这一系列行为恰恰不为大众知晓，更谈不上主动将回收拆卸的相关情况予以公开。遏制废旧动力电池回收主体不恰当的回收、丢弃行为，亟需制定有效的法律监管机制，使其在法律的威慑与强制监管下公布于众。

3.各主体间回收责任分配不明确

生产者责任延伸制度对生产者责任作出着重强调，更重点提出产品生命链中责任分担的问题，尤其针对消费者、销售者和政府等主体，但各规范性法律文件倾向于以生产者为回收责任的主体，对其他主体责任的规定仅停留在鼓励层面，而忽略在回收退役动力电池中销售者、消费者的地位，缺乏政府部门的有效监管。必须明确并切实解决各主体间责任分担的问题，才能激发其加入回收工作的积极性，从而提高退役动力电池的回收利用率。

(三)回收再利用暂未形成完整的法律体系

1.回收企业管理体系亟待健全

动力电池回收是再利用的必要前提，而回收过程缺乏一套完整的企业管理体系，将会令回收程序错综复杂，最终导致资源浪费。现阶段，我国动力电池回收企业管理体系并未法制化，且对退役动力电池回收企业的管理体系缺乏专项立法与细致规定，而我国环境保护部等制定的部门规章及指导性文件，仅仅作出原则性规定，也未将管理体系的问题具体化[4]。此外，柳州地区并未对回收企业的管理作出体系化规定，遂须通过立法手段健全回收动力电池专业化的管理模式。

2.回收产业链尚未达到有效衔接

新能源汽车的品种和车型单一导致动力电池产业的产值偏小，产业链有待完善。经调查研究发现，发达国家退役动力电池回收率高达90%，而我国正规渠道的退役动力电池回收率仅30%，柳州市动力电池回收的技术水平和工业化程度与先进地区相比，仍存在较大差距。缺乏完备的产业链衔接，将导致动力电池回收技术的水平和效率低、成本高。在此情况下，柳州市应当充分发挥生产者责任延伸制度的作用，建立以生产者生产责任与回收责任捆绑、动力电池溯源回收体系为主的产业链结构。

3.回收再利用的技术存在滞后性

回收再利用体系的建立并非依靠某单一主体的力量，柳州市须立足社会化回收及第三方专业化回收的优势，以架构特色的动力电池回收体系。目前，现存回收体系大多基于利益出发，而非从节能、循环发展的角度，将直接影响动力电池回收再利用的效率。回收体系尚未形成，而动力电池在社会较高热度中持续发酵，吸引一部分不规范的动力电池回收行业投机者，加剧了电池回收行业无序竞争的局面，导致动力电池再利用体系鱼龙混杂，最终造成环境问题进一步恶化[5]。

4.生产者责任延伸制度实施力度有待加强

2008年我国颁布《循环经济促进法》，该法于2018年再次得到修正。《循环经济促进法》中确立的生产者责任延伸制度是我国一项重要的环境政策，它将生产者责任从产品生产阶段延伸至产品整个周期，尤其针对产品后期回收和再利用阶段。虽然我国现有法律提及生产者责任延伸制度的发展理念，但其重点围绕鼓励企业和个人该如何作为，缺乏强制性执行要求，且在具体实施过程中暂未得到良好贯彻，致使废旧电池回收责任主体不明确，回收工作难以高效环保。加之一些废旧动力电池配套的法律制度并未真正建立，或者虽建立但暂未得到有效实施，致使柳州地区落实生产者责任延伸制度存在实施力度不强的局面，从而导致整个回收利用体系无序自流。

三、对完善新能源机动车动力电池回收的设想

(一)克服动力电池回收立法上的不足

1.制定专项的动力电池回收法律

我国目前现有关于回收动力电池的规定皆为部门规章或条例，属于地方性法规，在法律适用上具有一定局限性。随着新能源机动车保有量持续上升，我国面临报废动力电池承载量也跟着缩小，而动力电池的属性以锂离子电池等金属元素为主，对大气、土壤以及水体将带来紧迫的隐患。法律应当具有前瞻性与预见性，将制定专门的动力电池回收法律提上日程，在报废动力电池大军来临前就通过法律的手段规范生产、使用、回收、再利用等环节，使之有法可依。柳州市也应当积极地为废旧动力电池工作的开展制定专项地方性法规，以迎合专项动力电池回收存在的法律漏洞。此外，还应当明确动力电池回收过程中对环境污染、人身损害等侵权行为应承担的相关责任规定。

2.健全地方财税激励的配套政策

将动力电池回收作为落实生态文明建设的要求，并制定动力电池回收的激励决策，充分调动各方积极性，是促进动力电池回收利用效益最大化的举措。柳州市动力电池回收暂未制定财税激励的专项政策，可汲取深圳市制定的专项财税政策经验，在此基础上将回收动力电池的财税优惠分步骤、阶段进行细化。笔者认为，可从以下几方面考量：首先，优化动力电池回收的申请补贴程序是健全财税激励政策的关键，须拓宽消费者向柳州市发展改革委员会提出的申请期限，给予其更自由的申报时间范围；提升相关部门处理发放补贴的行政效率，为消费者提供及时有效的财政支持；对个人并号召其亲友积极参与回收工作，给予额外的回收补助奖励。其次，对符合免税和减征税的新能源机动车，在消费者按照流程与规定回收动力电池至有回收资质的企业后，为其换置新动力电池提供缴税补贴，一定程度上缓解其经济压力。再次，进一步完善押金与奖励并行制度，加深消费者参与动力电池回收工作的责任感，又刺激企业和消费者回收废旧动力电池的积极性。此三方面的健全与完善，仍须政府出台相应的财税政策予以保障。

3.构建多元化的公众参与机制

强化公众参与机制，离不开政府与生产者的协助与支持。公众教育主要由政府部门牵头，然而，政府宣传教育主要通过媒体传播、张贴标识等形式，将废旧电池对人类健康、自然环境产生的危害进行普及，使其树立废旧动力电池循环利用的观念，刺激公众加入废旧电池回收队伍的积极性等。而生产企业作为设计者与制造者，可与政府作出的努力形成互补，以增添宣传教育的效果。笔者认为，强化动力电池回收利用的公众参与机制应当引导公众参与至立法、司法、执法等环节，发挥生产者的牵头作用，建立动力电池回收利用的网络格局。同时，柳州市要抓住可持续发展和生态文明建设的政策优势，加强大数据、物联网等信息化技术在动力电池回收工作的应用，进一步完善第三方评估体系，搭建“线上线下”联动等新型参与模式，使公众参与动力电池回收工作有渠道、有途径，逐步实现回收工作的法制化发展。

(二)健全动力电池回收主体的法律体系

1.搭建动力电池回收主体的准入格局

采用SPSS 21.0统计学软件对数据进行处理，计量资料以“±s”表示，以P＜0.05为差异有统计学意义。

为动力电池回收行业的发展设定合适的准入门槛，壮大废旧动力电池回收企业的专业队伍，对动力电池回收行业的长效发展非常必要。我国动力电池研究及回收利用的立法尚未成熟，许多法律制度与应对措施仍处尝试阶段，动力电池的设计到研发，再到原材料的使用及内部物质的含量标准，皆由机动车生产企业或动力电池生产企业操作完成。因此，柳州市须通过立法为生产企业设定严格的行业要求，使其遵守国家对各类电池金属含量标准的有关规定，降低有毒、有害物质使用率，对环境造成影响的环节提出无害化处理的要求。笔者认为，首先，柳州市须借助立法手段奠定回收企业专业化标准法律基础，搭建系统的电池回收管理体系，使之有法可循。其次，制定专业动力电池回收企业的区分制度，有效地将专业与不专业的动力电池回收企业分隔，使不专业的动力电池回收企业止步于回收行业，以此提升行业的秩序化、专业化程度。最后，建立回收主体责任长效机制，对暂未获得动力电池回收资质的企业，应当加强联合执法，提出更严厉的标准与要求，对其违规从事动力电池销售、储存、回收利用等行为，予以严厉处罚，采取追究到个人的连带责任，发挥法律的威慑作用。

2.严格把控回收主体的法律监管

废旧动力电池回收主体作为回收流程关键的一部分，离不开公众监督。为此，笔者认为健全柳州市动力电池回收主体的法律监管应从以下几个角度出发：首先，制定动力电池属性公开制度。废旧动力电池与保护环境、消费者日常生活密切相关，生产者作为动力电池回收的主力军，须将动力电池的成分、性能、注意事项等公开，一方面利于公众知晓，另一方面也利于政府监管部门检查。其次，设立动力电池排放透明制度。动力电池的生产企业和回收企业作为重点排污单位，对《环境保护法》提出保护环境的要求须严格执行，并将排放物、排放方式、排放量等情况如实公布，主动接受监督[6]。最后，制定政府监测回收企业的定期公开制度。各级政府及环境保护主管部门须积极履行监管职能，对于环境质量、监测，及对排污单位的行政许可、处罚等信息，应当定期予以公开，接受公众监督问责。

3.明确并细化各主体间的回收责任与义务

我国2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第十六条(2)，对产生固体废物的企业与个人，在承担污染环境的责任问题上作出明确规定。2016年再次修订的《固体废物污染环境防治法》第五条(3)，对污染者的范围进行了列举式表述。因此，作为生产动力电池的企业及整车企业，对废旧电池的收集和无害化处理等防治环境污染都有义不容辞的责任。在对动力电池回收主体制定专项立法时，柳州市须将废旧动力电池回收的责任细化至各相关主体，并明晰各主体应承担的责任与义务，搭建各主体间和谐相处的回收利用体系，同时间接提升废旧动力电池回收工作的效率。

(三)构建废旧动力电池回收再利用的法律体系

完善新能源机动车动力电池回收的体系，政府须组建一批废旧动力电池高效回收、高值利用的示范项目，从法律制度和政策层面结合我国具体国情，逐步搭建废旧动力电池高效回收利用体系。

1.健全电池回收企业的管理机制

柳州市须通过立法制定废旧电池回收配套的实施细则，明确废旧电池回收的必要性及回收流程等相关问题，对回收或回收再利用等具体环节予以专项立法，使废旧动力电池回收管理有法可依[7]。其次，柳州市应当根据该区域不同情况，制定相适应的规范性法律文件，鼓励成立专门的行业协会以协助回收工作，打造更为全面化、专业化的管理。此外，柳州市还应建立科学合理的废旧电池回收管理体系，分配管理废旧电池回收利用的部门，协调生产者、销售者及消费者的关系，确保动力电池回收利用工作的有序开展。

2.规划合理的电池回收产业链结构

坚持动力电池一个生命周期的发展理念，柳州市应当建立动力电池“三有”(有来源、有去向、有节点)的溯源回收法律机制。笔者认为应从三个角度着重考量：首先，应当对动力电池的来源、去向、流转节点全程进行信息化管理，搭建科学回收、妥善贮存、安全移交、合理处置的产业链结构[8]。其次，应通过立法的手段，规定动力电池生产企业采用先进的工艺和技术生产低害环保的电池产品，并委托销售者以等价有偿的方式回收废旧电池。最后，柳州市应当鼓励废旧动力电池回收试点地区与周边区域加强企业合作，树立集中化回收和规范化综合利用，形成科学合理的产业链回收结构。

3.加大动力电池二次利用的科技投入

经走访发现，回收的新能源机动车动力电池仍存在80%以上能量残余。在经历挑选、检测等环节并予以加工后，可在电池储能、家庭用电及低速电动车等方向上再次运用，从而实现其再利用价值。可见，一旦废旧电池回收金属再利用的技术得到保障，将严重打击追求利益的投机者，以达到改善市场无序竞争的目的。笔者认为，积极提升废旧动力电池的金属再利用技术，是搭建动力电池二次利用体系的有效途径，柳州市应加大对金属提炼再利用的科技投入，以促使提炼技术进一步优化[9]。

4.强化生产者责任延伸的实施力度

柳州市贯彻实施生产者责任延伸制度应从以下方面出发：首先，政府利用法律强制力颁布相关地方性条例，发挥生产者责任的引导作用，使动力电池回收责任落到实处。其次，从环境保护发展角度，紧密加强机动车和动力电池的生产企业、电池回收拆解企业、综合利用企业等生产者间的合作，贯彻落实绿色发展理念，共同搭建废旧动力电池回收渠道。最后，应当构建生产者责任延伸制度相关的配套机制，如制定对生产者回收废旧动力电池的激励政策、税收减免优惠等，以拓宽生产者责任延伸制度的深度。

四、结语

新能源机动车的兴起，一方面，为环境污染的滋生创造阻力，给消费者带来更多选择；另一方面，对于动力电池淘汰后的回收利用工作，既是机遇也是挑战。不能因为新能源汽车给我们带来的短暂便利，而忽视后期动力电池更新换代暗含的环境问题，尤其是动力电池回收再利用中存在的法律问题，缺乏有效的法律法规作保障。我们应当重视柳州地区新能源汽车废旧动力电池回收的必要性，积极响应“绿水青山就是金山银山”的号召，为柳州市经济可持续发展、环境永续常青贡献力量。

[注释]

(1)《上海市鼓励购买和使用新能源汽车暂行办法》明确指出：机动车生产厂商回收的新能源机动车退役动力电池，可获得财政补助1000元/套。http：//fgw.sh.gov.cn/gk/xxgkml/zcwj/zgjjl/33156.htm.

《深圳市2016年新能源汽车推广应用财政支持政策》中针对动力电池回收作出规定：新能机动车生产企业应负责动力电池回收利用工作，对按要求专项计算动力电池回收处理资金的，市主管部门按程序对生产企业给予补贴。http：//www.china-nengyuan.com/news/98305.html##s13.

(2)2004年《固体废物污染环境防治法》第十五条规定：产生固体废物的单位和个人，应采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染。

(3)2016年《固体废物污染环境防治法》第五条规定：国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。