个人视角下食品安全治理公众参与的能力要素及能力结构

孔娜娜 李芳

摘 要：食品安全监管中存在政府失灵和市场失灵的情境，推动公众参与是食品安全治理机制创新的重要方向。参与者能力的高低直接影响公众参与食品安全治理的可能性和治理效果。公众个人视角下的参与能力包括个人学习能力、参与意识、参与知识、参与技能、合作能力以及信息获取6个能力要素；6种能力构成了公众参与的能力结构模型，且各层次间存在相互依赖和促进的逻辑关系。

关键词：食品安全治理；公众参与；能力要素；能力结构

1 引言

食品安全是关系国民经济发展和居民生命健康的大事，备受社会各界的关注与瞩目。食品生产者、经营者都是“理性经济人”，最大化追逐经济利益是其本性，依靠其诚信经营和道德约束来解决食品安全问题已不现实。食品生产链条冗长以及数量巨大、分散的中小微型食品生产企业，使政府职能部门的食品安全监管面临监管出现成本高、能力不足等问题。食品安全监管的政府单一主体模式效能不显著，亟待探索新的食品安全治理模式，来满足人们对食品安全的需求。面对市场失灵和政府失灵的现实困境，动员和激励社会公众参与食品安全治理，成为可供选择的“第三条道路”。长期以来人们一直忽略了一个关键性问题，即公众不仅是公共服务的消费者，还是公共服务的生产者。社会内部的资源、安全需求、权利意识、知识等因素，可促使公众积极主动与政府合作共同解决食品安全问题。

目前，公众参与还不能满足人们对食品安全日益增长的治理需求，参与者本身存在困境，如公众参与能力不足和主体责任缺失、缺乏相关法律法规保障、公众与政府缺乏合作与协同、公众参与机制有待完善等问题。本文通过研究食品安全治理的公众参与能力的要素构成，建构公众参与的能力结构模型，以期推进食品安全治理体系和治理能力现代化进程。

2 食品安全治理公众参与能力的要素构成

不同工作环境或者工作情景对能力的需求不同，公众参与食品安全治理是一项具体的工作任务，它既包括一般意义上的能力，如沟通和合作能力，也包括一些专门的知识和技能，如食品安全知识、公众参与技能等。

2.1 学习能力

面对食品安全隐患凸显和食品安全事件时有发生，政府将不断增加制度供给，制定出台或修订完善相关法律法规；同时，新技术的引入在不断增加食品安全风险，要求公众需要不断学习和更新食品安全相关法律知识，掌握一定的食品安全风险识别知识。

2.2 参与意识

意识决定行动。需要有强大的参与需求和意愿来驱动，才能使参与者主动承担更多的公共责任，并从参与中满足自身利益诉求。较强的参与意识和主动学习各类食品安全相关知识、主动掌握各类参与技能、主动参与食品安全治理的各个环节成正相关关系。

2.3 参与知识

食品安全知识包括食品安全的风险防控、事件预警、事件处置、立法和公共决策以及法律法规等相关知识。公众参与“从田间到餐桌”每个环节的风险防控，其中源头治理是实现食品安全的先决条件。在食品安全事件预警和处置阶段，公众根据所掌握的知识积极有效的参与到事件预警与处置中，提供人力、物资和技术支持。在食品安全立法和公共决策的征求意见以及协商交流阶段，公众有效参与可以使自己合理化的建议被吸纳到立法和决策中。此外，公众可以利用掌握的法律法规知识，维护自身权益，提升食品安全治理的效果。

2.4 参与技能

参与技能是指公众参与的一系列方式、方法和手段，包括参与形式、正确使用参与工具、熟悉参与程序以及具备借助社会组织的参与能力。

2.4.1 参与形式

不同阶段的食品安全治理需要不同的参与形式，用以实现阶段与形式的有效匹配和衔接。食品安全立法和公共决策阶段，政府针对食品安全相关法律、行政法规、政策和标准制定以及规划等内容，通过听证会、草案征求意见、公民调查等方式征求公众意见。食品安全监管阶段，公众参与方式主要包括监督、检举、举报等，监督食品企业的生产经营活动和政府职能履行情况，检举与举报食品安全不法行为。食品安全事件处置阶段，公众参与主要方式为监督、直接参与事件处置和矛盾纠纷的公益诉讼。

2.4.2 参与工具

公众需要借助一种或者几种参与工具，实现参与的精准化和明晰化。掌握食品安全治理的参与工具并根据具体需求选择合适的参与工具，是参与技能的重要方面。随着信息化和大数据的发展，公众要利用现代科技手段，如手机短信平台、邮件、微博、微信以及QQ等媒介，提高参与效率。

2.4.3 参与程序

公众参与程序问题是公众参与食品安全治理的真正焦点[1]，公众只有掌握了参与程序规则、参与流程和具体的操作规程，才能实现真正意义的有效参与。

2.4.4 借助社会组织的参与能力

当前，我国消费者因社会原子化状态带来的“一盘散沙”并没有改变，个体参与者需要依靠社会组织才能有效获得参与的能力和资源支持，通过组织化渠道和集体行动才能达到参与目的。

2.5 参与合作能力

自身能力不足和食品安全治理的复杂性，使得公众个体甚至单个社会组织常处于参与困境中，这需要公众个体之间、公众与其他社会主体之间要建立良好的伙伴关系。公众需要精准识别食品安全治理中的利益相关者，学会与政府职能部门、司法机关、新闻媒体、各类社会组织和其他社会力量开展沟通交流和合作协商，共同维护公共利益。

2.6 信息获得能力

食品安全信息主要包括食品安全立法与决策、食品安全质量、政府监管、重大食品安全事件、食品生产许可、食品企业信用以及违法违规等信息。政府要依法保障公众的知情权，公开有关食品安全信息。公众只有获得充分的信息，了解具体情况，才能有效判断是否需要参与以及如何参与，这是公众参与食品安全治理的前置條件。同时，公众还要掌握信息来源渠道，如从报刊、广播、电视、各类新媒体以及互联网中获取信息，特别要关注政府电子政务和门户网站上的信息。

3 食品安全治理公众参与的能力结构

3.1 能力结构模型

能力结构研究一直受到心理学研究者的关注，近年来也成为人力资源管理学和行为组织学领域的研究热点。常见的能力结构研究方法有两种，①因素分析法[2]，其思路是首先构建能力要素指标（变量），其次是对能力指标进行测试和分析，最后提取公因素，刻画能力结构；②逻辑法，即在构建能力要素指标的基础上，根据各个能力要素指标的性质、角色和作用的不同，对能力要素进行分类，然后刻畫能力结构。

根据各构成要素之间的内在联系及其在食品安全治理公众参与过程中发挥的作用不同，可将食品安全公众参与能力要素划分为3个维度，即关键能力、支撑能力和基础能力。关键能力是核心能力，包括食品安全治理的参与技能、与其他个人和社会主体的合作能力以及获取各类食品安全信息的能力。支撑能力是配合性能力，在食品安全治理公众参与能力体系中发挥着间接价值，包括食品安全知识和参与意识。基础能力是先导性能力，是公众基本素质的体现，包括公众个体的文化素质和学习能力。

3.2 各能力要素之间的相互关系

基础能力在食品安全治理公众参与能力要素体系中发挥着先导性作用，是引领其他能力要素得以形成、提高和拓展的保障。文化素质是人们在文化素养方面的综合反映，通常用受教育程度来表示；学习能力与公众的受教育程度呈正相关关系。文化素质越高和学习能力越强的参与者，越可有效掌握食品安全相关知识以及公众参与公共事务的知识，也越有利掌握各项参与技能。

支撑能力在食品安全治理公众参与能力结构中起到承上启下的作用，建立在基础能力之上，同时又对公众参与技能的施展起到支撑作用。公众只有具备强烈的参与意识，才能自觉的、真正投入到食品安全治理中。专业知识是公众参与具体活动的保障，公众不了解专业的食品安全类知识和法律知识，所有的参与技能也如同摆设，发挥不了其应有的功能和价值。

关键能力是食品安全治理公众参与能力的核心，它既与其他能力要素有必然联系，甚至是建立在其他能力要素之上，如建立在学习能力之上，依附于专业的食品安全类知识和法律知识，同时还具有一定的独立性。关键能力各个构成要素之间也存在一定关联性，如信息获取能力是参与技能和合作能力的前提。参与技能和合作能力相辅相成，两者结合可以更好地实现食品安全治理的效能改进。

4 结语

如何加强食品安全治理、控制食品安全风险、减少食品安全事件的发生，已经受到党和政府、学术界乃至普通公民的高度关注。公众参与为食品安全治理提供了新的选择，但仍面临一些困境，需要从多个角度推进公众参与能力提升。①积极建设学习型社会，提升全民的文化素质和学习能力；②开发多元化的宣传教育方式，通过网络、电视、报刊、手机客户端等手段对广大公众进行食品安全教育，普及食品安全知识，增强公众公共责任和参与意识；③构建公众参与技能的提升机制，通过培训、现场观摩、模拟参与、互动交流以及合作论坛等形式，提高公众的参与技能；④加强食品安全类社会组织的培育和建设工作，让公众个体参与摆脱原子化状态，提升参与者组织化水平和借助社会组织参与的能力；⑤政府要进一步推进食品安全治理公众参与的制度化建设，完善食品安全信息公开机制，拓宽公众参与渠道。

参考文献

[1]王辉霞.食品安全治理公众参与机制研究[J].经济法学评论，2013（13）： 247-322.

[2]莫雷.能力研究的基本方法与方法论研究[J].心理学报，1988（3）：305-311.

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“基层党建引领辖区单位参与社区治理机制创新研究”阶段性成果（编号：2019BZZ001）。

作者简介：孔娜娜（1981—），女，汉族，河南焦作人，博士，副教授。研究方向：基层社会治理创新。

李芳（1995—），女，汉族，河南焦作人，硕士。研究方向：基层社会治理创新。