域外信访制度之比较研究

刘国斌

洛克说过：“法律的目的是对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者。”[1]然而法律条文也不尽然都是那么的完美，也有其自身的局限，即便是在法治完善的国家，并不是所有的纠纷都适合由法院来解决，由此信访作为司法制度的配套措施就这样应用而生。有人说，信访的产生与发展，很大程度上是取决于当时中国所处的特殊的背景。然而，在其他国家也设置有与人大信访机构职能差不多的部门。以下是国外比较典型的民愿解决机制。

（一）瑞典监察专员制度

关于议会监察专员的发展。在1809年，瑞典建立议会监察专员制度，当时的立法机关仅仅配制了一位监察专员，专门负责监察法院、狱政及矫正机构的活动，用以维护广大群众的权利。随着行政权力的扩大，监察专员的工作重心逐渐转变为行政机关的违法乱纪行为。二战期间，议会增设了军事监察专员，该监察专员产生了相当大的影响。之后议会依据工作需要又增加了两个职位，其中有一个首席议会监察专员，与其他三监察专员各司其职，彼此之间的工作不能相互渗透，且其他专员和议会党派不得干涉，对于有争议的案件，由首席议会监察专员做最终的判定。[2]

关于议会监察专员的监督对象。依据相关法律的规定，监察专员可以監督权力机关的职务人员或者其他人员。同时，该部法律也对监察专员的监督对象做了相应的限制性规定，由于其受议会的领导，议会的议员、议会的委员会及其职员不受其监督;由于其职权的限制，内阁大臣，司法总长和中央银行的董事长及副董事长不受其监督;各个监察专员之间地位平等，互相独立，相互不监督。[3]

关于议会监察专员的任职期限。每一个专员都是直接由议会选任用，每一位专员可以任职四年，若在下一届被选中，仍然可以连续任职;同样的，议会若是对任何一名监察专员丧失信任，也可以提前将其撤职，并尽快选举出新的专员，其余任何机构或者是团体都无权干预。议会不得随意的更改监察专员的所做的决定，也不得对监察专员的工作施加压力;但是，议会中的每位监察专员必须对自己的行为负责。

关于议会监察专员的职权。依据瑞典相关法条的规定，议会监察专员的职权主要有：（1）调查权，无论是针对公众提起的诉愿而行使的被动调查权，还是监察专员在发现问题之后进行的主动调查，走在显现出此权利的重要性，监察专员可以充分掌握第一手的信息而有利于其做决定;调查的方式可以是浏览相关的文件，可以是会见当事人或者相关人员，也可以要求被调查机关的负责人对某些问题作出书面或者口头的解释说明。（2）建议权，虽然监察专员没有权限直接去修改或者取消行政机关所做的决定，但是，若在调查中发现有严重不合法的行为，监察专员有权要求相关涉事部门或者相关人员采取补救或者救济措施。（3）直接起诉权，监察专员在查阅相关文件之后，若是发现涉事的公务人员有违法乱纪的地方，专员可以直接去法院起诉，对此人员予以制裁。这项权力虽不常使用，但是却对减少违法乱纪和官员腐败起到很大的效果。

（二）法国的调解专员制度

1972年，由于政府官员的贪污受贿以及不良的行政行为引起了广大群众的不满，议会和政府机关受到了前所未有的舆论压力，为了缓解舆论压力，保护公众的合法权利，总统宣称需要成立相关方面的专员，专门从事保护公众权益和监督政府的行为。之后，法国议会以法律的形式对调解专员的地位和权限做了特别的说明。[4]

与瑞典的监察专员制度不同的是，法国的调解专员独立于议会;专员总统直接下命令任用，其最长任职期限为六年，不得连续任职;且专员在选任之后，不能再继续从事其原有的工作，仅仅能从事专员一职;在宪法上拥有独立的法律地位，且专员的权限范围之大，允许其在执行公务的时候不受其他部门的影响。

调解专员既要做到维护公民的合法权益，又要在一定的范围内保持着政府公信力度。如果相对人的控告情况属实，普遍情况下调解专员可以以劝解的等灵活的方式使政府改变其原决定;而对于无理的申诉，能够让相对人撤销此控告。有的人会认为，这样的制度应该很难真真正正的发挥出其作用，但在法国的司法实践中，不仅建立了一般的救济途径，而且建立了行政专员制度，由于调解专员受理案件是无偿的，在一定的程度上在政府和公民之间建立起了信任的纽带，在政府机关与群众老百姓之间发挥了缓解阀的作用，很好的监督了行政机关。

（三）德国申诉委员会制度

关于申诉委员会的机构设置方面。1949年德国颁布的宪法中明确规定任何的公民都可以提出申诉、建议，受理申诉的机关为德国议会申诉委员会。申诉委员会设置在各个州的政府内部，受各州的议会领导，对各州的议会负责。其主要的工作是在外代表议会行使职权，对所属州政府的不公平的执法行为提出控告等，除此之外还须对公民的申诉进行分类处理：对于联邦立法方面的投诉可以留下自己进行处理，而其他方面的申诉则会被转交给相关的机关进行办理;在处理的过程中要对申诉进行实质性的审查。

关于申诉会员会的工作流程：首先，申诉人提出自己的申诉，而且必须提交带有本人亲笔签名的与申诉相关的书面材料，这是因为在德国申诉委员会不处理匿名的投诉，且提出的申诉内容必须符合法律的规定。其次，委员会对申诉进行实质性审查，若此申诉确定由委员会办理，则应及时的向申诉人回复案件处理的走向，以及明确的告知申诉的办理流程;若是申诉由其他相关部门解决，委员会应以书面的方式向申诉人说明情况;之后由申诉委员会依据审查结果，对申诉人的申诉进行分门别类，由此确定解决本次申诉的委员人选，并将申诉相关的案卷资料派发给办理委员;办理委员了解相关内容之后，须提出初步的处理建议或者意见，并将其建议或者意见整理成文件，交由全部的委员进行二次表决，若其意见并未得到二次讨论的认可，应重新进行相应的调查，再次提交进行表决。至于案件的最终办理结果，应由议会做最终的结案决定，并由申诉委员会以议会的名义将最终的决定告知申诉人。公民的申诉办理完之后，委员会应对申诉案卷材料做统一的归档处理，相关办案人员遵循保密原则，对案卷材料予以保密。

信访是公民参与政治、行使民主权利的重要保障，是公民实现救济的重要渠道。随着我国社会变革的不断深化，由于信访而引起的各种社会矛盾现象日趋激化，而伴随着这些矛盾，无疑透露出信访机构本身存在的弊端，面对广大信访群众的期待，对于信访机构的变革能否给予一定的创新？能否在革新的潮流中保留下来？因此进一步研究信访制度是必要的，也是有意义的。

参考文献：

[1] 约翰·洛克.政府论·下篇[M].北京：北京大学出版社，2014：15-16.

[2] 叶建勋.瑞典监察专员制度评析[J].清华法治论衡，2002（00）：518-520.

[3] 贺然.信访制度与监察专员比较研究[J].学术探索，2012（02）：17-19.

[4]张莉.法国行政诉讼政府专员制度改革述评[J].国家检察官学院学报，2011（04）：154-155.