推进城镇老旧小区改造

黄艳

党中央、国务院高度重视城镇老旧小区改造工作。习近平总书记多次强调，住有所居是宜居的基础，要加快老旧小区改造;要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造。李克强总理多次主持召开国务院常务会议，部署加大城镇老旧小区改造力度，顺应群众期盼改善居住条件，推动惠民生扩内需。韩正副总理指导开展城镇老旧小区改造深化试点等工作。

城镇老旧小区改造工作情况

住房和城乡建设部会同有关部门，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推进城镇老旧小区改造工作。2019年6月19日国务院常务会议以来，主要开展了以下工作：一是组织开展调研。2019年7—8月，会同20个部委和单位，深入30个省、区、市及新疆生产建设兵团的93个市县，对213个老旧小区开展了调研，理清情况，摸清需求，提出对策。二是开展深化试点。2019年10月，针对城镇老旧小区改造中需要重点解决的问题，指导山东、浙江2省及上海、青岛、宁波、合肥、福州、长沙、苏州、宜昌8市开展深化试点工作，经过大胆探索，形成了一批可复制可推广的经验做法。三是推进实施年度改造计划。自2019年起，将城镇老旧小区改造纳入保障性安居工程，安排中央补助资金支持。2019年，各地改造城镇老旧小区1.9万个，涉及居民352万户。2020年，各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户。四是积极推动城镇老旧小区改造项目开复工。除仍对小区实行封闭管理和未进入施工季的地区，各地城镇老旧小区改造项目都在有序复工。其余计划开工的项目，也全面启动了征询居民意见、改造方案设计等前期工作。

下一步，住建部将会同有关部门，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照4月14日国务院常务会议要求，重点抓好以下工作：一是明确城镇老旧小区改造任务。重点改造2000年底前建成的住宅区，完善小区配套和市政基础设施、环境，提升社区养老、托育、医疗等公共服务水平。二是建立健全组织实施机制。指导各地统筹负责，按照居民意愿，推进改造项目有序实施，完善小区长效管理机制。三是建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。中央给予补助，落实地方财政支出责任。地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本和社会力量参与改造运营。四是推动2020年城镇老旧小区改造工作。督促各地做实做细前期工作，重点是做好发动居民共同参与的工作，抓好工程质量和施工安全，有序实施2020年改造计划。五是总结推广试点成果。积极总结推广2省8市探索“9个机制”的试点成果，指导各地从实际出发，加快完善体制机制，破解改造中面临的难点问题。

城镇老旧小区改造牵涉面广，直接关系到改造的每个家庭，是一项综合、细致、复杂的系统工程。住建部将会同相关部门强化协调配合，完善支持政策，加强督促指导，压实地方主体责任，加大城镇老旧小区改造力度。

新时期城镇老舊小区改造工作与之前工作的区别

城镇老旧小区改造不是一个新的工作，很多地方城镇老旧小区改造工作其实启动还是蛮早的，比如说有些沿海的城市，包括上海、江苏、浙江等地，从上世纪80、90年代就已经开展了这项工作，主要聚焦在水电气路等管线改造;还有很多东北、华北城市，包括北京，早些年搞了很多“暖房子”工程，也就是既有住宅建筑节能改造工作。目前国家大力推进的城镇老旧小区改造工作其实是个升级版，跟以前工作有相同的地方，但是要更加综合和全面。

目的都是一个，就是要改善居民的配套设施、居住环境，满足新时期居民对于改善居住条件的期盼和需求。

区别的地方，总结起来有这么几个方面：一是改造内容。就像我刚才讲的，过去的改造更多是单项改造，比如房屋节能、水电气路等。现在更多的是综合改造，因为单项改造经常会出现反复改造、多次扰民的问题，所以这次的改造，我们希望能够更加全面、综合的实施。我们把改造内容分成三类，基础类包括水暖气路等市政配套基础设施改造提升，还有小区建筑物公共部位维修等，这些是比较基本的，我们希望能够应做尽做。完善类包括小区的环境及配套设施改造提升，有条件的加装电梯等。提升类的包括社区公共服务产品的供给，比如养老、托育、卫生防疫、助餐等，这些改造内容是顺应老百姓的需求，像菜单式点餐一样，老百姓需要什么就改造什么。

二是从组织实施来说，有个最大的区别，过去基本上是政府由上到下的单方面工作，很多地区是政府做、百姓看，投入也基本是财政直接投入。现在的改造从方式上和资金的来源上都是多方参与的，从方式上看，我们希望居民达成一致后，向政府申请纳入改造，并主动参与改造全程，实现共谋共建共管共评共享。

三是从资金的筹措来讲，资金投入我们也希望是多方面的。过去基本上是两个渠道，包括地方财政、水电气等专营单位出资，过去中央政府的资金支持很少，居民个人出的钱也非常少。  现在的改造资金，我们希望更多元，像国务院常务会提到的，一方面，从去年开始，国家发改委、财政部已经安排了中央补助资金。另一方面，鼓励社会力量参与，帮助完善社区公共服务供给，以服务设施长期运营收入作为盈利点。

四是从改造的要求来说，大家知道，我们过去基本上是改造完了，可能没有建立一个长效的管理机制。这次的老旧小区改造的前提条件是，在项目纳入改造计划之时要把长效管理机制建立起来，包括物业管理模式、小区管理规约、居民议事规则，这些是要在老旧小区改造项目生成之初，就跟居民达成一致，保障在改造后，能够保持改造成果。

目前推动的老旧小区改造，其实是个更加统筹、综合和系统的工作，比过去的工作更加完备和完善一些。

老旧小区改造面临的问题

过去工程建设方面的工作基本上是自上而下的，老旧小区改造其实是自下而上的。

通过去年的调研和试点发现，首先需要做的就是发动群众参与改造。它其实不是传统意义上的工程建设工作，更是一个广泛发动居民、做好基层治理工作的窗口。同时，改造内容又特别繁杂，从水电气路到房屋、环境，还要补充完善公共服务，建立长期运营管理机制。所以，通过试点我们认为，第一是发动群众参与共建。“第一个吃螃蟹”非常难，通过街道、社区等基层党委政府的入户调查等全方面发动，跟居民达成共识，会很耗时间和精力，但是只要建出来了，样板效应非常好，示范作用非常大。从各城市社区的改造经验来看，只要有第一个做成功的，后面基本上是附近居民都会去找政府，提出诉求“为什么我们小区不改造？”“我们能不能申请进行改造？”所以这个发动居民参与的示范效益是非常有效果的，这是第一个难题，也是我们觉得可以破解的难题。

第二方面，多渠道筹集改造资金方面的问题，因为只用政府的钱是不可持续的，尤其是刚才讲到的完善类和提升类项目。这次国务院常务会议也提出要建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制。从试点地区经验来看，政府资金是重点支持基本类的，就是政府需要承担这些基本需求。对于加装电梯、停车设施、改造后建立物业服务等内容，居民可以适当出资，这就需要跟居民达成一致。比如加装电梯，居民如果不出资的话，这项工作就很难做，所以这也是一个难题。还有能够吸引专业机构和社会资本的，那就是刚才提到的很多社区公共服务产品，包括养老、托幼、助餐、快递物流、便民店等，怎么能够让社会资源参与进来？我们破解了这个题了，但是要推开的话各地还要具体来探索。

第三方面，比较难的事，也是需要大家统筹做的事，就是不同部门和单位的统筹协调。小区的改造内容特别繁杂，涉及到非常多的行业主管部门，比如说管线单位、产权单位，包括谁审批，所以统筹协调的任务非常重。但是，在这个方面，各个地方也形成了一些机制，比如说很多都是政府一把手抓这件事，建立起了政府统筹、条块协作，各部门齐抓共管的工作机制，针对老旧小区专门设立了这样的工作机制，对加强工作协同、推动形成工作合力发挥了很大作用。包括刚才讲到的开辟绿色通道、简化审批手续等等，也是需要依靠这个机制和体制来破解的。

最后还有一个难点，就是形成一种机制，能够让老百姓、让市场参与改造，结合改造提升社区的管理和治理，包括改造完之后把小区的长效管理机制建立起来。这项工作要从小区改造的起始阶段就应该发动群众、促进居民达成共识，共同商量找到可持续管理的方式。

这四个方面的工作都需要细致落地，需要全方位统筹协调。所以我们说，这项工作是好事，如果把几项工作能够做到位，这项好事真的能做好。

老旧小区改造中的差异化政策

首先，老旧小区改造是需要自下而上开展的工作。首先老百姓要有改造意愿。因为我们的老旧小区基本上都在城市核心区、中心城区，不管城市是大还是小。具体开展工作要因地制宜，要听基层的意见，听社区老百姓的意见，由他们决定这个小区要不要改。

至于三、四线城市的群众可能更愿意住新房，搞新城建设，这件事情要因地制宜。但三、四线城市是不是有这么大的意愿去建新城？这也不见得是，要统筹考虑。有两方面：一方面，对于三、四线城市来讲，人口规模每年的变化不是很大，大部分不是人口净流入的城市。另一方面，新城新区的配套成熟需要一个过程，包括基础设施、公共服务，是要经过一定时间后才能逐步成熟的。所以，居民自己就会衡量，是改造我原来的老房子好，还是搬到新城去方便，他有一个选择。

从去年的调研来看，调研的很多城市都是三、四线城市，比如湖北宜昌、广西柳州、河北的秦皇岛，从这些城市的情况看，老旧小区改造的效果也很好，大家非常欢迎。因为还住在城市中心区，自己参与了改造，把现有的房屋质量、居住环境、服务水平都改善了，大家还是很满意的。甚至还发现了一些回流的情况，他已经买了新房子，在新区，老旧小区改造完了他又搬回来。所以，老旧小区改造是一小区一策的事，要根据具体情况制定改造方案。

新冠肺炎疫情发生以来老旧小区改造工作的进度

从1月底到现在，我们工作的重心在疫情防控，现在开始了复工复产。疫情防控工作，一个是在医院，另一个在社区，其实，城镇老旧小区改造就是以城市的最基本单元——社区为主战场的，是以居民为主体开展的一项工作。

一是，确实影响了工作进度。跟其他的工作一样，一季度开复工率是偏低的。但是目前随着全国大部分地区疫情防控形势转好，各地城镇老旧小区改造都在加快开复工，截至目前，31个省市区和新疆生产建设兵团对计划开工的项目已经全部启动前期工作，对已开工需要继续建设的项目，除仍对小区实行封闭管理和未进入施工季的地区其他地区的项目都在有序复工。

二是，促进完善顶层政策设计。这次疫情也暴露出了很多老旧小區在社区治理、设施、服务等方面的很多短板，比如说卫生防疫、助餐、便民市场等服务设施不足，很多地方小区没有收接快递的场所或设施，还有安防、技防水平不高。现在很多地方结合疫情防控工作，做了很多智能化的技防提升。前两周我们请各地主管部门针对老旧小区设施和服务短板又进行了一次再审视，提出完善建议。我们正在起草的指导意见中，对结合改造补齐这些短板提出了要求。

三是，检验了发动群众参与共建的成效。过去我们基层“最后一公里”的社区治理，其实还有很多短板的。通过这次疫情防控，其实提高了社区管理、治理的覆盖面，比如过去没有物业、社区管理不到位的地方，因为疫情防控工作纳入了覆盖面，提高了能力。同时也检验了发动群众参与共建的成效，我们去年在很多社区开展“美好环境和幸福生活共同缔造”试点，把老百姓组织起来参与城镇老旧小区改造。经过疫情我们发现，只要是开展过“共同缔造”活动的社区，都经受了这次疫情的考验，疫情防控都是有序的和到位的。

所以说，疫情一方面确实延误了进展和工期，另一方面，疫情防控也使城市社区治理能力有所提升，对下一步做好城镇老旧小区改造工作也是一个促进和保障。

城镇老旧小区改造过程当中居民最强烈的改造内容

我们国家从南到北，对一个城市不同的老旧小区，老百姓的改造需求是不一样的。因为每个小区的区位条件不一样，居住人口结构不一样，需要解决的问题不一样，所以改造内容也是不一样的，让居民可以菜单式选择。我们调研下来也是区域差异很明显。比如华北的京津冀地区，因为推动绿色出行，大力提倡电动汽车，很多小区对于加装充电桩的需求特别强烈。老旧小区现在停车资源不足，也包括充电桩不足。

很多城市老年人居住比较多的老旧小区，需要一些公共活动场所，就是步道、口袋公园。老人住的地方多的小区，对于加装电梯等适老化改造的要求也比较强烈，还有养老、助餐服务等。年轻人多的老旧小区，对于停车设施、托幼服务的需求比较高，还有便民商店、快递服务点。所以，我们的工作也复杂在这儿，老百姓的需求差异很大。涉及基本的水电气路、房屋安全的改造内容，基本上大家都需要。但是，提升类、完善类的改造内容就需要菜单了，由老百姓去选择。

还有就是，有些改造内容有需求，但有没有条件做？有的小区空间资源比较有限，没有办法全部提供大家需要的改造内容，比如健身场所、各类服务设施。我们鼓励各地在实施中统筹考虑，比如相邻几个小区联动改造，尽量把这些公共服务设施都配起来，让几个小区共享。所以说老旧小区改造比较复杂，既要考虑老百姓的需求，还要兼顾到小区本身的条件，要统筹考虑。（编辑 林凤鸣）