政策执行研究“第三阶段”的核心议题与理论逻辑进路

胡业飞 孙华俊 傅利平

摘  要： 学术界普遍认为，政策执行研究业已经历了三个发展阶段。第一阶段将政策执行议题引入公共管理研究领域，第二阶段提出了“自上而下”与“自下而上”两个政策执行过程模型，第三阶段从20世纪末延续至今，在这一阶段学界尚未形成有关核心议题与主要理论发现的共识性认知。基于对政策执行研究第三阶段文献的关键词网络分析与内容梳理，本文总结提出这一阶段政策执行研究的核心议题，即“哪些因素导致了政策执行失败的发生”。围绕这一核心议题，国内外研究者们以自上而下与自下而上模型为认知基础，沿循“先单一方向、再上下综合、最后由内至外”的逻辑进路，挖掘出五大类可能导致政策执行失败的因素，即政策设计与政策特质、政策执行者个人特质及行动选择、科层结构与制度、央地关系以及外部环境因素。这五大因素构成了一个完整的政策执行失败解释因素理论框架。

关键词： 政策执行失败;影响因素;自上而下模型;自下而上模型

一、引言：政策执行研究的三阶段论

自20世纪中叶，政策执行（Policy Implementation）开始被学界确认为政策过程（Policy Process）的一个核心组成部分[1][2]，并作为一项重要研究议题纳入公共管理与公共政策的研究领域。数十年来，政策执行研究获得了诸多理论成果，Goggin（1990）则将这些理论成果划入三个主要阶段，包括：将政策执行议题引入政策研究领域的第一阶段; 提出“自上而下”和“自下而上”两大政策执行过程模型的第二阶段;起始于20世纪90年代的政策执行研究第三阶段。这种划分方法得到了诸多学者的认可和沿用[3][4][5][6]。

具体而言，政策执行研究的第一阶段兴起于美国学者Pressman和Wildavsky的专著《执行-华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的》[7][8]。在此之前，政策执行曾是政策过程中被忽略的一个“缺失环节”（The Missing Link）[9]。不过，这一阶段虽开始关注政策过程中的政策执行问题，但相关研究主要是论证政策执行对于政策研究的意义[10][11]。

20世纪70年代末至80年代，政策执行研究开始进入第二阶段（Goggin，1990）[12]。这一阶段研究最为核心的貢献，在于提出了理解政策执行过程的两个著名模型，即“自上而下”（Van Mete & Van Horn 1975; Sabatier & Mazmanian， 1986）及“自下而上”（Lipsky， 1978; Hjern & Hull， 1982）两大模型。具体而言，“自上而下”（Top-down）模型认为政策执行过程与结果主要取决于上层决策者的政策设计以及有效控制[13]。在某种意义上，自上而下模型沿袭了较为传统的公共管理认知，即科层组织内执行者绝对服从决策者的命令，相对忽视了政策执行者的自由裁量权[14]。相比之下，“自下而上”模型就注意到了自由裁量权问题，将关注点指向了政策执行者。Lipsky（1980）提出了“街头官僚”（Street-level Bureaucracy）概念，之后相关理论经由Palubo（1984）[15]、Thomas（1986）[16]以及Moore（1987）[17]等学者发展，最终形成“自下而上”（Bottom-up）的政策执行过程模型。该模型认为，政策执行者作为具有能动性的关键行动者，是塑造政策执行过程的重要因素[18][19][20]，虽然政策制定者对政策执行结果依然重要，但是街头官僚对政策执行过程与结果的影响实际要大得多[21][22]。

在“自上而下”与“自下而上”两大模型获得了公共管理学界的普遍接纳之后，Goggin（1990）提出，政策执行研究即将（甚至是已经）进入“第三阶段”[23]。 O'Toole（2000）、Barrett（2004）同意Goggin的观点。他们也认为，从20世纪90年代末开始，政策执行研究确已进入Goggin所谓的第三阶段，更多复杂的政策执行问题得以被研究[24][25]。然而， O'Toole（2000）、Barrett（2004）都指出：政策执行研究第一、第二阶段的核心议题与理论成果特征相对较为明确，但学术界尚未厘清政策执行研究的第三阶段究竟在探讨哪些核心议题，相关理论以怎样的逻辑获得发展。

因而，本文承接上述学者提出的问题，对20世纪90年代末以来国内外有关政策执行的重要研究成果展开分析，以求获知政策执行研究的所谓“第三阶段”关注了怎样的核心议题，以及这一阶段的理论成果体现出何种逻辑进路。

二、基于国内外政策执行文献的关键词网络分析

为探究第三阶段政策执行研究的核心议题，笔者筛选出国内外权威期刊上的政策执行研究论文并进行关键词网络分析。论文筛选的条件是：发表于1999-2019年期间，题目中包含中文政策执行或英文Policy Implementation一词。在期刊的选择上，国外权威期刊选取公共管理领域SSCI一区的12本期刊，排除没有关键词的Public Administration Review以及 Journal of Public Administration Research and Theory。经笔者对PAR与JPART相关论文主题的后续验证，这两本权威期刊的关注点没有超出本文分析结果。最终，本文纳入分析的英文论文总共有43篇文章。国内期刊部分选择了《公共管理学报》《中国行政管理》及《公共行政评论》三本代表性刊物，总计纳入中文文章57篇。

提取所有论文的关键词后，笔者将所有关键词按其性质划分为六类，分别是：第一类，政策执行行动或过程;第二类，特定的公共政策议题;第三类，特定地区;第四类，理论模型（非政策执行领域）;第五类，政策执行的影响因素;第六类，特定的研究方法。其中，特定地区、理论模型（非政策执行领域）与研究方法的关键词数量较少，与政策执行理论也没有直接性的关联，笔者选择将其排除，主要围绕政策执行行动或过程、公共政策议题、政策执行的影响因素三大类关键词进行分析，观察哪些关键词更有可能在同一个研究中出现。网络图中的线条即意味着两个关键词出现在同一篇文章中。

图1 国外政策执行论文关键词的网络分析結果

通过对国外权威期刊论文的关键词网络分析，笔者发现，在政策执行研究的第三阶段，国外研究者主要在以下四个领域展开探讨：

第一，紧密围绕科层组织，考察科层结构内部的制度安排（如权力如何分配、上级如何实现对下级的约束、考核与激励）对政策执行活动的影响，以及这些影响进而导致了哪些特定的政策执行结果。这些研究主要关注到了组织内部的多层次治理（Multi-level Governance），涉及分权（Decentralization）、合法性（Legitimacy）、关键绩效指标（KPI）等重要的制度因素，体现在图1的模块1中。

第二，挖掘政策执行主体（执行者）行动与特质对政策执行的影响，体现在图1的模块2中。在这一领域内，研究者们重点关注了政策执行者的各类行为以及偏好，例如执行者对政策工具（Policy Instrument）的选择，他们的政策学习行为（Policy Learning）以及执行者因为个人偏好（Bias）而带来的执行偏差。

第三，在气候、能源与碳排放政策领域内专门探讨政策执行问题，体现在图1的模块3中。国外公共管理研究者在研究政策执行问题时，对气候、能源与碳排放问题明显更加青睐。换言之，不少国外研究者偏好于利用气候与减碳政策执行故事来解释政策执行的理论问题。

第四，关注政府组织所在的外部环境中哪些因素对政策执行结果构成显著影响，体现在图1的模块4中。在国外学者的研究中，公众参与（Participation/Public Involvement）是影响政策执行的最突出因素，包容性（Inclusive）或者合作治理（Collaborative Governance）的执行格局缺位有可能导致政策执行的失败。

图2 国内政策执行论文关键词的网络分析结果

注：左下角关键词零散涉及几个特定政策执行议题，不构成显著的模块

通过对国内权威期刊论文的关键词网络分析，笔者发现，国内研究者也形成了三个比较聚焦的研究领域。这三个研究领域与上述国外研究的相关情况有相近的部分，也体现出了中国研究者的关注偏好，如图2所示。

第一，围绕我国央地关系，探讨央地之间的制度安排与互动行为给政策执行带来的影响，如图2的模块1所示。央地关系是中国公共管理研究的经典议题，中央对地方政策执行的激励、监督与纠偏，政策执行过程中地方为中央提供的示范功能，以及央地政策信息传递过程中的模糊性问题，都成为国内政策执行研究所考察的重要因素。

第二，与国外研究类似，国内学者也探究了政策执行主体（执行者）行动与特质对政策执行的影响。如图2中的模块2所示，政策执行主体在面临政策执行过程时会采取不同的执行行动，形成差异化的执行策略（例如，选择性执行），影响政策执行的效率与效果。此外，官员行动偏好与价值取向等因素也会对政策执行产生影响。

第三，国内学者也与国外学者同步关注到政府所在的外部环境存在一些因素对政策执行结果构成显著影响。如图2的模块3所示，政府和政策执行大环境中的各类主体（包括公民、企业、社会组织与政府）存在广泛的互动，这些互动又进一步影响政策执行的结果。

综合上述关键词网络分析结果，我们发现：在政策执行研究的第三阶段，国内外学者主要对政策执行结果的各类“影响因素”展开了研讨。这些影响因素既可能存在于执行组织系统内部，也可能存在于系统外的环境之中。同时，结合文献内容，我们进一步发现，学者们主要是将各类影响因素与“政策执行失败”（Policy Implementation Failure，有时也称政策执行偏差）构建起关联，解释政策执行失败现象因何而产生。

因此，本文提出：在政策执行研究第三阶段内，相关研究文献显示出了相近的问题聚焦取向，即普遍探讨了一个核心议题——“哪些因素导致了政策执行失败的发生”。基于这一核心议题，本文将进一步分析厘清政策执行研究第三阶段的理论逻辑进路，最终形成一个完整的理论框架。

三、导致政策执行失败的影响因素：由内至外的探索

政策执行研究的第三阶段是对第二阶段的承接（Barrett， 2004; Schofield & Sausman， 2004; Butle & Allen， 2008）[26][27][28]。在“自上而下”与“自下而上”两种政策执行过程模型的认知基础上，国内外研究者将关注点转向一个重要的问题，即政策执行失败何以发生。尽管现代国家为政策执行任务配置了专业化的行政科层组织，但政策执行失败、未达成预定政策目标的现象却比比皆是。于是，国内外研究者开始着力探索哪些因素导致了政策执行的失败。

如图3所示，受政策执行研究第二阶段的影响，国内外研究者首先分成两路，分别沿循“自上而下”或“自下而上”的思路，寻找政策执行失败的解释因素。沿循“自上而下”思路的研究者将关注点投向了政府高层的政策设计行为以及政策设计为政策赋予的特质，刻画出了第一大类影响因素;沿循“自下而上”思路的研究者则仿照Lipsky的“基层官僚”视角，考察基层政策执行者的个人特质与行动选择是否会扭曲政策执行，圈出第二大类影响因素。

图3 政策执行研究第三阶段所挖掘出的政策执行失败五大影响因素

许多研究者考虑结合“自上而下”与“自下而上”的两个视角，研究“上下互动”对政策的潜在影响。于是，作为一种科层组织，政府部门内部的制度安排与权力结构成为第三大类的影响因素。在中国语境下，央地关系则是匹配“上下互动”逻辑的另一大类政策执行影响因素。在我国，科层结构是央地关系的基础，但中央与地方关系不是简单的科层上下级关系，而是在某些领域存在分权关系。这使得央地关系足以成为单独的一大类影响因素，如图3所示。

无论是政策设计与特质、执行者的行动与偏好，还是科层结构、央地关系，上述因素都存在于政策执行大组织系统的内部。受开放系统理论的启发，国内外学者们的探索目光从系统内部扩展到系统外部，考察政策执行系统外部环境中复杂多样的因素是否会诱发政策执行失败现象，这也进而形成了第五大类影响因素。

综上，围绕“哪些因素导致了政策执行失敗的发生”这一核心议题，政策执行研究第三阶段的主要理论贡献是对执行失败影响因素的充分挖掘。这一阶段理论发展的逻辑进路，是先分别采用“自上而下”与“自下而上”视角展开探讨，进而综合两种视角考虑“上下互动”的相关因素影响，最后沿循开放系统的观念，由内至外地挖掘外部环境中的可能影响因素。

图3呈现了完整的政策执行失败影响因素解释框架。下面将具体阐述政策执行失败五大类影响因素的相关研究内容与理论发现：

1. 第一类：政策设计与政策特质对政策执行自上而下的影响

政府顶层的决策者通过政策设计给政策赋予某些特质（主要包括政策目标模糊性、政策工具或手段模糊性、角色认知冲突性等），这些特质上的差异能够解释某些政策执行失败现象的产生，主要体现在以下几个方面。

第一，在政策设计中，政策目标的模糊与错位会导致政策执行失败。Chun与Rainey（2005）从任务性模糊、指导性模糊、评价性模糊等几个角度评价政策目标的模糊程度，并发现目标模糊程度与政策执行绩效显著负相关[29]。周芬芬（2006）在研究中小学布局调整政策的执行情况时，发现政策设计者采用模糊性的语言掩盖了可能存在的冲突，使得政策执行矛盾重重，导致政策执行失败[30]。李迎生等（2017）在其基层福利政策研究中指出，政策本身目标错位导致了“上有政策，下有对策”的基层政策变通，最终致使政策执行失败[31]。

第二，在政策设计中，政策工具或政策执行手段上的模糊性也可能导致政策执行失败。这种模糊性表现为执行工具与政策目标的匹配程度不高。陈丽君与傅衍（2017）就提出，政策执行失败的起点就是政策在执行工具选择上的模糊性，这种模糊性恰好给执行者自利行为的空间，为政策执行失败提供了可能性[32]。胡业飞与崔杨杨（2015）认为，当政策执行手段模糊不清时，政策执行者不会单纯地顺应Matland（1995）[33]提出的所谓政策“情境”，而是将根据情境选择一定的“转化工具”， 趋易避难、简单行事，最后带来政策执行偏差[34]。吴少微与魏姝（2018）则从官员晋升激励角度、组织非正式规则两个方面提出，上级政府如果能够通过目标责任制将模糊的政策层层分解、细化，形成量化的责任和考核指标体系，那么政策执行绩效往往能够得到明显的改善[35]。

第三，政策设计引发的执行者认知冲突，也会带来政策执行失败。Tummers等（2012）对政策认知冲突做了一个很好的总结，即政策目标有可能引发政策执行者与自身身份、政策作用对象以及所在组织使命形成三组冲突[36]，进而导致政策执行失败。例如，Oosterwaal与Torenvlied（2012）在研究中发现，政策中的政治性冲突（例如，政治立场的冲突）会让政策执行者面临自身执行身份认知困境，因而，执行者更有可能放弃遵守原有的政策目标，有选择地进行政策执行行为，最终导致政策执行失败[37]。郑石明等（2015）在研究污染防控政策时发现，当政策设计者低估了所要解决问题的困难程度时，政策执行者就会形成消极的政策执行策略，从而偏离原定政策目标，因为他们认为不管采取什么样的手段也难以达到政策预期目标[38]。

2. 第二类：政策执行者个人特质及行动选择对政策执行自下而上的影响

关于执行者特质及行动选择对政策执行失败的可能影响，国内外学者们的研究主要围绕以下几个方面展开。其一，政策执行者的“职位权力”是影响政策执行的关键因素。职位权力主要指政策执行者所处职位给其带来的权力。Tummers（2014）认为，街头官僚会根据政策实施客体的具体情况与需要，运用自身的自由裁量权调整政策方案以及政策执行程序[39]。May与Winter（2007）则发现，执行者可以利用自身的自由裁量权、专业知识以及政策认知对上级下发的政策目标进行重新解读，有选择地进行政策执行[40]。这种选择性执行可能带来政策执行的偏差。其二，政策执行者的能力和素质能够影响政策执行，决定政策执行的成败。陈家建等学者（2013）和Kim与 Lee（2009）都认为，政策执行者的素质是塑造政策执行结果的重要原因之一[41][42]。杨帆和王诗宗（2016）在对中国基层治理单位社区的政策执行情况进行研究时发现，当社区面临多个职能部门任务下移的压力时，社区的工作人员如果没有足够的调整能力，政策执行失败就有可能发生。实际上，各种类别的执行者个人能力都被发现对政策执行成败构成影响[43]，包括政策执行者的自我效能感（Self-efficacy）水平[44]（Siciliano et al.，2017）、治理能力[45][46]（Butler & Allen， 2008; Kim & Lee， 2009）、对政策的理解能力与学习能力[47][48]（May & Winter， 2007; 杨宏山，2015），等等。

3. 第三类：科层内部结构与制度对政策执行产生上下连动的综合影响

学界对政策执行失败问题提供的第三大类解释因素，存在于政策执行发生的领域，即科层组织内部。某些科层结构与制度安排可能导致政策执行失败[49]，主要表现在以下几个方面：

第一，科层组织中政策总体目标与部门利益的差异导致政策执行失败。王汉生与吴莹（2011）认为，科层制层级间的目标-利益差是政策执行者变通行动的合法性来源。执行者会根据自己的实际情况有选择性地执行任务，且更倾向于选择那些对自己有益的政策内容加以贯彻，导致了政策的实际效果偏离了原有的政策目标[50]。陈家建等（2013）在探讨妇女小额贷款时，发现政策执行涉及的妇联、财政、金融、银行等各类组织存在目标异质性、激励非均衡、约束差异性的问题，引发多主体在政策执行中为自身利益展开博弈，结果是逐步牺牲了政策的原初目标，政策执行最终失败[51]。

第二，科层组织内机构重叠、权责不清导致政策执行失败。具体而言，政府内部层级结构之间的权力是否清楚地得到分配并被各部门清晰地认知，这对政策执行成功与否产生重要作用[52]。杨帆与王诗宗（2018）就发现，部门之间因权责不清而产生的摩擦，显著降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样[53]。

第三，如果组织高层决策者未能充分放权，基层执行者应对执行问题的灵活性就会有欠缺。正如吴小建与王家峰（2011）指出，科层组织内的工作者会被组织制度中的权责安排所限制[54]，科层制下的高度集权与向下的行动规范化，会减弱政策执行者的积极主动性，使他们产生消极配合政策执行心理。徐刚与杨雪非（2017）指出，政策执行者工作灵活性的欠缺，长期会导致执行者敷衍塞责、慵懒松懈[55]。

4. 第四类：我国央地关系对政策执行产生上下连动的综合影响

中国央地关系以科层结构为基础，有着集权与分权、央地博弈等丰富现象的附着。中央政府的激励制度设计以及地方政府面对激励的行动选择，最终会影响到政策执行的结果。Butler与Allen（2008）就认为，政策执行是一个由国家与地方组成的自组织系统（Self-organizing systems）[56]。OBrien与Li（1999）也提出，中央政府决策与地方政府自主性需求之间的矛盾，是公共政策不能有效执行的根本原因之一[57]。現实世界中，国家政策在地方一级会被重新解释，地方会根据中央政策要求与本地实际情况综合展开考量，考量的结果有可能会引发地方政府的非理性行为，造成政策执行失败[58]。

在我国央地关系中，中央对地方财政及人事制度安排有着强有力的控制，这使得中央出台的政策总体上对地方政府有着比较强的行为导向作用[59]。但另一方面，地方也拥有折中与选择性应对的办法。例如，Liang和Langbein（2015）在探讨中国环境政策执行时发现，有些地方对于高投入、高风险、高回报的竞争活动并不是很积极[60]。同样，唐啸等（2016）发现，中央对地方的激励存在正式和非正式两类激励，非正式激励对地方官员行为意愿和政策绩效则较为显著[61]。Zhan等（2006）也发现，在欠缺地方横向合作的情况下，政策执行失败有时难以避免[62]。

5. 第五类：政策执行组织系统外部环境中的影响因素

当把研究视角延伸到政策执行组织系统的外部环境中后，学者们发现，政策执行失败现象确实受到了外部环境中各类复杂因素的显著影响。

第一，政策执行者与外部关联组织之间的互动是否良好，会显著影响政策执行的成败。Dong（2007）对瑞典劳动业服务政策的执行情况研究后发现，政策的有效执行很大程度上依赖于内外部各相关组织的目标共享和信任[63]。郑石明等（2015）则通过对排污费征收政策研究得出，除了组织中的政策法规和制度因素与排污政策执行力度显著相关外，外部相关部门资源对政策执行也至关重要。政策执行者如果能够充分调动其他外联部门的配合行动，排污费征收政策的执行效果就较为理想，否则执行状况就不容乐观[64]。

第二，全社会共享的价值与文化认知也对政策执行成败存在影响。龙献忠等（2015）发现，官僚型执行力文化、自利型执行力文化、管制型执行力文化、全能型执行力文化会对政策执行结果产生不同的影响[65]。韩万渠（2016）强调了乡村文化对政策执行的重要作用。他发现，基层官员如果不注意将政策执行行为与当地文化相匹配，那么政策执行者往往最终陷入一个身份困境，政策执行效果不尽如人意[66]。岳经纶与胡项连（2018）则基于腐败文化视角审视低保政策执行，发现一个地区的反腐败文化如果不够强，该地区的低保政策执行效果就会比较差，低保覆盖率明显落后于其他地区[67]。

第三，社会网络结构对政策执行结果有显著影响。社会网络内的充足社会资本能够为政策执行提供额外乃至必要的助益，这些助益的缺位有时会成为政策执行失败的关键诱因。例如，Percival（2009） 通过毒品管制政策执行的社会网络分析发现，除了财政资源、政策目标这种直接性资源对政策执行有影响，药物行业的专家网络的存在与否，也对毒品管制政策执行有着关键性的影响[68]。宋健与周宇香（2016）在研究女性职工的生育权和劳动权保障政策时发现，只有相关利益方构成的社会网络与政策执行主体存在良性互动，女性保障政策才能够更有效地执行[69]。Zhu与Ling（2016）则发现，一线政策执行者的工作动机和能力，都根植于其所处的社会和专业网络，缺乏社会网络的支持，政策执行的失败就很有可能发生[70]。

第四，国家与社会的关系同样会影响政策执行失败现象的发生概率。Gao（2010）就发现，社会组织发展较为快速的我国沿海地区，其政策执行总体状况显著优于社会组织发展较为缓慢的内陆地区[71]。Vladimir（2017）则在研究食品券政策执行状况时发现，当地居民对政府的情绪与态度直接影响了食品券政策执行的效果[72]。

四、总结与思考

政策执行一直是公共管理研究领域的热门议题。本文研究发现：进入政策执行研究的所谓第三阶段后，公共管理学术界主要围绕的核心研究议题是“哪些因素导致了政策执行失败的发生”。在这一议题之下，国内外研究者们以自上而下与自下而上模型为认知基础，沿循“先单一方向、再上下综合、最后由内至外”的逻辑进路，挖掘出五大类可能导致政策执行失败的因素。

在更高的层面来讲，第三阶段的政策执行研究呈现出学术界对复杂政策执行问题的日益关注。换言之，学者们充分认识到，导致政策执行失败现象发生的影响因素是多样的、复杂的，政策执行不是一个简单的过程，而是在内外部多种因素影响下不断调整与适应的动态过程。政策执行所面临的不同情境需要不同的执行策略，单一僵化的政策执行行为将难以应对多方因素的综合压力。本文提出的政策执行失败影响因素解释框架，可以给未来研究提供政策执行复杂策略与方法的理论借鉴。

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Core Issue and Logic Approach of Policy Implementation Study

in the Third Generation

Hu Yefei / Sun Huajun / Fu Liping

Abstract： Public administration researchers generally contend that policy implementation study has gone through three generations of development so far. The first generation introduced implementation issues into the field of policy research and the second generation proposed two well-known policy implementation processes models， which are the Top-down model and the Bottom-up model. Though the third generation of policy implementation study has developed for decades，consensus about its core issue and logic approach is not reached yet. Based on network analysis method and theoretical analysis， this paper proposes that the core topic of the third-generation policy implementation study is to dig out the multiple factors that lead to policy implementation failures. Inspired by the Top-down model and Bottom-up model，  factors discovered by researchers could be classified into five categories， which are  policy design and trait， policy implementer's preference and action choice， bureaucratic structure and arrangement， central-Local relation and factor from external environment. A theoretical framework about factors of policy implementation failure is established then.

Keywords： Policy Implementation Failure; Influential Factor; Top-down Model; Bottom up Model.

（責任编辑   王玉）