新时期我国五年规划的逻辑探讨

林峰

摘 要： 经济在快速发展，社会在不断进步，五年规划本身就体现了一种国家建制性力量，它不仅是指导当前发展的必需之举，也是引领未来创新的必要之策。新时期的五年规划，应适应我国计划经济向市场经济转轨、技术追赶向创新引领转变的新形势，立足政府正面清单的职能范围，强化渗透能力、汲取能力以及协调能力等国家能力建设，明确面向未来、市场导向的产业政策和面向大众的基本公共服务供给安排，着力营造企业、个人和社会良好发展的环境。

关键词： 五年规划;国家能力;产业政策;规划建议

【中图分类号】F123 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）03-0240-02

引言：新中国成立70年来，中国共产党以五年计划和规划为顶层设计，引领中国经济不断发展，社会不断进步，民生不断改善。经历改革开放前和改革开放后的两个阶段，伴随着体制转轨、市场经济体制建立与完善的过程，13个五年计划（规划）在指导思想、规划内容、决策机制等方面不断演进与完善，推进了中国由工业化体系到现代产业体系到现代经济体系的经济现代化进程，在中国人民从站起来、富起来到强起来的伟大发展中发挥了重要作用。

1 关于国家战略性区域规划的概念界定和内涵解析

什么是国家战略性区域规划？对其概念内涵的界定，学者们提法不一。概念定义方面，陈耀指出，所谓国家级区域规划，主要是指由国家批复实施的区域性规划（也包括旨在促进特定区域发展的国家政策措施）。国家级区域规划是指由国务院批准的区域规划及重要地区规划，由于地域位置显著，发展效应明显，在发展过程中肩负着国家的特殊使命，被形象地誉为“国家战略”。国家战略代表着国家对规划地区的根本诉求以及发展方向的探索，具有不同寻常的意义。成为国家战略的地区，都承担着区域发展的重任，面临着重大的发展机遇。内涵解析方面，王向东等从四个方面对国家战略性区域规划与一般的区域发展规划进行了比较，指出，中国的空间规划大体可以分为发展规划、城乡建设规划、国土规划三大体系，分别由国家发改委、住建部和国土资源部三个系统牵头编制。三个规划体系都有区域尺度的规划，分别是国民经济和社会发展区域规划、城市群/都市区建设发展规划和区域国土规划。但“国家战略性”区域规划与一般的区域发展规划有所不同。首先，它是国家战略，由国家来制定和推动，突破了原来“一级政府一级规划”的框架。其次，它是区域总体部署，是国家区域发展总体战略的细化和落实，涉及到经济社会多个领域，空间规划是其中重要的内容，但不同于建设和国土规划仅侧重区域空间建设发展。再次，它是一种经济区区域尺度規划，不局限于某一特定行政区范围，与传统省市县乡发展规划和建设规划都有很大不同。最后，它是一种地区主题性很强的规划，不同于一般的经济社会发展总体规划和专项规划。已公布的国家战略区域规划大多会根据不同的侧重点确定不同的主题，虽然是总体部署但都围绕其主题展开，同时具有专项规划的部分职能。因此，“国家战略性”区域规划与原有的区域规划体系既有相互联系的内容也具有自己的特点，丰富了既有的区域规划体系。

2 新时期我国五年规划的逻辑探讨

2.1 对规划侧重点探讨

不论静态东西方国家计划对比，还是国内外国家规划变迁，由于不同国家发展阶段的不同、约束条件的不同，规划侧重点也是大为不同的。伴随着发展阶段的变化，法国的经济发展计划的规划内容与我国相类似，同样经历了由经济发展导向向社会平衡导向转变。而由于东西方国家政府拥有的干预经济手段以及干预经济的传统不同，西方国家计划侧重于战略指导，而东方规划侧重于常规计划，但有趋同的走向。关于产业政策，正如江小娟所说“推行产业政策的手段不同会改变产业政策的属性”，我们认为不能笼统而谈产业政策慎用与否，应基于建立更加完善市场经济体系的战略考量，从世界各国发展竞争的现实条件出发，规划的产业政策应逐步转向面向未来、以市场导向、构筑国家力量的现代产业政策，主要包括维护市场竞争的政策、支持企业创新的政策、扶持个人创业的政策以及面向国际市场拓展的政策。我们认为政府主导的发展规划应以规划政府的正面清单为主，第一个层次应为国家渗透能力、汲取能力以及协调能力等国家能力建设;第二个层次应为面向未来、以市场导向的产业政策，第三个层次应为面向大众的基本公共服务提供，营造企业、个人和社会良好发展的环境。当然同时也应对市场主体进行负面清单约束作出必要的阐述，对未来发展趋势、发展目标以及发展策略进行必要的预判，凝聚社会共识，引导经济组织和社会组织协调发展。

2.2 不断推进规划的动态调整成为顺利推进经济现代化进程的保障

新中国70年，除1949年10月到1952年底为中国国民经济恢复时期和1963年至1965年为国民经济调整时期外，13个五年计划（规划）在指导思想不断演进，决策机制不断完善，规划内容、范围不断扩展，与市场的关系从对立到补充、引导和促进并趋向均衡。从“一五”计划到“五五”计划为国民经济发展计划，基于当时的背景、国情，主要突出工业、国防等的经济建设;从“六五”计划开始，增加了社会发展的内容，改为“国民经济与社会发展计划”;从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”，凸显出政府更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用，更加注重对经济社会发展的宏观把握。经历了改革开放前的计划体制和改革开放后的市场经济阶段，在改革开放后又经历了体制转轨、体制构建、体制完善和全面深化改革阶段，与市场的关系也经历了由对立到互补和趋向均衡的过程。

2.3 加强战略性区域规划的实施在推动地区内生性制度创新的研究

一系列战略性区域规划和区域政策文件实施的目的不仅是为地区发展提供更加优惠的政策，更重要的是通过推动地区内生性制度创新，促进体制改革步伐;通过先行先试，在全国形成可复制、可推广的经验。今后要加强对国家综合配套改革试验区体制机制的创新研究，重点研究区域制度内生与国家政策供给关系，创新推动区域发展的各种措施。通过对国家综合配套改革试验区制度创新的研究为完善社会主义市场经济体制和深化我国经济体制改革提供经验借鉴。

2.4 按经济规律办事，决策机制科学，坚持实事求是的思想路线，成为规划推进经济现

代化进程的根本从13个五年计划（规划）的制定、实施看，按经济规律办事，决策机制科学，坚持实事求是的思想路线，计划执行、完成就顺利。70 年间，我国经济现代化有几个重要的黄金发展期，计划体制下的“一五”工业化建设取得巨大成功，改革开放后的“六五”成为第二个黄金发展期， “八五”成为转向市场经济的第三个黄金发展期。从决策机制看， “一五”计划制定成为科学化、民主化和制度化的发端， “二五”为科学民主决策制度化的破坏时期， “三五”“四五”为决策的非制度时期， “五五” “六五”为制度化重建时期， “七五”以来走向制度化深化时期。违背规律、脱离实事求是的指导思想，就会给经济建设和经济现代化进程带来挫折，教训深刻。

2.5 实施战略性区域规划是落实科学发展观和提高区域发展可持续性的需求

我国是一个地域广袤、人口众多、地区发展很不平衡的发展中大国，改革开放后计划经济体制下中央高度集權，让位于适度的地方分权，使地区经济释放出巨大的发展活力。然而，地区主体及利益的多元化，也导致区域开发的盲目性、无序性，有些开发已超出了当地资源环境的承载力，危及到发展的可持续性。中央提出科学发展观，就是要强调以人为本，实现全面、协调、可持续的发展。从第十一个五年规划开始，我国已将国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划。“计划”改“规划”虽一字之差，但内涵有很大变化。不仅强调了中长期规划的指导性和约束性，而且更加重视国土空间的规划和管治。区域规划将成为引领我国区域经济科学发展的行动指南，也成为国家战略布局和区域发展政策的一个重要工具。近年来获批的国家级区域规划有一个共性的特点，这就是强调要在科学发展观指导下，根据资源环境的承载力、开发条件和潜力，确定能够体现区域经济特色的战略目标定位，并对产业布局、基础设施、生态环境和社会发展做出统一的、合理的部署和谋划。

结语：目前，我国正处于“十四五”规划编制期。五年规划被认为是解读我国经济和社会发展奇迹的奥秘所在，我们认为需要对规划的必要性、规划的侧重点和规划的操作性进行探讨。

参考文献

[1] 代红侠，徐家林.一五计划的实施及其启示[J].淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版）2003（1）.

[2] 石康.我国的十个五年计划[J].宏观经济管理，2006（6）.