“飞地”区域法制发展的挑战及前景

谢海生

【摘要】“经济飞地”模式的深度发展与行政区划和协同机制间的矛盾冲突，越来越成为区域协调发展、区域治理项下的常见课题。加强对“飞地”发展的立法供给和政策指引，促进区域治理统筹创新，激发区域协调发展动能，进而以“飞地”区域法制发展助推国家治理现代化势在必行。

【关键词】飞地  深汕特别合作区  区域法制

【中图分类号】F127                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.06.007

当前，全国范围内的“飞地”[1]实践尝试方兴未艾，基本上都是经济“飞地”。2017年，国家发展改革委等八部委发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》也指向“经济”这一范畴，有关研究也大多是局限于经济社会范畴。然而，从法学的视角进行厘清和梳理，似乎是一个更为根本而必要的方面。因为，所有“飞地”的实践发展，无一例外将面临经济与社会一体化协同的困境和挑战，并最终指向“飞地”发展的终极路径和方向——即在法制的基础上构建“飞地”的治理体系。在新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，从“飞地”区域法制创新与治理的视角来看，广东省深汕特别合作区是一个独特而有益的个案。

我国“飞地”的主要治理模式

“飞地”在国内的存在由来已久，形成原因也不尽相同。除新中国成立初期设立的北京清河农场、上海农场等特殊“飞地”外，经济因素影响之下的政府主导是“飞地”形成的最主要动因，即突破时间和空间梯次发展结构，实现产业和城市一体化或跨越式发展;从治理模式演进的过程来看，从中央统筹规划到区域主动协同，不论是在“飞地”的设立还是“飞地”治理创新中，中央和地方的能动性和创造性均持续增强。

联合理事会模式。受苏州工业园区（1994年2月经国务院批准设立的中国和新加坡两国政府间的合作项目）模式影响，以苏州宿迁工业园区为代表的江苏省众多“南北共建园区”，多采用了联合（混合）理事会模式。2006年，苏州宿迁工业园区由江苏省委、省政府决策启动，苏州、宿迁两市协议合作。园区运作以苏州方为主，组织机构分三层：一是“联合协调理事会”，作为园区最高决策协调机构，由两市主要领导共同主持;二是“双边工作委员会”，由两市分管领导和苏州工业园区管委会主要领导牵头，负责协调处理开发建设中的重要问题，并对联合协调理事会负责;三是“苏州宿迁工业园区党工委和管理委员会”，是宿迁市委、市政府的派出机构，行使工业园区内党的领导、经济管理及其他相应的行政管理权。

共建管委会模式。广东顺德清远（英德）经济合作区是廣东顺德市、清远市（英德）两地共同发起的省重点产业转移园区，2011年经广东省委省政府批复正式升级为“广东顺德清远（英德）经济合作区”。2012年，广东省政府以政府令形式颁布《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》。在组织机构层面，设立经济合作区“党工委”“管委会”，实行合署办公，为顺德区委、区政府和清远市委、市政府共同派出机构，并委托顺德区委、区政府管理，其为共建管委会模式的典型代表。[2]与此类似的福建厦龙（厦门—龙岩）山海经济协作区党工委书记、管委会主任由厦门选派干部“一肩挑”，但其管理体制仍可归于共管模式。

派驻办事处模式。藏青工业园区位于青海省格尔木市，是西藏、青海共建，以西藏管理为主的园区，是我国少见的西部“飞地”、省际“飞地”，其区域法制模式独具特色。2010年，中央第五次西藏工作座谈会提出“开展特色优势资源深加工工业园区论证工作”，同年，藏青两省区人民政府签订了《关于建立格尔木藏青工业区区协调领导机制的协议书》。园区管理机构为西藏派驻的正厅级单位——西藏自治区人民政府驻格尔木办事处（西藏自治区藏青工业园区管理委员会）。在税收、金融、土地出让等方面，均享受两省（区）及园区独有的优惠政策。[3]

全国范围内类似“飞地”的探索还有许多，不再赘述。综而观之，随着时间推移，“经济飞地”的体制机制“天花板”问题日益凸显，合作发展的实际效果受到不同程度影响，如福建厦龙（厦门—龙岩）山海经济协作区从2014年成立至今，产业发展并未达到预期。

深汕特别合作区——“飞地”与“飞出地”一体化模式

深汕特别合作区的发展建设历程，是一个创新探索的过程。2011年2月，广东省委、省政府批复通过《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，批准设立深汕特别合作区，合作区党工委、管委会作为省委、省政府的派出机构，赋予地级市经济社会管理权限，委托深圳、汕尾两市共同管理，党工委书记由汕尾选派，管委会主任由深圳选派，但未明确双方管理权限，而是实行党工委和管委会“联席会议”管理模式。2013年及2015年，广东省先后出台相应政府规章对合作区事权范围进行明确，基本确定由汕尾负责社会管理和征地等，深圳负责产业发展。这个阶段的深汕特别合作区，与全国各地“飞地”相比，体制机制有了一定的创新发展，但在权责边界、议事协调等诸多方面仍然存在明显的掣肘，发展建设面临一系列的体制机制障碍和困难。

2017年9月，广东省委省政府印发《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》，合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构，合作区发展建设由深圳全面主导。2018年12月，“中共深圳市深汕特别合作区工作委员会、深圳市深汕特别合作区管理委员会”正式挂牌。至此，深汕特别合作区纳入深圳市“10+1”区管理体系。深汕特别合作区从以产业转移为重点的“对口帮扶+合作共赢”，历经“共建共管+聚焦产业”，行至“单方管理+产城并进”的新阶段。体制机制调整，极大提升了深汕特别合作区对企业和人才的吸引力，激发了发展新动能。

“飞地”与“飞出地”的治理“一体化”进程有蔚然之势。西安市与渭南市共建的富阎（渭南市富平县—西安市阎良区）产业合作区，在2018年1月明确渭南市将富阎产业合作园区富平板块整体交给西安市管理。2019年8月，前文所述的广东顺德清远（英德）经济合作区正式由广州接手主导开发，将建设“广清经济特别合作区”。显而易见，“单方主导”模式，正逐渐成为新的区域协调发展时代条件下“飞地”管理体制机制创新的新路径新指向和新伏线，而更为直接且切近的问题在于如何以法治的方式有效回应（而非一般意义上的所谓“有效规范”）这种新的趋势。

“深汕模式”的区域法制创新及面临的挑战

跨越行政区划的“经济飞地”，显然不止关涉产业合作，其发展过程即是治理要素多方互动的过程。“单方管理、全面授权、一体发展”，这是成立于2011年的深汕特别合作区在经过长时间的发展实践最终探索出来的一条道路，也是相当部分“飞地”模式不言自明的制度诉求与治理路径。这个诉求和路径，需要区域法制化框架予以明确。唯其如此，国家治理的法治化和现代化才不至因地方政府的协同合作而紊乱，国家的“法治”才可能在区域“法制”中得到完善，与此同时，此类地方政府间的协同行动也才可能获得更为持续而有效的制度空间和支撑。

区域治理机构优化与国家层面的行政区划权限。随着深汕特别合作区管理体制机制调整的不断推进，从2018年下半年起，国家税务总局深圳市深汕特别合作区税务局、中国邮政集团公司深圳市深汕区局、深圳市公安局深汕分局等先后挂牌成立，最高法、高检院也分别批准设立隶属于深圳的深汕特别合作区法院、检察院。

在位于汕尾市的合作区设立归属于深圳的行政、司法机构，深汕特别合作区在行政区划上与汕尾市的链接已然显著弱化。此种弱化，正是深汕特别合作区区域法制中所面临的行政区划权限问题。这一问题，是制约深汕特别合作区的“刚性”制度因素，但深汕特别合作区仍然在宪法层面为“飞地”的纵深发展探得了一定的法理空间，更为“飞地”未来构建创新型治理体系创造了可能，同时埋下了行政区划调整的重大“伏笔”（当然，行政区划调整并非所有“飞地”的唯一目标诉求和终极价值所在）。

习近平总书记指出，行政区划并不必然是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种重要资源。可以说，对行政区划资源要素进行有效配置和重构（包括但不仅限于行政区划调整），是新时代推进国家治理创新的重要路径和有效手段。需要指出的是，从国家层面，无论“飞地”是行政区划调整型（如安徽省铜陵市在安庆市和池州市的铜矿区“飞地”等），还是全面授权治理型（如目前发展阶段的“深汕飞地”），均具一定的可复制、可推广价值。“飞地”数量和类型众多，积淀深厚，是一个区域治理资源宝库。就国家而言，加强对“飞地”创新发展的立法供给和政策指引，或者适时推动部分“经济飞地”行政区划调整，甚或直接设立行政区划“飞地”，未尝不是一个进一步盘活、重构国家区域治理资源的有益的战略选项。就地方而言，在不（或者不能）触及行政区划调整的情况下，有效避开涉及中央事权政策供给和周期成本，实施“单方主导、高度授权、一体建设”模式，或是更为务实高效的体制机制创新选择。

区域治理统筹与地方政府的创新边界。兴起于20世纪80年代的新区域主义，在发展中即对经济全球化浪潮冲击下传统国家权力在区域空间中的重新分配多有关注。一定区域范围内地方政府间的合作，不仅仅关乎行政主体间的协调沟通、事权分配，也必然影响甚至改变上级行政主体在该区域内的权力实现方式。

广东授权将“深汕飞地”纳入深圳区级管理体系，由深圳全面主导，并获得中央层面批准设立隶属深圳的司法机构，区域治理的内容无疑是综合性、统筹性的。经济、司法领域之外诸如合作区居民户籍、房地产权属、机动车登记及牌照申领等事权边界，关乎区域发展的现实诉求，更面临法治框架下的行政区划权限与实践价值下基层治理创新的边界和权衡问题，仍有待进一步予以破解、厘清和明確。

事实上，在内地“飞地”探索如火如荼之际，诸如前海深港现代服务业合作区（前海自贸区）、横琴新区（广东自贸区）、河套地区深港创新特别合作区等一系列试验及其法制实践，更是早已突破了地方政府间的合作模式，进入了不同法域、法系和制度的深度兼容和统筹层面，这是一个更高层级、更深层次的“合作”和区域协调，其由此引发的“区域法制”创新发展，对内地“飞地”探索的持续延展和深化，以及中央层面的法制供给，具有很强的示范和溢出效应。

“管辖错位”与法规适用。1992年，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议决定授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需求，在遵循宪法规定及法律、行政法规基本原则的基础上制定法规在特区实行，同时授权深圳市人民政府可以制定地方政府规章。2019年8月发布的《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，为调整现行法律和现行行政法规，预留了经法定程序授权或决定得以调整现行法律和行政法规的通道，在经济特区成立40周年之际，这无疑是一个具有强烈改革意涵的表述，其创新和实践价值，值得期待。

如何理顺因管辖的行政区划错位导致的地方性法规及地方政府规章适用的法理问题，是深汕模式面临的一个重大课题。作为深圳的派出机构，深汕特别合作区的党工委、办事处在实践中选择适用深圳市人大及其常委会制定的地方性法规似乎顺理成章。但此处尚有一法理困境：地方性法规得以制定、实行，是依据《中华人民共和国宪法》或者全国人大常委会对特定地方人大及其常委会的授权。深汕特别合作区作为行政区划意义上汕尾市的一部分，目前在深圳市人大并无自己的人大代表，那么，其适用深圳地方性规章的法理基础显然并不完全牢固。并且，深汕特别合作区适用深圳的法规，从某种意义上讲，有间接扩大特区范围之嫌，而扩大特区范围的权限在中央。

就改革实践的价值判断而言，深圳法规规章在深汕适用是必然选择，也是现实要求。从某种程度上讲，深圳法规规章适用于深汕特别合作区，在法理上和逻辑上并不必然或自然指向扩大深圳特区范围的结论。这一法规适用上存在的问题，从发展需要和实践理性的角度，显然并不应该也不能成为制约深汕特别合作区探索创新的障碍。这将是“飞地”在未来创新发展过程中一个具有普适性的悖论和困境，其顶层破解势在必行。

结论

“深汕模式”带来了区域法制发展的全新的需求、挑战和启示，对探索区域协调发展新形态、新模式、新格局具有强烈的示范意义。“飞地”与“飞出地”的一体化发展趋势，更为协调地方政府间关系、理顺区域发展法制规范提出了更高和更深层次的要求。地方政府有必要大力推动区域协调发展的体制机制创新和法制实践，为区域协同合作拓展新的发展空间，并为更高层面的制度设计和立法供给提供“基层首创”实践和经验。

地方政府间协同合作构成国家区域治理的重要基础，“飞地治理”是国家区域治理的宝贵资源。就长远而言，加强对“飞地”创新发展的顶层响应和立法供给，将“飞地”这一区域发展的重要模式纳入区域法制范式之中，以区域法制发展推进国家法律治理的优化，势在必行。这将为有效提升“飞地治理”创新效能进而形成可复制、可推广的制度和实践体系创造条件，也将是新时代推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要路径。

注释

[1]田穗生、罗辉、曾伟：《中国行政区划概论》，北京大学出版社，2005年，第227页。

[2]金利霞、张虹鸥、殷江滨、王洋、陈彩霞：《基于新区域主义的广东省“核心-外围”区域合作治理——以广东顺德清远（英德）经济合作区为例》，《经济地理》，2015年第35卷第4期，第22页。

[3]西藏自治区人民政府驻格尔木办事处、西藏自治区藏青工业园区管理委员会：《藏青工业园区园区简介》，2019年9月10日，http：//www.gem.xizang.gov.cn/yqgk/yqjj/201712/t20171229_41584.html。

责 编∕周于琬