法院裁判推定行政主体强制拆除的司法标准

代玥

摘要：我国现行的《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《征收和补偿条例》）第四章法律责任中规定了市、县级人民政府及征收部门的工作人员以及负责人的法律责任，但没有明确房屋征收实施单位在工作中不慎导致房屋毁损的拆除行为属于人民政府还是房屋征收实施单位并由谁承担赔偿责的问题。也未明确市、县级人民政府及房屋征收部门能否以案件为民事侵权纠纷为由，否认其作为强制拆迁的行政主体地位及相应的赔偿责任。在本案中，行政主体强制拆除的处理没有形成一个能够广泛适用、普遍采纳的基本认定。因此，本文以该公报案例为切入点，剖析推定行政主体强制拆除的司法标准。

关键词：推定;行政主体;强制拆除;司法标准

一、案情回顾

2014年8月31日，婺城区政府在《金华日报》上发布《关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，明确对二七区块范围实施改造。2014年9月26日，案涉房屋由婺城区政府组织拆除。2014年10月25日，婺城区政府作出《金华市婺城区人民政府关于迎宾巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），载明：因旧城区改建的需要，决定对迎宾巷区块范围内房屋实行征收;房屋征收部门为金华市婺城区住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称改造工程指挥部）;签约期限为45天，搬迁期限为30日，具体起止日期在房屋征收评估机构选定后，由房屋征收部门另行公告;附件为《征收补偿方案》。2014年10月26日，《房屋征收决定》《征收补偿方案》在《金华日报》上公布。许水云位于金华市婺城区五一路迎宾巷8号、9号的房屋被纳入本次房屋征收范围。

二、推定行政主体强制拆除行为的基本理论

（一）行政主体的资格界定

根据《征收与补偿条例》[1]，在房屋征收与补偿的法律关系中会涉及到四方主体，即人民政府，房屋征收部门、房屋征收实施单位和建筑公司。由于在房屋征收的过程中可能会对被征收人的财产、人身等权益造成侵害，由谁承担赔偿责任就显得尤为重要，区分四方主体之间的责任也就成为了重点。

市、县级人民政府与房屋征收部门是国家依法设立行使行政权的、具有独立法律地位的组织。在本案中的，婺城区人民政府及其房屋征收部门——婺城区住房和城乡建设局，属于行政主体，具有独立的主体资格。同时，由于房屋征收实施单位——改造工程指挥部系由婺城区人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的临时机构。因此本案中，应由作为行政主体的婺城区人民政府及其房屋征收部门承担相关责任。婺城区建设公司其拆除行为的权力来源改造工程指挥部的委托，该建设公司为行政主体许可拆迁决定这一行政行为的实施者和执行者。因此该建设公司并不能作为独立的行政主体承担相关法律责任。但当该建设公司作为民事主体实施侵权行为时，则应当承担民事赔偿责任。

（二）推定行政主体强制拆除行为的正当性

1.行政主体强制拆除行为的合法性

强制拆除行为是法律赋予行政主体的一项法定职权。其理论来源是行政机关的强制执行，在强制执行中又分为了间接强制执行和直接强制执行，而强制拆除行为属于直接强制执行中的排除妨碍和恢复原状。在直接强制执行中，只有少数行政机关具有直接强制执行的权力。

由于“推定”概念的复杂性，在当下的法学理论界学者众说纷纭，还没有形成一个统一的论断。之所以会存在有推定这一涉及到法院自由裁量权的行为，主要是因为以下几個方面：一是客观事物已经消灭，不复存在;二是现有证据不能证明待证事实;三是为了节约司法资源，省去不必要的环节。因此在法院审理的过程中利用推定来认定案件事实是重要且必需的。同时根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定[2]，法官进行事实推定的自由裁量权，具有法律上的依据。

2.推定行政主体强制拆除的合理性

在实践中，由于强制拆除行为大多会涉及到多方的利益，譬如国家利益、社会利益、个人利益等，这些利益在某种情况下会发生冲突。在强制拆除的过程中有可能出现建设公司非故意拆除合法房屋被强制的情况，该拆除行为是应当属于政府的行政行为还是建设公司的民事侵权行为涉及到衡量个人利益与国家利益之间的冲突。通常情况下建设公司在政府的委托下实施强制拆除的具体行为，前一个行为即行政强制拆除的委托行为是后一个行为的来源和合法依据，并且拆除行为会受到房屋征收部门的监督，整个拆迁过程实际上是围绕行政主体的许可拆迁决定并在行政主体的主导下通过一系列的行政行为或民事行为去完成和实现的。因此即使建设公司对房屋进行了“误拆”，也应当首先推定该行为是作出强制拆迁决定的人民政府的行政强制行为，并由此承担相应法律责任。为了更好的保护被“误拆”的合法房屋所有权人的利益，相较于建设公司的有限资金人民政府能够实现全面赔偿的几率更大，在国家具有更加强大的权力和责任时，应当追求达成国家利益和个人利益的最大平衡，对被侵权的个人作出赔偿，这也体现了对当代政府的现实要求。

三、推定行政主体强制拆除的司法标准

在行政诉讼的过程中，如果法院在采纳推定这一规则的时使用不当，轻则损害个人权益，重则侵害国家利益，因此推定行为的运用必须有严格的司法标准。

1、被推定主体具备法定职责

被推定的行政主体具备法定职责是首要前提。在行政主体作出强制拆除决定的相关案件中，被推定的行政主体作为决定的作出者，享有法律上赋予权力也承担法律上的义务。由于本案中的房屋征收部门未被起诉，具有特殊性。因此，在一般情形下，具体被推定实施强制拆除行为的行政主体是作出征收决定的人民政府及其房屋征收部门，该行政主体具有强制拆除的法定职权，同时也需要对在强制拆除过程中发生的侵权行为负责，即承担赔偿责任。

2、行政主体不能证明自己不知情

行政主体不能证明不是自己不知情这是关键环节。 一般情况下，行政主体采取委托的方式，将强制拆除的权力委托给具有资质的建设公司。具体包括：一是强制拆除行为是由行政主体具体实施，其只涉及到行政机关及其内部人员之间的问题而与第三方主体——建设公司无关。在强制拆除行为由行政主体实施时，“误拆”应由实施强制拆除行为的行政机关承担责任，在承担赔偿责任后行政机关可以再向其内部责任人员追责。但该情况在实践中发生的可能性极低;二是强制拆除行为是由受委托的建设公司实施，在实施过程中建设公司存在恶意强拆。如果在强制拆除的过程中，建设公司基于恶意强制拆除他人的合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪，权利人由此可以要求公安机关履行职责。而赔偿责任则是民事纠纷，由侵权人——建设公司承担赔偿责任，也就与行政机关无关;三是强制拆除行为由受委托的建设公司实施，建设公司因过失，即“误拆”导致合法房屋的毁损。

本案中，建设公司在强制拆除的过程中因施工不当导致案涉房屋倒塌，虽然结果依旧是造成了他人的合法利益受到侵害，但理应与第二种责任相区别。由于建设公司的主观上并不存在恶意，且其施工行为是在行政主体主导下实施的，从这一层面来讲，施工行为在行政主体的主导下进行，其具有公共性、权力性、行政性，因此除非在行政机关能够证明自己是不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，都应该推定行政机关是强制拆除的行政主体，并承担相应的赔偿责任。因此，在法院裁判推定行政主体强制拆除的案件中，除非行政主体不能证明自己不知情或者系其他主体拆除的，才能推定行政主体作为责任人承担赔偿责任。

3、违反行政程序

违反行政程序是基本要求。本案中建设公司因不慎导致合法的房屋毁损倒塌，其原因之一就是案涉房屋属于政府作出的《房屋征收决定》的征收范围，但是在案涉房屋被拆除之前政府并未与房屋所有权人就安置补偿协议达成一致意见，案涉房屋也就不能在征收范围内其他房屋的征收过程中被拆除。根据《征收与补偿条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成”。具体到本案，许水云的房屋虽然被纳入了征收范围，但是政府并未与许水云就安置补偿费用等问题达成一致意见。2014年10月26日，婺城区政府公布《房屋征收决定》，将案涉房屋纳入征收范围，但该房屋在《房屋征收决定》公布前的2014年9月26日即被拆除，不符合《征收与补偿条例》中规定的“先补偿、后搬迁”的程序性原则。

四、行政主体的防范对策

我国《宪法》保障公民的合法的私有财产不受侵犯。在公权力极易侵害到私权利的情况下，行政主体在行使职权的时候应该有界限，不能滥用行政权。针对类似于本案推定行政主体强制拆迁的案件来说，行政主体承担责任主要原因有：一是行政主体没能实施高效率的行政行为，而是久拖不决，导致涉案房屋没能及时拆迁;二是行政主体的监督不到位;三是行政主体未能满足相关程序性要求。

1.提高行政效率

行政机关应当积极履行法定义务，遵守法定时限，禁止不合理延迟。在作出行政决定后，行政机关还应监督相关实施单位在法定的期限内完成相应任务，使得行政决定发挥正常效用。在本案中，婺城区人民政府及其相应职能部门既未及时依法履行职责、保障被征收人合法权益，也未能正确理解《征收与补偿条例》有關强制拆迁的立法目的，久拖不决，并以所谓民事“误拆”的方式违法拆除被征收人房屋，最终不得不承担赔偿责任，造成国家利益因此受到损害。因此，政府在拆迁决定的实施中，应当积极发挥主体作用，提高行政效率，履行法定义务。

2.加强对建设施工单位的监督

政府在拆迁过程中起着主导性的作用，建设公司的拆迁行为实际是围绕着政府的征收决定来实施的。权力越大义务越重，政府享有拆迁的职权，也就负有监督拆迁是否依法实施的义务。而因政府监督不利导致房屋权利人之利益受到侵害的，则应当承担起相应的赔偿责任。政府应当在拆迁实施的过程中加强对建设公司的监督，对其实施的流程、技术人员、安全设备、意外防控机制等问题提前派员检查，防止侵权行为的发生。既保证权利人的合法权益不受侵害，也保障国家利益不受不当损害。

3.严格遵守程序性要求

根据相关法律规定，[3]人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。此即为一个合法的征收与补偿应当遵循的法定程序，也系法律对征收与补偿的基本要求。在本案中，婺城区政府违反了“先补偿、后征收”的原则，导致许水云的合法房屋被拆除，由此承担全面赔偿的责任，相较于依法定程序拆迁的责任来说更大，对政府权威性的损害也较为严重。

参考文献：

[1]《征收与补偿条例》第四条，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”;第五条，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任”.

[2]《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实;（二）自然规律及定律;（三）按照法律规定推定的事实;（四）已经依法证明的事实;（五）根据日常生活经验法则推定的事实”.

[3]《征收与补偿条例》第二十八条，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”.