金融精准扶贫中基层政府行为改进研究

李文哲 计然 马秀红

摘 要：突如其来的新冠疫情对我国脱贫攻坚战任务的完成造成了一定影响。而金融精准扶贫作为中国扶贫工作取得举世瞩目成绩的重要经验，必须在关键时期继续发挥作用。金融扶贫是在政府推动下开展的，地方政府能否做好服务和支持，决定了金融扶贫的效果。总结我国金融扶贫实践，地方政府主要在组织规划、培育扶贫产业、协调金融机构和贫困户、考核金融扶贫效果几个方面发挥作用。但通过调研也发现在金融扶贫中政府仍存在组织落实不力、增信能力不够、金融扶贫抓手不精准等问题，文章对此进行了讨论，并给出了改进政府行为的建议。

关键词：精准脱贫;金融扶贫;政府行为

中图分类号：[S-9]       文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200515056

我国的精准脱贫工作取得了举世瞩目的成就，为国际减贫事业贡献了中国智慧。按照人均纯收入低于3747元的贫困线标准，截至2019年末，我国农村贫困人口尚有551万人，与2012年的9899万人相比，减少了94%，贫困发生率也由10.2%降至0.6%[1]，为完成2020年完成脱贫攻坚总目标打下了良好的基础。但也要看到，剩下的贫困户是贫中之贫，困中之困，尤其在COVID-19疫情影响下，脱贫任务更加艰巨，需要付出比过去更大的努力。

我国精准脱贫取得成功的重要经验就是运用了金融杠杆，把有限的财政扶贫资金放大，通过金融机构对扶贫产业增加投资，把“输血”式扶贫变成“造血”式扶贫，帮助贫困人口稳定脱贫。发展经济学家罗格纳·纳克斯在《不发达国家的资本形成》一书中提出，贫穷的原因是陷入了“低收入水平、低储蓄能力、低资本投资、低生产率”的“恶性循环”。在贫困人口自身储蓄能力低的情况下，通过金融力量动员社会资本补充贫困地区的投资，最终成功脱贫，这是解释我国金融扶贫取得成功的基本逻辑。但在实施金融精准扶贫过程中，金融机构面临自身市场属性所要求的利润最大化目标，和扶贫金融业务高风险、低收益的矛盾。这决定了金融机构不可能主动参与扶贫事业，金融扶贫必须依靠政府的引导和帮助。

1 金融精准扶贫中地方政府的行为

追求社会公平与正义是政府存在的基本意义，关注贫困人群，帮助其摆脱贫困是政府的义务。金融扶贫的公益性特征决定了政府在其中应发挥主导作用，金融机构也必须与政府合作，接受政府的指导、帮助和支持，形成合力。

1.1 制定金融扶贫规划，统筹安排金融扶贫工作

根据《脱贫攻坚责任制实施办法》的规定，“脱贫攻坚按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”，县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任。各级地方政府通盘考虑本地区的脱贫攻坚任务，扶贫办和金融办、人民银行共同制定金融扶贫的长期规划或年度工作计划，制定出小额扶贫贷款、小额扶贫再贷款、易地搬迁贷款、贫困地区基础设施建设贷款、农业扶贫保险、扶贫债券发行等金融扶贫措施的年度目标，并将之分解到各金融机构，要求财政、农业、社会保障等相关部门配合完成相关辅助工作。

1.2 培育脱贫产业，吸引金融资源

脱贫产业是金融扶贫的重要抓手，只有产业发展起来，贫困人口才有持续稳定的收入来源，才能真正脱贫，防止重新返贫，金融扶贫资金才能顺利回收。本来产业选择应该是市场行为，但贫困人口之所以贫困，正是因为没有能力自发形成特色产业，这就要求扶贫工作人员发挥聪明才智，根据贫困地区和贫困户的具体自然情况，帮助选择脱贫产业，建立发展模式，再引入金融资本，尽快使之发展壮大，带动脱贫[2]。在实践当中，各地建立了很多产业脱贫模式，如，选择当地的特色农产品建立电商平台，扩大销量;建立手工作坊，进行代工生产;贫困户以土地流转入股生产基地;采用光伏扶贫、旅游扶贫、碳汇造林扶贫、水利扶贫、政府付费农业保险等。

1.3 协助金融机构开展扶贫业务

在一般金融业务中，政府不会介入具体的操作环节，由金融机构自主决定业务过程和内容。但因为扶贫金融业务的特殊性，需要政府做好服务工作，对接金融机构和贫困户，督促金融机构完成金融扶贫的任务，帮助金融机构降低经营风险。

1.3.1 精准识别贫困户

精准扶贫需要有确定的帮扶对象，以防扶贫资金被占用。为了精准识别出贫困人口，地方政府派出大量工作人员进村入户，核实情况，为真正的贫困户建档立卡。贫困户的精准识别为金融扶贫找准了对象，是金融扶贫的基础性工作，也是精准扶贫金融政策不偏离的保证。

1.3.2 筹集资金对扶贫金融业务进行补贴

包括为扶贫贷款提供贴息，为扶贫保险提供保费补贴等。如，按照政策规定，小额扶贫再贷款的利率为4.75%，5万元以内部分的贷款由财政全额贴息。为了宣传保险扶贫，让贫困户愿意参加农业保险，保费也由财政给予部分甚至全额的补贴。如，盐池县给建档立卡贫困户的保险产品支付全部保费;河北阜平县为建档立卡贫困户投保的农产品价格保险和养殖保险提供60%的保费补贴，全部保费收入由政府和保险公司按5∶5分成，理赔也由政府和保险公司按5∶5的比例分擔。

1.3.3 政府增信

为了降低银行在发放扶贫贷款时的风险，银行会要求担保，但贫困户恰恰没有财产可作担保，为了缓解这一矛盾，政府出资成立了担保公司。小额扶贫再贷款虽然是信用贷款，但针对可能存在的不能还款情况，也需要政府设立风险补偿金。以河北省为例，要求每个贫困县成立资本金不少于1亿元的担保公司和3000万元的风险补偿金，为扶贫贷款借款人提供增信服务。

在保险扶贫中，为了降低贫困户的投保成本，保险公司核算的保费较低，不足以承担赔付责任，也需要政府建立风险补偿基金。如，宁夏盐池县设立了1000万元的保险风险补偿金，还建立了政府和保险公司风险共担、盈亏互补机制，如果保险公司发生亏损，亏损部分由补偿金承担60%，保险公司承担40%;如果盈利，盈利部分的60%返回风险补偿资金池累积，以备大灾之年使用。

1.3.4 参与贫困户信用评定

扶貧贷款有金额小、使用频率高的特点，如果每一次都由银行去核实借款人信息，成本会非常高。为此，政府开展了信用户、信用村、信用乡镇的评比活动，以利于银行快速放款。在政府要求下，银行改变了原来重视资产和收入的评价标准，提高了诚信的比重。以盐池县为例，按金融机构原来的信用评分标准，借款人的自身条件及收入占60%，资产状况占30%，诚信历史占10%，这样评分贫困户不可能获得贷款;在政府协调下，把信用评分的比例结构调整成基本情况和收入占10%，资产状况占30%，诚信占60%，提高了贫困户获得贷款的机会;为了更准确地判断借款人诚信，不再由银行这个“生人”打分，改为由“熟人”打分，在贫困村成立了由村两委班子、德高望重的“五老”（老党员、老模范、老军人、老干部、老农民）组成的信用评定小组为贫困户的诚信打分。

1.4 考核金融扶贫效果

地方政府还负责对金融扶贫开展情况进行考核、评比，奖励先进，鞭策落后，督促金融扶贫工作的推进。以河北省为例，河北省金融办和人民银行石家庄中心支行2016年制定了金融扶贫考核暂行办法，分别针对金融监管部门、银行、保险公司和石家庄股权交易所制定了考核指标体系，其中既有共性考核指标，也有针对不同个体的个性指标，考核内容涵盖了不同类金融机构扶贫工作中的各项活动，重视贫困县和贫困户的第三方评价反馈，使考核结果更准确，考核结果还作为评选金融贡献奖的重要依据，对结果优良的金融机构进行广泛宣传，提高在当地的知名度和美誉度。

2 金融扶贫实践中地方政府工作存在的问题  通过调研发现，在金融精准扶贫过程中，地方政府的行为还存在一些不足，影响了金融扶贫工作的推进，急需解决。

2.1 金融扶贫组织保障不够

组织保障是发挥政府在金融扶贫中主导地位的基础，有些地方政府成立了由参与金融扶贫工作的各相关部门组成的联席会议机制，但工作比较松散，仅限于落实上级政府部门的要求，协调完成任务布置，很少制定综合性的实施办法，很多工作也没有事后的沟通与衔接，各部门仍然各自为政，不能形成工作合力。地方政府缺乏主动谋划创新金融扶贫的动力，更愿意被动等待上级的安排，甚至不顾本地实际，简单照搬金融扶贫经验[3]。因为政府工作人员更重视上级的评价，往往对金融机构命令要求多，服务意识不够，不能理解金融机构的运行规律和业务要求，与金融机构沟通不畅。乡镇和村一级，更没有专门的人员协调金融扶贫业务开展中遇到的各种问题，导致工作推进缓慢。

2.2 财政扶贫资金压舱石作用发挥不充分

随着我国国民经济增速放缓，地方财政收入也受到很大影响，影响了各级财政对扶贫开发资金的投入。在金融扶贫工作开展比较好的地方，需要的财政补贴资金量比较大，在整合各级专项扶贫资金后，仍然不足以支付贷款贴息、保费补贴、设立风险补偿金等支出[4]，而贫困县的本级财政收入有限，基本是吃饭财政，很难拿出资金补充专项资金。一般财政担保资金和银行贷款的比例在1∶10左右，政府担保资金的不足，限制了银行发放扶贫贷款的额度。目前县级财政与扶贫办每年得到用于扶贫和涉农的资金项目有十几个，为了专款专用，每个专项都对应项目，有条件、用途等各种限制性约束。如果把专项财政扶贫资金用于金融扶贫补贴，就改变了原有用途，在项目评价时要承担责任。

2.3 风险补偿金落实不到位

根据要求，小额扶贫信用贷款免抵押、免担保，只需要地方政府设立风险补偿金，在扶贫小额贷款发生损失时，按照一定的比例由金融机构和风险补偿金共同承担。风险补偿金主要由县级政府统筹，因为财力紧张，一些贫困县只能采取变通处理，即在办理扶贫贷款银行的财政性存款中指定一部分为风险补偿金，用协议来明确担保功能，政府承诺不抽离。这种出资非常不规范、没有进入保证金专户的担保增信资金和风险补偿承诺使银行面临较大的法律风险，风险补偿能否到位取决于地方政府态度和落实协议决心。还有一些地方，即使是这种协议约定的风险补偿金也不能一次到位，而是视银行投放扶贫贷款的进展逐步补充。如果补充不到位，已通过银行尽职调查和内部审核的扶贫小额贷款也难以发放。

2.4 脱贫产业不够精准，金融扶贫缺抓手

有的扶贫工作人员本身没有太多市场经验，能力不够，在选择脱贫产业时前期调研不充分，市场前景判断不准，有一定盲目性。有的不顾地方实际，不尊重贫困户意愿，强硬照搬其它地方的脱贫产业，导致贫困户参与意愿差，产业发展慢。还有的盲目贪大，不顾是否与贫困户的实际情况相符，导致贫困户的能力达不到。产业确定出现失误，不仅会浪费贷款资金，还会消磨贫困户的信心，甚至引起对政策的误解。

3 进一步改进金融扶贫中地方政府行为的建议  地方政府要积极作为，主动配合金融机构落实金融扶贫政策，既要提高贷款规模，又要控制金融风险，留够利润空间，提高金融扶贫业务的可持续性。

3.1 加强金融扶贫的组织保障

金融扶贫涉及到很多政府部门和金融机构，单纯依靠金融办、扶贫办协调，难度非常大，必须建立专门的工作机制。省级层面，要建立至少由主管扶贫工作的副省长担任组长的“金融扶贫工作小组”，在县一级建立“金融扶贫办公室”，在乡设立“金融扶贫服务中心”，在村建立“金融扶贫服务站”。省级工作小组负责制定全省的金融扶贫政策，协调各部门和金融机构，出台符合当地特色、能产生实效的金融扶贫制度;县级金融扶贫办公室负责出台办法，让省级政策能够真正落地，与金融机构签订协议，开展具体的扶贫项目，协调凝聚各部门的力量和资源，形成金融支持精准扶贫的整体合力;乡服务中心负责政策宣传、落实县金融扶贫办公室和乡镇党委政府关于金融扶贫的各项部署和要求，指导各村开展金融扶贫资料的收集整理和归档等工作;村服务站负责组织开展信用村建设，协助金融机构健全贫困户信用档案，提出初评意见，做好贫困户和金融机构之间的沟通工作，建立本村贫困户金融服务档案，帮助贫困户发展扶贫产业，做好评级授信、贷款发放、贴息和回收的信息公示，协助贷款清收，金融知识、政策宣传等工作。

3.2 多渠道筹集财政资金，支持金融扶貧

在已有专项扶贫资金的基础上，争取中央财政通过转移支付，增加对贫困地区金融扶贫资金的支持，扩大风险补偿金规模，提高利息补贴、保费补贴的能力。转移支付的数额在严格考核的基础上，根据扶贫贷款和扶贫保险开展情况确定，与地方财政按照一定比例共担。省级财政也要给予县级财政支持，加大县域金融机构涉农贷款增量奖励资金，和农村金融机构定向费用补贴资金的投入力度。省财政筹集资金设立“扶贫产业发展基金”，通过直接补助、贷款贴息等方式，撬动社会资本和银行资本投入，支持贫困户发展产业;建立“小额扶贫贷款担保基金”，作为县级政府小额扶贫贷款风险补偿金的补充。也可以发挥国家开发银行、农业发展银行开发性政策性金融的作用，向地方政府提供用于金融扶贫补贴的贷款，并约定由地方政府以未来的财政收入进行偿还。

3.3 改善贫困地区发展基础

贫困地区基础设施改善是脱贫的保障，所需资金量大，周期长。要积极争取财政部门明确把易地搬迁扶贫项目列入允许实施“政府购买”事项，争取政策性银行资金不停贷、不断档;把扶贫长期资金需求纳入地方政府债券支持范围，根据脱贫进度和具体需要发行债券。并保证专款专用，确实用于扶贫工作。再有，积极谋划扶贫基础设施建设的PPP项目[5]，政府以特许经营权协议明确各方权利和义务，与民间资本以及各种金融资本建立长期合作关系，确保项目顺利完成，并以项目产生的现金流进行回报。扶贫PPP项目成立后，就可以之为借款主体申请银行贷款、申请发行债券，把国有资产、民间资本、金融资本结合起来。

3.4 深化跨区域金融扶贫协作

重视东西部跨区域扶贫，东部先富起来的地区有义务帮助中西部贫困地区一起富裕。贫困地区政府应该积极与发达地区对接，以特色产品、优质资源吸引有实力的加工和商业企业，提高贫困地区产业发展能力。政府可以要求金融机构协助完成招商引资，如大型银行可以利用自己客户群分布全国各地的优势，有意识地在发达地区客户中筛选适合的企业，推荐给贫困地区，并以优惠的金融政策，恰当的金融扶贫模式，美好的未来发展前景，推动这些企业进入贫困地区。发达地区的金融机构也应给予贫困地区金融机构帮扶，在资金、技术、人员培训、管理能力等方面进行合作。

3.5 加强贫困地区金融生态环境建设

继续积极开展信用乡镇、信用村、信用户评选活动，给予信用户在入伍参军、入党、评选文明户等方面优先推荐的鼓励，要求金融机构在安排信贷计划时，优先考虑。把扶贫小额信贷、金融生态环境建设纳入对乡镇政府的年度绩效考核体系，考核结果作为单位评先评优、干部晋级的重要依据之一。乡村两级要协助银行清收小额扶贫贷款，对年度贷款收回率低于95%或投放不足的乡镇、村给予通报批评，同时追究负责人的责任。基层政府组织贫困户，利用金融夜校、微信公众号、网络平台、电子设备等宣传金融扶贫知识，树立金融意识和诚信意识。完善农户信用体系，建立农村信用信息平台，并将信用信息平台与政府内网连接，建立农户信用信息共享机制，打造良性循环的金融生态环境。

参考文献

[1] 张翼.2019年全国农村贫困人口减少1109万人[N].光明日报，2020-1-24（3）.

[2]张春敏.产业扶贫中政府角色的政治经济学分析[J].云南社会科学，2017（6）：39-44.

[3]郭娜，吴华.金融扶贫的政府支持[J].中国金融，2018（3）：94-95.

[4]杜晓山.关于政府政策支持金融扶贫的思考[J].治理现代化研究，2018（3）：34-39.

[5]周双，刘鹏.我国贫困地区金融精准扶贫创新研究[J].上海金融，2017（1）：17-22.

（责任编辑 周康）