农村基本社会服务发展现状及标准化研究

王雪 张士胜 郑玉艳 陶学明

摘 要：该文分析了我国农村基本社会服务的发展现状和问题，并从标准体系构建、标准所覆盖的范围、标准类别、标准的执行情况等方面阐述了该领域内标准的概况及存在问题，以期为农村基本社会服务标准化工作的推进提供参考。

关键词：基本社会服务;农村;标准化

中图分类号 D422.6 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）07-0013-04

Abstact： This paper analyzes the present situation and problems of the basic social service in rural areas systematically， it also analyzes the general situation and problems of the standardization from the construction of standard system， the covered scope，the categories and the implementation of the standards， in order to provide some reference for the standardization of basic social services in rural areas.

Key words： The basic social service; Rural areas; Standardization

1 农村基本社会服务发展现状

1.1 农村基本社会服务的范围界定 农村基本社会服务是促进农村社会整合及构建农村社会秩序的重要媒介，兼具社会公平及社会稳定的特性。目前对于农村基本社会服务的定义尚无统一的界定。北京大学社会学教授王思斌[1]认为我国民政系统的服务主要是困难群体、特色群体的基本民生服务;北京师范大学教授赵孟营[2]认为：社会服务是指有非政府的社会机构为各种弱势群体提供的服务;民政部政策研究中心课题组[3]认为在现代化进程中，政府为了维护和保障全体公民，尤其是社会困难群体（如老年人、残疾人、儿童、失业者、贫穷者等）的生存发展权益和尊严生活需求，主导并实施向其家庭或个人提供必要的日常劳务帮助和照顾服务支持的一项政策体系和制度安排;高娜等[4]认为从服务内容来看，现阶段我国社会服务是狭义的、针对特定人群基本生活需求的福利项目与内容”。上述论点均将社会服务的定义偏向于为困难、特殊群体提供的福利性服务。因此，本研究主要对农村困难群体、特殊群体提供的社会服务进行探讨。

1.2 农村基本社会服务发展概况 新中国成立以来，我国农村的社会保障形式主要是物质保障，服务保障主要靠家庭解决。烈属、军属、复原退伍军人、老年人、残疾人、无依靠儿童、贫困者等困难、特殊群体的社会保障由政府部门提供，对于个人日常生活确实有困难需要服务保障的，经民政部门审批后可入住福利院、敬老院、优抚医疗康复机构等享受服务保障。改革开放以来，特别是随着大规模工业化、城市化发展和人口结构、家庭结构的深刻变化，产生了大量的需要照料、关爱服务的群体（留守妇女儿童、空巢老人、困难人群等），迫切需要政府及其职能部门积极回应社会需求，提供或支持社会组织提供服务保障，即提供专业化的适应个人和家庭需求的基本社会服务。“农户兼业化、家庭空巢化、人口老龄化、服务空心化”是我国当前农村空心化的一个普遍趋势[5]。据2016年11月公布的民政部、教育部、公安部在全国范围内联合开展的农村留守儿童摸底排查数据，我国农村留守儿童的数量为902万人，其中36万人处于无人监护状态。2018年民政事业发展统计公报显示，截止2018年底，我国60周岁及以上老年人口已经达到24949万人，在总人口数中占比超过17.9%。老龄化进程加快，高龄老年人以及失能、半失能老年人數量的持续快速增长，对家庭和社会意味着更严峻的养老问题。另外，以低保和特困人员为例（图1），我国农村地区的困难、弱势群体的数量明显高于城市。

随着市场经济的不断发育，城乡收入差距的逐步扩大，由城乡二元结构产生的问题也逐渐暴露出来，城乡一体化发展是解决我国“三农”问题的根本途径。目前，在整体发展相对落后、经济来源相对单一、抗风险能力相对较差的农村地区，社会保障体系非常薄弱，贫困地区的情况就更为突出。在社会服务供给不足的情况下，农村比城市落后的就更为明显，这就造成了地区之间、城乡之间、不同社会群体之间的极大不均衡。农村社会服务长期得不到关注，农村困难、特殊群体的多元化需求供给不足，已经产生了一系列问题。从社会保障的层面来说，做好农村基本社会服务工作是化解社会矛盾、促进社会健康发展、实现全面小康目标的重要途径。

在我国农村基本社会服务中，政府是主要的责任承担者，但不再是最主要的提供者，社会服务的政策导向新趋势是服务提供者多元化、市场化，中央权责向地方政府转移，服务提供者联合等。多元服务供给、政府购买等是社会服务供给方式创新的主要方向之一。公共部门、非营利组织、市场组织、社工、志愿者等都是社会服务的提供者。在服务形式上主要表现为以物质保障（经济保障或收入保障）为主，社会福利服务为辅。随着服务对象需求的变化，以劳务为主的专业社会服务将成为趋势。服务内容主要包括为留守儿童、困境儿童提供的关爱保护服务（生活指导、学习辅导、心理疏导等）、为老年人提供的照料服务（居家养老、社区养老等）、为特困人员提供的救助服务、为残疾人提供的康复服务等。

目前，我国农村地区社会服务需求量较大，但社会事务服务网尚未全面铺开，社会事务服务体系也亟待完善，单独作为服务行业来看，其发展还很不成熟，无论在广度还是深度上都有较大的探索空间。总之，除了我国经济社会发展遗留的阶段性问题外，还存在以下主要问题：

（1）工作机制效率低。各部门行使不同职能，追求不同目标，部门之间缺乏有效沟通和协作，造成管理分散，效率低下和难以追究责任等问题。农村基本社会服务不是一个部门能独立完成的工作，应充分发挥各政府职能部门的优势，充分整合资源，建立民政部门主导，其他部门协作配合的工作机制。

（2）资金来源渠道窄。农村基本社会服务的主要资金来源是财政投入和志愿捐款等，投入主体仍然是政府。面对如此巨大的服务需求量，仅仅依靠政府的财政投入是远远不够的，要充分发挥政府财政投入的杠杆效应，积极引导社会资本进入这一领域，形成良性的多元筹资机制，能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。

（3）基础服务设施不健全。基础服务设施是进行服务的依托和载体。自2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施以来，农村地区的公共服务设施建设引起了全社会的关注，但农村地区尚未形成一套健全的规划体系，与城市规划还有不小的差距。一些村庄按照政府的要求建立了社区中心，但社区服务设施建设不均衡，用地及设备差异较大，整体偏低。一些公益性服务设施，如教育设施、文体娱乐场所、图书室、篮球场、运动场、健身器材等相对缺乏，无法满足村民的需要。另外，农村公共服务设施空间分布比较分散，致使一部分公共服务设施无法充分发挥服务职能 [6][7] 。在农村地区，“重建设、轻管理”的思想和做法普遍存在，一些经济条件的较好的地区，公共服务设施建设较完善，但后期缺乏维护和管理，导致大量的服务设施损坏严重，造成资源的闲置、浪费。

（4）社会力量参与不足。农村基本社会服务的责任主体是政府，社会力量的参与度较低，社会服务资源分散匮乏，可获得性弱。根据调研，一些社会志愿者有心参与志愿服务，但找不到合适的平台和途径，在社会服务工作开展的同时，应建立合适的平台，保证志愿者能够及时获得相关信息并参与进来。对于适合以政府购买机制实现的服务项目，应该通过政府采购等形式并鼓励企业、社会组织、专业社工、志愿者等参与农村基本社会服务。另外，政府可通过制度性措施，如税收优惠、财政奖补、减少行政審批环节等方式吸引社会组织积极参与到农村基本社会服务中，激活农村基本社会服务市场。如，为了提高农村留儿童关爱与保护服务质量，民政部、教育部、财政部、共青团中央、全国妇联联合印发了《关于在农村留守儿童关爱保护中发挥社会工作专业人才作用的指导意见》（以下简称意见）。意见围绕“引导家庭尽责、充实基层力量、注重因地制宜、强化专业作用”的原则，提出了一系列支持引导社会工作专业人才参与农村留守儿童关爱保护工作的政策措施。

（5）专业社会工作人员缺乏。社会服务工作者是社会服务工作中不可或缺的一部分，每一项服务都需要社会服务工作者与服务对象的直接互动。相对于人口基数而言，专业社会工作者数量明显偏少。2018年社会服务发展统计公报显示，截至2018年底，全国持证社会工作者共计43.9万人，其中社会工作师10.7万人，助理工作师33.2万人。另外，由于农村环境较为艰苦，待遇也有待提升，基层社工在晋升和交流方面都存在较大障碍，基本上处于一个较封闭的内部循环体系，无法吸引高素质专业人才，也较难留住人才。应尽快制定社会工作人才规划，认真组织开展社会工作者培训和继续教育工作，培养高素质高水平的社会工作人才。同时，应加强顶层设计，对工资、职务、职称等方面实行政策倾斜，建立人才激励保障政策，积极改善农村生活和生存环境，使优秀人才下得去、留得下、干得好，持续不断为农村基本社会服务工作注入新鲜血液。

（6）服务监督与评估体系不完善。农村基本社会服务的质量有赖相关管理部门、市场以及服务对象对服务和服务机构的监督和评估。目前，对服务工作的专业性、可操作性、资金的使用等方面都缺少相应的监督评估体系。在鼓励社会组织参与社会服务的政策背景下，政府将把大量的社会服务工作以外包、购买或合作的方式转移到社会组织，一套完善的监督与评估体系将在这个过程中发挥举足轻重的作用。

2 农村基本社会服务标准化概况

我国目前发布的农村基本社会服务相关标准主要有GB/T 10944-2012《居家养老服务规范》、GB/T 28223-2011《救助管理站服务》、MZ/T 058-2014《儿童社会工作服务指南》、GB/T 24433-2009《老年人、残疾人康复服务信息规范》等。据统计，共发布相关标准75项，覆盖养老服务、儿童服务、社会救助、康复服务等领域。其中，国家标准43项，行业标准32项。

我国社会服务标准化工作始于20世纪末社会福利机构服务规范的研究探索，经过多年的发展，我们也取得了不小的进展，但也存在一些不足，主要有以下方面：

（1）标准体系有待完善 根据系统工程和服务标准化的原理，按照服务标准化要素不同，将标准分为服务基础标准、服务提供标准、服务保障标准和服务评价标准。我国农村基本社会事务服务领域标准分布情况如图2所示，从图2可以看出，服务提供标准和服务保障标准较充足，但服务评价标准严重匮乏。

本研究范围内农村基本社会服务内容包括养老服务、社会救助、留守儿童妇女、康复服务、优抚安置、收养等。从图3来看，我国在养老服务、社会救助、儿童服务等领域的标准数量尚可，但在优抚安置方面的服务标准较少，儿童收养方面未检索到相关标准。通过检索发现，我国在农村基本社会服务的标准数量和质量远远不能满足实际需要，主要表现在标准布局不合理、针对性不强等方面，比如优抚安置服务虽然有标准，但尚无可实际执行的服务提供类标准。

（2）标准化专业人才匮乏 在经济全球化不断加快的今天，各国已将标准化上升到国家战略的层面以提升本国竞争力，而各种竞争归根到底还是人才的竞争。我国标准化工作起步较晚，相应的标准化人才培养体系还不完善，很多人员是因为进入了标准化领域才开始标准化知识和技能的学习，比如“师傅带徒弟”式教学、岗位培训和继续教育等，这种培养模式的一个很大弊端是缺乏系统性。学科专业知识与标准化知识分离也是我国标准化人才队伍的一个“通病”，如果没有扎实和系统的综合知识积累，就很难有创新，一个缺乏创新的团队是没有竞争力的。另外，这种模式只能小批量的培养人才，面对需求量较大的市场，显得有些力不从心。目前，一些高校也在探索开设标准化学科，但在实际操作中也遇到了不小的挑战。

（3）标准实施情况监督不到位 根据调研，我国农村基本社会服务标准大多数只停留在“完成”阶段，不能落地实施。除了社会标准化意识不足之外，标准自身也存在适用性、针对性、时效性差等问题，一些“死”标准和严重过时标准仍在执行，缺乏有效的标准实施情况监督措施。

（4）资金保障不足 目前，我国社会的标准化意识，尤其是服务标准化意识还比较薄弱，从上至下对标准化的重视程度远远不能与标准化的重要作用相匹配，导致对标准化领域的经费投入不足，标准化长效运行与保障机制亟待健全。

3 结语

随着我国全面建设小康社会进程的大力推进，农村弱势群体的诉求和要求也在不斷变化，配套的基本社会服务体系存在的问题也随之凸显，硬件方面主要为人（专业人员）、财（专项资金）、物（基础设施）的短缺，软件方面主要表现为工作机制不健全、服务意识不足、监督评价不完善等。从标准化的角度来看，存在标准体系不完善，标准的实用性差等问题。另外，相关重要标准的缺失，导致该领域工作的开展无标可依，服务质量大打折扣。建议相关部门加大对农村基本社会服务工作的重视程度，协调相关资源的均衡配置，促进城乡基本公共服务均等化。同时，积极参与相关标准的制修订工作，注重该领域标准化人才的培养，充分发挥标准化在农村基本社会服务工作中的支撑和引领作用。

参考文献

[1]王思斌.对社会服务的理解[J].中国民政，2011（5）：6-9.

[2]赵孟营.从理论到现实：创建中国特色民政社会服务体系[J].中国民政，2011（5）：12-14.

[3]民政部政策研究中心课题组.关于社会服务发展演进与概念定义[J].中国民政，2011（6）：4-6.

[4]高娜，张欢.社会服务概念与内涵辨析[J].公共服务，2015（2）：13-18.

[5]廖宏冰，廖彪.农村空心化视阈下社会服务体系构建研究[J].湖南社会科学，2017（3）：64-71.

[6]李祖硕，刘保东，李鹏飞.关于农村公共服务设施建设的几点思考[J].价值工程，2013（30）：23-24.

[7]于静，蔡文婷.农村公共服务设施建设现状及规划对策[J].山西建筑，2012（9）：1-3.

（责编：张 丽）