我国公共图书馆服务效率定量分析及策略研究

何盼盼?陈雅?梁颖

摘 要 在当前构建现代公共文化服务体系的国家目标的实践语境下，公共图书馆事业取得了显著成效，但仍存在着投入与实际效率不匹配的问题，因而有必要对其服务效率进行评估。本文运用Super-SBM模型和Kernel核密度对我国30个省、市、自治区的公共图书馆服务效率现状进行评估，发现近10年来图书馆服务效率普遍呈上升趋势，但由于缺乏统筹规划、供给不足与结构失衡、重建设而轻管理而导致区域差距增大。鉴于此，公共图书馆应通过坚持国家治理主体、完善体制机制建设、践行与环境融合策略来推动公共图书馆事业发展。

关键词 公共图书馆 服务效率 数据包络分析法

分类号 G304

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.03.013

AbstractUnder the current practice of constructing the national goal of the modern public cultural service system， the public library business has achieved remarkable results， but there is still a problem that the input does not match the actual efficiency， so it is necessary to evaluate its service efficiency. This paper uses Super-SBM model and Kernel density to evaluate the current status of public library service efficiency in 30 provinces， municipalities and autonomous regions in China. It is found that library service efficiency is generally rising in the past 10 years， but due to lack of overall planning， insufficient supply，  structural imbalances， heavy construction and light management， there is an increment in regional disparities. In view of this， the public library should promote the development of the public library undertaking by adhering to the main body of state governance， improving the system and mechanism， and integrating with the environment.

Keywords Public library. Service efficiency. DEA.

0 引言

公共图书馆服务效率是指在兼顾均等化的基础上，公共图书馆所提供的服务和产品达到预期效果的能力和效率，是投入的人力、物力、财力等各项资源所产生的直接的、技术性的业绩是否被读者用户所认知的一项评价指标[1]。与以往传统的绩效不同，服务效率更加注重能力建设与提升绩效之间的匹配度，注重服务手段和服务目标的统一。在构建现代公共文化服务体系的国家目标的实践语境下，对于公共图书馆服务效率的评估是衡量公共图书馆建设成效的重要维度。近年来，我国公共图书馆事业取得了显著成效，但从每次的全国评估定级工作所反映的情况上看，在服务效能上还有不足，在公共图书馆建设上存在着投入与实际效率不匹配的困境。学界已经认识到这一问题的严重性，但较少将公共图书馆事业建设置于外部环境的关系结构中研究，需要重新理解公共图书馆均等化和效率的内涵[2]。因此，本文选取公共图书馆的投入与产出指标，采用包络分析法测算出我国30个省市（直辖市、自治区，不包括港澳台）的公共图书馆的服务效率进行测评，并利用Kernel核密度探索服务效率随时间演变的积聚差异，以期在提升服务效率、实现均衡发展的基础上，为后期公共图书馆服务事业的发展提供科学有效的方法。

1 研究方案

1.1 研究对象与数据来源

本文的研究对象为全国30个省市（直辖市、自治区），不包括港澳台，考虑到西藏自治区某些年份的数据不易获取，故不将其纳入研究范围。本文选取2007—2016年十年间的数据，所用相关数据均来源于《中国文化文物统计年鉴》 《中国图书馆年鉴》、各省公共图书馆统计年鉴，其中新疆、内蒙古部分缺失数据根据插值法进行推算。

1.2 指标体系构建

对于公共图书馆服务效率的统计需要明确其投入和产出变量，本质上是实现公共图书馆投入的最小化及服务产出的最大化，综合反映了图书馆服务效率的提升及公共文化服务体系的完善。根据国内外相关文献[3-4]，最终选取的投入指标如下：（1） 以总支出（千元）反映图书馆资金利用情况，影响公共图书馆的藏量和运行保障水平。（2） 从业人员的业务能力决定着公共图书馆的服务水平。（3） 公用房屋建筑面积（万平方米），以下简称为建筑面积，是图书馆开展各类服务的基础。（4） 馆藏量（万千册）是指本馆视听文献资料数量之和，是衡量公共图书馆投入水平的重要指标之一。（5） 图书馆信息化建设是指應用现代信息技术促使图书馆信息采集、整理、管理与服务水平的提高，这里仅选取供读者使用电子阅览室终端数（个）。

选取的产出指标如下：（1）图书馆延伸服务是在实现图书馆基本知识服务功能的基础上，利用本馆的文献、馆员、设备、馆舍、品牌影响力等优势资源，为读者提供延伸性服务，这里仅选取流动图书馆书刊借阅册次（万册次）。（2）图书馆的服务功能日益丰富，除了要满足人们的阅读需求，也包括举办的各类讲座次数、在馆内或馆外展览次数、各种科普、文化、艺术等训练班，这里仅以读者参加活动次数表示。（3）总流通人次（万人次）：本年度内到馆接受服务的总人次。（4）有效借书证。

1.3 研究方法

1.3.1 数据包络分析法

数据包括分析（简称DEA）是1978年美国Charnes、Cooper和Rhodes共同提出的一种基于被评价对象间相对比较的非参数效率分析方法[5]。因其适用范围广、原理相对简单的特点，广泛地应用于众多领域。在DEA模型的分析结果中，通常会出现多个DMU（决策单元）被评价有效的情况。DEA模型得出的效率值最大为1，有效DUM的效率高低无法进一步得到区分。为解决这一问题，Tone提出对有效DUM进一步区分其有效程度的方法，这一方法后来被称为“超效率模型”[6]，其表达式为：

1.3.2 非参数Kernel密度估计

非参数Kernel密度估计（Kernel density estimation， KDE） 是在概率论中根据一列数据（x1，x2，x3……xn）来估计其密度函数的过程，从本质上来说，是一个通过离散采样点进行表面内插的过程，即通过平滑的峰值函数（“核”）来模拟观察到的数据点，从而对真实的概率分布曲线绩效模拟。Kernel核密度的估计公式[7]为：

式（2）中K表示核函数是一种加权函数;n为研究区域个数，h为窗宽（bandwidth），为平滑参数，反映了KDE曲线整体的平坦程度，也即观察到的数据点在KDE曲线形成过程中所占的比重。窗宽在核估计的方差和偏差之间权衡为最佳选择，为使得均方误差最小，最佳窗宽h=cN0.2（c为常数）。本文将使用GaussianKernel分布的核密度函数，公式为，设置窗宽为h=0.9（c=0.9Se， Se为随机变量观测值的标准差），需要在Eviews软件内操作。

2 研究结果

2.1 投入指标分析

投入指标见表1。十年间，在国家财政大规模投入的推动下，我国公共图书馆事业取得了长足发展。就公共图书馆年鉴数据显示，全国图书馆数量从2007年的2799个增至2016年的3153个，增加了354个，年均增长率为1.13%。

（1） 总支出。全国公共图书馆总支出普遍增长，年均增长率为12.6%，东、中、西部分别为14%、8.7%、6.9%。但中、西部区域图书馆与东部区域总支出水平差距不断加大，东部明显高于全国水平，高于中西部区域。为了缩小东部与中、西部之间的差距，国家采取了专项资金或补助性措施，并在《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》 中提出，“加大对中西部图书馆、农村和基层图书馆的支持力度，缩小事业发展的区域差异和城乡差异”。

（2） 基础设施建设。基础设施建设是图书馆开展服务必不可少的条件。从表1来看，2007—2016年东、中、西部建筑面积的年均增长率分别为9%、6.4%、3%，区域差异明显，东部区域图书馆高于全国水平以及中西部区域。而伴随着图书馆数字化建设的要求，供读者使用阅览室终端数在十年间得到快速增加，东部区域走在全国前列，而西部区域明显低于全国水平。

（3） 从业人员及总藏量。2016年，东、中、西部区域图书馆从业人员约为2134人、1927人、1348人，年均增速并不明显，分别为1%、0.48%、0.2%。就总藏量而言，普遍得到增长，但东部区域年均增速要高于全国水平，而中部、西部区域平均增速稍低。

2.2 产出指标分析

从全国图书馆产出数据来看（表2），伴随着公共图书馆投入的增加，产出是不断增加的，然而在不同区域，投入指标对产出指标的影响存在明显的差异。

2007—2016年间，全国图书馆的有效借书证增长较快，年均增长率较高，为读者提供的各类活动也相应增长。全国书刊外借册次的年均增长率为6.7%，东部12%、中部8.2%，高于全国水平，但西部区域年均增速则明显较慢。就全国流通人次来看，东部年均增长率12.6%，而中部为14.3%，西部15.6%，与2007年相比，中部、西部区域的总流通人次在10年间得到了快递增长，远远高于全国和东部水平。

总体来看，东部区域各产出指标的年均增长率高于全国，中部区域产出年均增长率有高有低，发展不稳定，而西部区域产出水平明显较低。图书馆需采取各类措施吸引读者走进图书馆和利用图书馆，才能保障图书馆产出的增加。

2.3 指标相关性检验

一般来说，图书馆投入增加势必会带来产出的增加。推而及之，图书馆投入与产出指标之间存在着相关性关系，因而有必要对指标体系中投入与产出指标进行Pearson相关性分析，需在SPSS软件中进行。通过对投入产出指标间两两进行检测发现，总体上投入指标与产出指标之间具有较高的匹配性，都呈现正向关系，相关系数接近1，且正相关性的置信度为0.01时显著，并普遍在0.001时最为显著。可以说，该体系中投入与产出指标之间满足了同向性原则，达到了高度显著相关，其Pearson相关性检测结果见表3。

3 我国公共图书馆服务效率分析

通过对比各省市公共图书馆服务投入与产出数据，可得出两者呈现出正向关系，即伴随着经费、人力、物力投入的增加，服务产出呈现不同程度的上升走势。“十一五”以来，中央和地方政府进一步加大对公共图书馆建设的支持力度，公共图书馆事业呈现出蓬勃发展、整體推进的良好发展局面。通过实施县级图书馆建设、全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程等重点文化工程，各地公共图书馆服务设施不断改善，通过创新服务理念和服务方式，文化产品和服务内容日益丰富，服务能力显著提升，队伍素质稳步提高，社会效益明显增强[8]。“十二五”期间，覆盖城乡、结构合理、功能齐全、实用高效的公共图书馆服务网络已初步建成。服务体系转向“总分馆”建设，服务拓展转向移动化、智能化和跨界合作，服务空间由大通间、舒适化转向创意化、社会化，服务测评由建设导向、重投入到重产出、效率导向，各省图书馆服务效率逐渐提高[9]。

3.1 各区域公共图书馆服务效率对比分析

为探索我国公共图书馆服务效率的发展趋势，利用基于非径向、规模报酬可变的超效率SBM模型，测算出2007—2016年30个省份的公共图书馆服务效率。采用通常的10∶8∶11的东、中、西部的区域划分方法，对各省图书馆服务效率进行对比分析，见表4。

东部区域图书馆如上海、广东、浙江、江苏、天津、北京、福建，中部区域的河北、湖南、海南，西部区域的重庆，公共图书馆服务效率值均大于1，总体来看，排名为东部、中部、西部。2007—2016年间各地投入水平稳步增长，但服务产出有升有降，总体服务效率的趋势不稳定，区域发展不平衡，区域差异明显。2007年服务效率值差异较大，2008年后东部与中部、西部服务效率值差距依旧较大，而中部、西部的差距逐渐缩小，显示出随着经济社会发展，国家对图书馆事业的高度关注，东部区域更加注重服务效率和公平之间的协调，而中部、西部较为落后，服务效率较低。西部区域公共图书馆服务效率除重庆外均处于较低水平。以上反映了图书馆投入规模与实际产出是不相匹配的，服务效率不高。

3.2 公共图书馆服务效率的演变特征

为探索公共图书馆服务效率随时间演变的积聚差异，采用高斯正态分布的非参数核密度函数，为保证核密度分布图的清晰性，本文仅选取2007年、2010年、2012年、2014年、2016年的数据，以揭示公共图书馆服务效率分布的时间序列演变态势，得到核密度估计总体结果及不同观测时点分布状态，见图1。

（1）总体上升趋势。全国公共图书馆服务效率的Kernel密度分布整体上呈现出明显的右移过程，伴随着对公共图书馆投入的增加，图书馆服务效率得到了明显的提高，公共图书馆事业呈现出快速发展的态势。

（2）区域差异增大。Kernel核密度的峰值高度降低，波峰宽度增大，密度曲线变得更加扁平，并且呈现出“双峰”的演变趋势，说明10年来各省公共图书馆服务效率区域差异增大。波峰的数量由少变多，说明公共图书馆服务效率极化特征越来越明显。具体来看，2007年、2010年、2012年、2014年图书馆服务效率Kernel核密度的波峰数量由一个主峰和一个侧峰组成，而2016年波峰数量变为一个主峰和两个侧峰。

（3） 长尾效应。2007年Kernel核密度波峰高度和2010年基本保持一致，而2014年和2016年核密度出现新的变化，主峰变得更加陡峭，说明公共图书馆服务效率的区域差距由以往的两级分化特征演变为多极分化特征。上海、浙江、江苏等东部经济发展较为均衡省份的公共图书馆服务投入明显多于中部、西部省份，其服务效率明显领先于其他区域。公共图书馆服务效率分布的拖尾逐渐拉长，说明上海、浙江、江苏等经济发展较为均衡省份的服务效率增长较快，而经济发展不太均衡省份的公共图书馆服务效率增长较慢，两者之间形成较大的差距。

4 公共图书馆服务效率区域差异的原因分析

综上来看，我国公共图书馆建设取得了长足发展，服务效率得到普遍提高，但受经济发展水平、自然条件、历史文化等多重因素影响，中、西部区域图书馆建设远远落后于东部区域，发展不充分、不均衡、不可持续性问题依旧突出，其原因如下。

4.1 缺乏统筹规划

由于早期公共图书馆建设缺乏系统规划和详细标准，在空间分布上没有综合考虑到群众的覆盖面，导致中、西部区域公共图书馆及其配套设施在空间位置上呈现出零散的状态。首先，与之配套互补的服务设施、流动设施建设相对滞后，与群众密切相关的基础服务点、社区（村） 设施建设不足，图书馆提供的公共文化服务“最后一公里”问题依旧突出。其次，总分馆制建设的体系化程度不高，不同层级的分馆之间缺乏统筹规划，没有建立体系化的组织联系。最后，受部门自上而下主导建设模式的制约，财政资金、设施服务项目和重大文化惠民工程分散在各公共文化机构，各机构与图书馆之间缺乏有效统筹和整合，重复建设和资源浪费现象并存，难以发挥综合效益。

4.2 供给不足与结构失衡

图书馆服务资源供给不足与结构失衡问题并存、部分服务资源或项目不符合用户需求等问题依旧突出。首先，服务资源内容单一、数量不足，产品内容可选择性较小，不能满足群众的多样化需求。其次，由于缺乏统筹规划，服务资源难以得到高效流动，一些区域缺少符合基层群众需求的服务资源和项目，服务的针对性和时效性不强，难以吸引读者。再次，针对老人、少年儿童、残疾人、农民工和少数民族区域群众的服务资源和项目尤为不足，无法发挥综合效益。最后，数字化建设重视不足。图书馆数字文化服务网络不完善，数字资源和服务内容严重不足，与配套设施、流动设施及公共文化机构之间依存度和关联性不高，缺乏数据共享，极大制约了数字化建设效率的发挥。

4.3 重投入、重建设而轻管理

从各省公共图书馆资金流向可发现，一些经济发展较为均衡的省份，资金流向的重点在于购买产品和服务，提升服务质量上;而在经济发展并不均衡的省份，资金倾向于图书馆场馆设施建设，侧重于弥补场馆服务设施的不足。然而，有些地区在图书馆设施规模上盲目求大、在建设标准上盲目求高、在设施功能上盲目求全，对配套设备配置及维护、资源建设、服务开展等缺乏應有的资金支持，一些设施处于“空壳”状态，难以正常运行。另外，图书馆管理方式粗放，绩效管理能力亟待加强。有的地方对图书馆设施建设、项目规划论证不够严谨，预算编制不够细化、预算执行能力不强，服务效率评估体系不完善，资金使用效益有待提高。

5 我国公共图书馆服务效率提高策略分析

5.1 完善国家治理主体

公共图书馆建设是一项系统性工程，需要完善国家治理主体，加强顶层设计，强化经费、人才、资源等方面的保障力度，凝聚各方资源，形成合力，不断拓展和延伸图书馆的视野、能力、服务领域。

政府应进一步拓宽资金投入渠道，努力增加政府非税收收入用于图书馆建设的投入;各地公共图书馆应结合公共图书馆服务规范，制定相应地服务实施标准，进一步明确图书馆服务范围和服务项目分类标准;设立专项资金，规划引导服务资源向偏远地区、贫困地区倾斜，促进服务资源的合理配置;统筹整合各方文化资源，逐步加大对社会力量购买图书馆服务的投入力度，建立服务和产品供需对接平台，运用广泛的创意、交流与活动组织以及市场化的手段促进图书馆服务的精细化、品质化。

加强人才队伍建设，建立健全人才引进、培养的政策措施，完善图书馆机构人员编制标准，建立从业人员专业能力评价制度以及培训机制。创新文化志愿服务的形式和空间，壮大文化志愿者队伍，发动大学生群体和离退休群体参与文化志愿服务，激发志愿者参与图书馆服务的积极性。

畅通社会力量、社会资本参与渠道，推动社会力量以多种方式参与图书馆建设，如图书馆在专业理念指导下，与社会力量合作举办讲座、培训、展览等活动，通过广泛的创意、交流与活动组织，创造出形式多样的文化产品与服务。

5.2 完善体制运行机制建设

体制运行机制问题一直以来都是制约我国各行业发展的难点之一，公共图书馆领域也不例外。为此，提高公共图书馆服务效率的关键在于完善体制运行机制建设。

继续推进图书馆总分馆制建设，实现资源共享，提高服务效率。东部地区可参照和借鉴“苏州模式”“嘉兴模式”建设经验，中、西部地区图书馆可参考和借鉴哈尔滨总分馆、湖南长沙、重庆渝中区等地总分馆建设经验，但各地区在建设总分馆制时，仍需平衡因地制宜与符合总分馆客观规律的关系[10]。

我国图书馆建设主体比较单一，政府起主导作用，市场、企业、第三方组织等社会力量参与较少，未实现跨机构、跨部门的高效合作。为此，应进一步创新管理运行机制，推进公共图书馆法人治理结构改革和合作参与机制，发挥社会力量参与管理的自主性和积极性，促进公共图书馆管理模式的创新。

针对中西部区域公共图书馆服务内容单一、数量不足，产品内容可选择性较小，缺少符合群众需求的服务资源，针对性和时效性不强的问题，建立常态化的群众文化需求反馈机制，畅通表达渠道，对文化服务需求和意见建议及时梳理，积极反馈，不断提高图书馆服务和产品的吸引力。

5.3 践行与环境融合策略

每个场馆都有其有效的服务范围，读者能否有效地利用图书馆在很大程度上取决于他们利用图书馆所需的时间成本和交通成本。为此，设施建设的规划、选址、功能布局既要满足公共图书馆履行使命、发挥功能和方便读者使用的要求，又需要控制建设成本、运行成本[11]，将图书馆置于读者方便使用的地方，减少读者利用的成本，使更多的读者养成利用图书馆的习惯。此外，创新运行模式和服务模式。例如，坚持数字化建设不动摇，深入开展网络服务、手机服务、移动服务，加强数字资源供给，促进区域间图书馆资源的共建共享。加强流动化和志愿化，提升图书馆流动服务水平，结合图书馆总分馆制建设，利用好流动载体，积极弥补设施不均衡的问题。

此外，打造图书馆公共文化空间，避免冰冷的钢筋混领土式的建筑，注重其人文精神内涵、区域特色和文化诉求，以高品质的文化品位、开放舒适的环境、现代化的服务，深挖历史文化底蕴，做好空间设计、装饰，丰富提炼空间文化，提升空间意蕴。巧妙地融合传统文化和现代元素、文化熏陶与民俗休闲，打造集人文艺术、群众休闲文化、科学教育等为一体的图书馆公共文化空间，让市民在休憩之余感受文化熏陶。

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何盼盼 南京大学信息管理学院硕士研究生。 江苏南京， 210023。

陈 雅 南京大学信息管理学院教授、博士生导师。 江苏南京， 210023。

梁 颖 上海交通大学图书馆馆员。 上海，200240。

（收稿日期：2019-07-16 编校：陈安琪，曹晓文）