困境与出路：公共危机中政府形象对外传播研究

袁赛男

公共危机处理是对政府管理能力和治理效能的一大检验，也是政府形象对外塑造和修复的重要契机。本文以新冠肺炎疫情为例，梳理疫情的相关舆情，探讨公共危机中政府形象对外传播面临的困境，并在深入分析其原因的基础上提出形象修复对策。

一、公共危机与政府国际形象

考察公共危机中政府形象对外传播问题，应弄清公共危机处理同政府形象对外传播二者之间的关系。总的来说，公共危机处理为政府国际形象塑造提供了一个特定的时空坐标系，政府形象对外传播则是公共危机处理这一实践的目的与结果，政府、媒体（特别是外媒）同公众之间的互动是贯穿公共危机中政府国际形象对外传播的交互主体因素。从这个意义上说，辩证看待公共危机处理与政府国际形象塑造之间的关系，是政府形象对外传播成功与否的重要前提。

（一）公共危机是政府国际形象对外建构的重要契机

公共危机事件是一种具有突发性、高度不准确性的非常态事件，对政府危机处理能力、资源调度能力，社会管理能力和舆论引导能力提出了较高要求。处理得当，政府就有可能获得国际社会认可；处理得不好，政府就可能会卷入负面舆论中心，对政府对外形象造成严重损害。当前，我国所面临的国际舆论环境错综复杂。公共危机事件一发生，国外公众很快就能通过本国的主流媒体或社交媒体了解到事件进展，不同国家和地区的不同类型媒体也会发出不尽相同甚至大相径庭的声音。比如，这次新冠肺炎疫情扩散后，很短时间内迅速引发国外媒体千余篇报道，这种传播的热烈程度在疫情出现之前几乎不可想象。疫情考验着政府能力。政府危机处理能力强，则疫情有望得到较好解决，而在疫情防控有力推进过程中，政府国际形象也由此建构。由此可见，公共危机是政府国际形象对外建构的重要契机。

（二）公共危机是政府国际形象对外传播的重要窗口

一般而言，媒体在危机事件传播中，承担着信息传达、信息反馈的中介职能。重视并处理好政府与媒体的关系，充分发挥媒体在危机沟通中的信息传达功能，对外传播政府国际形象就很可能事半功倍。需要强调的是，在移动互联网时代，一个看似很小的问题都能通过移动互联网传播并产生不可预知的后果。政府在处理公共危机时，稍不注意，其负面形象就有可能失控放大。当前，国外媒体越来越关注我国境内的突发事件，特别是关于政府的一些负面报道更是凸显于国外媒体的重要版面和议题设置之中。从这个角度看，必须对公共危机中的政府國际形象建构与传播给予前所未有的重视。

（三）公共危机是政府国际形象对外修复的有利时机

由于历史、文化和价值观差异，各认识主体所采用的判断标准不同，政府的真实形象与国际上“他塑”形象不可避免存在差异。面对“他塑”形象的误读，政府无法回避，必须积极对外传播，让外界接受自己的立场。这就是矫形传播和形象修复要解决的问题。而重大公共危机事件一般是国内国际主流媒体必争的战略高地，也是国外媒体误解中国政府形象的重要领域。如果在疫情暴发初期，政府就以灵敏的预警机制和高效的应对机制来减少危机状态带给国内外公众的损失，就可以最大限度地维护危机时期政府的合法性和权威性。同时，政府的这种高效负责的态度和行为，也将极大压缩危机中流言蜚语和非难歪曲的空间，从而消解政府形象中的负面因素，重构政府的良好国际形象。

二、公共危机中政府形象对外传播的主要困境

纵观本次疫情的预警、发生、处理，我国政府形象对外传播总体上比较理想，特别是在中央决策部署下，我国“集中力量办大事”的社会主义优越性得到体现，也获得世界卫生组织等国际组织以及世界上绝大多数国家的高度肯定。但同时也要看到，在疫情暴发初期，疫情暴发地政府危机处理的能力和水平还存在明显差距，政府形象对外传播仍然面临着诸多困境。

困境一：信息披露迟缓导致话语权旁落

面对新冠肺炎疫情，我国第一时间同世界共享病毒菌株信息，建立实时更新的病例数据库，并向公众披露，这些表现值得充分肯定。但在疫情前期，地方政府关于“从确定冠状病毒到确定病毒人传人需要多长时间”“何时确认人传人”“为何没有及时公布”等方面信息披露不够及时，错失了抢占疫情话语权高地的机会。此次疫情暴发后，《华尔街日报》称中国管理体制和信息审查制度是病毒肆虐的主要推手。英国《卫报》则用“在疫情严重、疫情信息早已登上世界各大媒体头条之际，政府官方媒体却在淡化处理”的报道，批评中国政府在疫情防控中信息不够公开，借国外各大媒体之“桑”，骂我国政府的所谓“高压和强硬”之“槐”。可见，地方政府权威信息的缺失造成的信息真空，为国外媒体恶意扭曲、变异性误读、肆意放大或篡改提供了土壤，强化了危机状态下外媒对中国政府“传统治理”刻板印象。

困境二：舆论引导乏力导致标签化思维扩大

每一次公共危机事件的发生，都是对政府舆论引导能力的考验。移动互联网技术的广泛应用，增加了舆情把关难度，给政府形象对外传播带来前所未有的冲击。

在我国疫情信息不断登上世界各大国家主流媒体头条的同时，不实报道此起彼伏。美国之音网站故意摒弃世卫组织对新型冠状病毒的命名“COVID-19”，用“中国人=病毒”的概念煽动恐华情绪。丹麦《日德兰邮报》则用冠状病毒取代中国国旗里五颗星的漫画来侮辱中国。《华尔街日报》用《中国是真正的亚洲病夫》这种带有种族歧视色彩的标题，诋毁中国政府抗击疫情的努力。受这些媒体渲染煽动，部分海外民众由疫情衍生而来的恐惧中国人、敌视中国政府的心理被不断放大。如何找到国际舆情的“燃点”，并通过强有力的信息传播，形成对谣言的反冲，争取话语权，这既是国际舆论引导的重点，也是难点。

困境三：媒介素养缺失致使政府公信力下降

政府官员的媒介素养在政府形象建构中极为重要，对内有利于提升政府公信力，对外有助于提高国际话语权，是更好对外塑造和传播我国政府形象的重要条件。

疫情暴发后，有些地方官员的媒介素养表现欠佳。在1月26日的湖北新冠肺炎疫情防控工作发布会上，关于“湖北省口罩年生产量”，发布者一度给出3个版本，而最终数据依然错误，引发公众对“到底有多少口罩”的“解谜”浪潮。而“500万人离开武汉”的言论一出，则极大触动了公众神经。发布者不戴口罩、戴错口罩、全程读稿，以及发布会后集体鼓掌等细节，更是引发了公众质疑。此次新闻发布会引发的国内舆论，迅速成为各大国外媒体的消息源。因此，对湖北和武汉来说，这场疫情无疑是全方位的形象“大考”，媒介素养是其中重要一环，仍需严谨对待。

困境四：议程设置弱化导致负面信息蔓延

“议程设置功能”理論认为，大众传播具有为公众设置“议事日程”的功能，媒体通过赋予各种“议题”以不同程度的显著性（salience）深度影响着公众对事件的判断。①媒体可以如此，政府部门通过媒体也可以达到这种效果。在公共危机发生时，政府部门有条件掌握大量信息，如果能及时巧妙地设置议程，适当转移公众的关注点，就能较好扭转舆论走向，建构积极有为的政府形象。

对于此次新冠肺炎疫情，国际负面舆论主要集中在以下三个方面：一是关于“封城”。美国《纽约时报》在报道中援引采访对象的话，称中国在武汉“封城”的做法是“侵犯人权”“反应过度”。二是关于“李文亮医生”。李文亮医生去世后，境外反华势力一会儿传哈佛降半旗悼念，一会儿又传将提名诺贝尔和平奖，“颜色革命”的套路层出不穷。三是关于“阴谋论”。印度理工学院德里分校的研究人员在论文预印本平台（bioRxiv）发表文章，怀疑新冠病毒有可能来自人工编辑。美国参议员汤姆·科顿公开评论此次新冠病毒有可能来源于武汉的一家实验室。国外媒体的这些手法以及由此而来的负面信息，为我国政府形象对外传播带来被动。相比而言，湖北及武汉的地方政府官员在通过议程设置来为突破负面舆论搭建平台方面，未能从根本上消解国际负面舆情的基础。

三、公共危机中政府形象对外传播的基本出路

公共危机中的政府形象对外传播，反映的是政府作为危机管理者的公共外交能力。这种对外传播能力的改善，既需要不断提高政府应对危机能力，夯实政府对外形象的基础，也需要发挥媒体中介作用，开展积极危机公关，增进国际公众对本国政府形象的认同。只有标本兼治，政府形象对外传播才能朝着良好方向发展。

（一）完善危机管理体系，夯实形象塑造根基

补齐危机应对短板，是公共危机中对外传播良好政府形象的根本举措。一是完善危机管理预警机制。要建立完善的危机预警机制及识别体系，减少公共危机事件发生的可能，降低公共危机带来的危害，进而减少危机影响造成的政府形象波动。二是完善危机快速应对机制。如果公共危机事件暴发初期，政府能够反应灵敏，应对高效，便可迅速阻止或减轻公共危机事件危害扩大，并向国际公众及时传递出敏捷、干练、高效、负责的政府形象。三是完善危机善后机制。危机发生后，政府部门应秉持以人民为中心的理念，第一时间赶赴现场，了解真相，安抚公众，承担应有责任，这是进行危机公关的第一步。特别是政府主要领导亲临第一线，及时安抚相关群众，可以向国内外传递并彰显服务型政府形象。

（二）创新对外传播策略，有效实现精准传播

政府形象的对外传播，应在遵循形象传播规律的基础上，采取多种举措，多渠道、全方位整合传播手段。一是打造多维对外传播格局。当前，传统主流媒体是我国权威信息发布的主渠道，但主流媒体的信息发布“一方面会在社交媒体中遭遇事实或情绪性的质疑；另一方面也会在海外媒体报道中，遭遇‘被控制被政府影响的公信力质疑”，②而国际公众大多数习惯从推特、脸书和优兔等社交媒体上获取信息。因此，公共危机中政府形象对外传播，既要发挥主流媒体的舆论引导作用，也要发挥社交媒体的辐射效果，从横向覆盖与纵向渗透两个维度提升对外传播能力。二是采取差异化传播方式。对于那些刻意编造虚假信息，丑化、妖魔化中国政府形象的舆论，要采取防御反击的传播策略，通过有理有据的反击，争取我国在国际话语体系中的主动性。对于那些关注中国但对中国政府心存偏见的不明真相者，需采取交往型、互动型、沟通型对外传播策略，让其在实践中真切感受并重新认识中国政府。三是建构多样化内容符号。在全媒体时代，碎片化信息容易强化媒体偏见。因此，必须聚焦短板，朝着多样化方向，着力推动内容符号建构和话语创新。

（三）强化议程设置思维，积极开展危机公关

遭遇政府形象污名化时，如何向国际社会传递真实声音、纠正刻板印象就显得尤为重要。一是提升信息采集力。从此次疫情的国际舆论可以看出，国外媒体的信息监测能力很强。受政治立场与文化背景差异影响，其分析和解读难免会有失偏颇。我们只有加大新闻采集力度，才能在信息内容上赢得主动，让更多的国内报道成为外媒的消息源。二是直面负面新闻报道。面对危机事件处理中的问题，要直面国际上的猜测和质疑，通过深度报道、援引专家观点、采访相关职能部门等方式，宣传解决问题的具体方案，有效回应国际舆论关切。三是加强多重话语空间的联动。涉华负面舆情暴发时，官方组织、民间组织和意见领袖要实现良好对接、联动和身份转化，打好政府声音国际传播“组合拳”，扭转因公共危机受损的政府形象。

（四）畅通交流互动渠道，切实提升形象认同

面对公共危机，畅通国内外交流互动渠道，突出危机处理与国际社会的相关性，有助于增强政府形象的国际认同。一是畅通参与式传播渠道。要适当邀请国外记者参与危机事件报道，让观察者变成参与者，消解传者和受者之间的界限，弥补政府自我形象与“他我”形象的裂痕。二是畅通信息共享渠道。与其让外媒对有限信息过度解读，不如及时向国际社会提供危机的共性特点和发展趋势研判等信息，增进国际社会理解和认同。三是畅通国际合作渠道。通过广泛深入开展国际交流合作，展示我国开放姿态和大国风范，这既能提升我国政府国际影响力，也能达到对外传播中国政府良好形象的传播效果。

（本文系国家社科基金2019年度一般项目“‘一带一路建设面临的国际舆论挑战及对策研究”的阶段性成果，项目编号：19BGJ010）

「注释」

①See Maxwell E.McCombs & Donald L.Shaw“，The Agenda-setting Function of Mass Media”， Pubic Opinion Quarterly， 36（2）， 1972.

②周庆安：《新媒体环境下危机对外传播的困境与策略》，《对外传播》2014年第6期。