我国公务员聘任制的生成机理及变迁逻辑研究

王辉 易雅婷 张必忠

摘  要： 作为公务员管理制度体系的重要组成部分，公务员聘任制的平稳运行有利于深化公务员管理体制改革，优化公务员队伍结构，从而提高国家治理能力。文章以制度为核心分析变量，阐述了我国公务员聘任制从制度萌芽-制度探索-制度发展的变迁历程及特征形式，并重点糅合历史制度主义和结构-行动者两种理论视角，展现了公务员聘任制的产生与变迁动因。环境压力、配套制度等结构因素与政治相关者等行为因素相互交织、共同作用推进了公务员聘任制的生成发展，且在变迁过程中表现为层叠式的渐进特征。未来需要以需求为导向精准招聘，推进项目型聘任制，强化分类管理措施，完善激励机制，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献人才和制度优势。

关键词： 公务员聘任制;生成机理;制度变迁;历史制度主义

引   言

《公务员法》规定公务员聘任制是指国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同方式进行聘用的公务员任用形式。公务员聘任制的平稳运行不仅有利于优化公务员队伍结构，吸纳高素质专业化人才，还有利于提高政府工作绩效，建设人民满意的服务型政府。由于与传统干部人事管理体制和公务员常任制存在诸多抵牾，公务员聘任制在实际运作过程中衍生出一些问题，故此成为备受关注的研究热点。当前，学界对公务员聘任制的讨论，就研究內容而言，集中在聘任制的概念对比、发展现状、问题不足、解决对策等描述性领域[1][2][3];就研究视角而言，着重于问题探索式的管理学视角，兼具制度建构、法治化边界等政治学和法学视角[4][5];就研究重心而言，强调未来改革方向而非历史制度变迁[6]。然而，公务员聘任制的发展经历了哪些阶段？有哪些因素在助推其发展变迁？聘任制变迁展现出什么特征？其创新发展方向是什么？为回答这些问题，本文侧重文本分析的同时也辅以访谈法，以制度本身为核心分析变量，在其发展脉络中系统梳理其历史沿革与制度变迁。重点是糅合历史制度主义和结构-行动者这两种理论视角，剥离出助推其发展的相关因素并厘清制度变迁的逻辑。最后，结合十九届四中全会精神，提出完善我国公务员聘任制的政策建议。

一、制度脉络：我国公务员聘任制的发展沿革

我国公务员聘任制的历史沿革经历了制度萌芽、初步探索、深化发展三个阶段，每个阶段都呈现出相应的特点。

1.公务员聘任制的萌芽阶段（21世纪之前）

聘任制的思想萌芽最早起源于我国古代的“胥吏”概念[7]。新中国建立后，我国干部选拔任用方式模仿了苏联的委任制模式，由任免机关直接指定人选担任一定职务[8]。改革开放后，为适应乡镇企业的迅速崛起，部分地区开始实行乡镇干部聘任制，并逐渐扩散到全国各地[9]。1987年、1992年分别出台的《关于补充乡镇干部实行选任制和聘用制的暂行规定》《关于进一步坚持和完善乡镇干部聘用制的意见》，指导和规范各地区的乡镇领导干部聘用制实践。此时的聘用制在公开招聘、合同管理、聘期考核、工资结构等方面已具备公务员聘任制的基本特征，被认为是制度生成的前奏。

随着社会主义市场经济体制改革的逐步深化，我国行政机构改革与干部人事体制改革也被提上议程。在“改革不合时宜的组织制度、人事制度”的思想指导下[10]，中共十三大提出，通过逐步改革干部人事制度来提高政府行政能力和行政水平。1988年，为深化干部人事制度改革，重新组建国家人事部，主要负责研究制定人事制度改革规划方案。1993年，国务院公布实施《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），这是我国公务员制度正式确立的标志。《暂行条例》规定部分职务实行职位聘任，这意味着公务员聘任制与国家公务员制度同时生成。这一阶段的公务员聘任制特点是国家为主导驱动制度生成，公务员聘任制作为政治体制改革、公务员管理体制建设的重要组成部分，与经济体制改革共同展开。以国家驱动的特性提高了制度产生与发展的效率，同时为各地方的实践探索奠定了基础。

2.公务员聘任制的初步探索阶段（2000年-2010年）

2000年，原国家人事部部长宋德福强调，在当前强调政府活力和效能的社会发展阶段和背景下，应当采用委任与聘任相结合的公务员任用制度，从而保持制度改革与社会稳定之间的平衡[11]。此后，各地对聘任制展开探索，并形成了吉林模式、深圳模式、珠海模式三种政府雇员制方案，却皆因缺乏国家层面的管理规定无疾而终。在此背景下，2005年十届人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），首次对公务员职位聘任的适用范围、聘用程序、考核薪酬、人事争议等方面做出明确规定，进一步提升了聘任制在公务员任用管理中的功能地位，从法律上为实施公务员聘任制扫清障碍。原国家人事部部长张柏林指出，应当在总结地区改革实践经验基础之上，不断完善公务员聘任制的实施细则，提供全方位、高层次、多元化的制度建设和法律保障[12]。2008年，国家人社部和公务员局相继成立，继续深化公务员聘任制改革，指导各地区、各部门着手试点工作。随后，中央政府陆续开展大部制改革、公务员分类管理改革等重要工作，为推行公务员聘任制奠定了良好的制度基础，开启了国家主导、各地方协同并进的公务员聘任制改革探索历程。

2007年，在中央政府的指导下，上海浦东和广东深圳开启公务员聘任制改革试点工作。次年，浦东开始招聘城市规划、金融规划等6个专业领域人才，对聘任制公务员采用协议工资制[13]。与此同时，在强调大胆创新、平稳推行、激发活力的思想指导下，2007年至2009年间，深圳市共开展2次聘任制公务员公开招聘工作，涉及安全监察、信息技术等多个专业性领域，吸引了数千人报名[14]。然而，试点过程中暴露了公务员聘任制的诸多问题：一是政府提供的薪酬与市场水平存在差距，使得招聘岗位缺乏竞争力;二是在缺少科学合理的职位分类情况下，如何界定“专业性强的职位”和“辅助性职位”成为实践过程中的难题;三是晋升通道不畅、社会保障缺乏、退出机制不健全等问题抑制了聘任制公务员的工作积极性。

这一阶段的公务员聘任制特点是在中央政府的指导下，部分地区率先进行政策试点，总体上聘任制公务员的招聘人数与招聘规模较小，社会认可度不高。在此过程中，中央政府的法律规范与制度保障仍然发挥主导作用，而地方政府的制度创新仅在小范围内发生作用。

3.公务员聘任制的深化发展阶段（2011年至今）

2011年，在纪念《公务员法》实施五周年座谈会上，时任人社部部长尹蔚民指出，应当以此为契机，进一步深化发展公务员聘任制[15]。同年，中组部、人社部印发《聘任制公务员管理试点办法》，指导各地区推进和扩大聘任制改革，开创了各地方政府大胆创新、竞相试点的发展局面。2012年“两会”期间，尹蔚民再次强调，国家与政府积极支持和鼓励各地进行聘任制探索，通过不断地总结完善，形成一套规范的制度与办法。此后，各地区聘任制公务员招聘和管理办法如雨后春笋般涌现，截至2017年，已有20多个省份试行公务员聘任制[16]。

2017年，中央深改组第三十七次会议指出，职位聘任制是推动我国公务员制度改革，优化公务员队伍结构，建设专业化人才队伍的关键力量和重要方式。同年12月，国家公务员局局长傅兴国强调，应当重点关注职位设置的合理性、必要性与适当性，充分发挥组织人事部门的领导作用，保障人员招聘的公平公正、业绩考核的合情合理、争议处理的心服口服[17]。在总结各地区各部门改革实践发展经验的基础上，推动公务员队伍专业化建设，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《聘任制公务员管理规定（试行）》，进一步引入市场机制，推动了中共十八大以来公务员管理制度改革发展。逐渐走向健全成熟的公务员聘任制俨然成为未来我国政府弹性用人机制的主要形式之一[18]。

这一阶段公务员聘任制特点在于国家主导与地方实践相结合，共同推动制度创新。在总结试点地区制度的经验与问题后，中央出台管理规定，对地方的聘任制实践进行指导、规范与管理，对制度变迁路径进行选择和统一。而地方也结合具体情境进行聘任制实践，并在政策允许范围内进行制度创新。这一过程的循序渐进不断推动公务员聘任制的发展成熟。

二、结构要素形塑公务员聘任制的产生与运行

历史制度主义认为具体政治制度的产生与变迁是系列制度变量相互冲突和作用的结果，从“制度-结构”要素看，公务员聘任制的产生受制于结构冲突和配套制度的影响。

1.结构冲突引发公务员聘任制产生

（1）现有公务员供给与高精尖的用人需求不匹配

工业化、城镇化、信息化和全球化相互激荡，致使在新兴产业发展、城乡建设与治理、金融与外贸安全等领域产生了一些高度不确定性和高度复杂性的例外公共事务。政府为了对此类例外事务进行精准治理，需要吸纳一批相关专业技术人才。这表现为20世纪80年代为促进乡镇企业发展而聘用专业型乡镇干部，以及近几年各省为促进高新区、经开区、自贸区等经济区的发展而聘用经济金融、城市建设、智能交通、旅游策划等领域的专业人才。

然而，从目前考任制的公务员招录中很难招聘到既有一定专业技能同时又具有较强实践经历的人才。以2018年贵安新区首席规划师的招聘条件为例，其要求应聘者同时满足四项条件：45周岁及以下;具有全国注册城市规划师执业资格;具备城乡规划企业甲级资质单位5年及以上工作经历;主持过省会城市总体规划、控制性详细规划编制工作业绩不少于1项[19]。而每年全国和各省的公务员考试一般都是面向应届大学生毕业生或具有2年基层工作经历的求职者展开，较少要求丰富的专业经历和技能资格证。即使政府内部的公务员通过培训或轮岗能够满足部分岗位需求，但是日渐增加的例外公共事务需要补充新的专业技能人才。因此，当现有的公务员供给难以满足高精尖专业技术人才需求时，通过高薪的聘任制公务员形式来填补空缺不失为一项有效的制度安排。

（2）严控行政编制与满足不同类型公务员心理平衡的需求

中共十五大和中共十六大报告提出实现机构和编制的法定化，坚决裁减冗员;中共十七大和中共十八大报告指出减少领导职数，严格控制编制，降低行政成本;中共十九大报告指出统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。由此可知，严格防止机构膨胀、减少冗员和控制行政编制数量，是党和政府长期坚持的公务员管理原则。尤其是2007年中共十七大明确要求严格控制编制数量之后，各级政府实行编制审批的“一支笔”制度。在此背景下，聘任制公務员悄然而生，始于2007年的上海浦东和广东深圳的公务员聘任制试点，就是严控行政编制的一种探索。

相较于常任制公务员，聘任制公务员采取合同管理的方式，合同期满后可以不再续聘，而常任制则是无过错即长期任用。其次，聘任制公务员的工资待遇一般与市场行情相当，高于常任制公务员工资。究其原因，一方面，如果不采取与市场行情相当的“协议工资”，就很难吸引“高精尖”专业技术人才进入公务员队伍;另一方面，如果让聘任制公务员与常任制公务员的身份类别和管理方式相同，则容易引发常任制公务员由于薪酬待遇的不同而产生的不满。故此，在各种结构要素制约之下，政府唯有选择聘任制来满足政府用人的需求、聘任制公务员高薪的需求以及常任制公务员心理公平的需求，如图1所示。

2.配套制度支撑公务员聘任制的顺利运行

制度的内生变量，尤其是制度自身属性、内部要素序列的调整，以及不同制度之间的互动关系或匹配程度将作用于制度预期功能的发挥，从而推动或阻碍制度变迁发展。公务员聘任制作为我国公务员制度的重要组成部分，其运行和发展也受制于其他配套制度的影响。

首先，公务员职位分类管理改革与公务员聘任制相辅相成。中共十三大报告指出，应当改变国家干部集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体系。1993年，《暂行条例》规定行政机关实行职位分类制度，2005年，《公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三种类型，并根据不同职位类别设置独立的职级划分方式、考核方式和晋升通道。2016年，我国发布《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，深入推进公务员职位分类管理改革，为公务员聘任制的发展铺平了道路。一方面，将专业技术类公务员与行政管理类和综合执法类公务员进行区分，符合公务员聘任制对专业能力强的人才需求导向，有利于聘任制在专业技术类职位上的深入推行。另一方面，随着公务员分类管理改革的平稳运行，聘任制公务员能够拥有独立的职级序列、发展通道和晋升空间，避免了与常任制公务员竞争数量较少的行政管理岗位，有利于激发聘任制公务员的工作积极性，提高工作效率，维护公务员队伍内部的和谐稳定[20]。

其次，公务员考核评价机制的完善为公务员聘任制的发展提供了关键支撑。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》明确规定，公务员考核应当以职位职责与工作任务为基本依据，“全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。这不仅能够提高公务员的整体素质和行政效率，也在公务员聘任制的发展中发挥了关键支撑。其一，考核评价机制通过对能力和实绩的考核来确定公务员的晋升与发展，将“绩效管理”这一基本理念嵌入公务员管理体制中，契合了公务员聘任制中的“合同管理”“工作考核”等核心要素，为其顺利推行扫清了思想障碍。其二，历经20余年发展，在常任制公务员队伍中已经形成了一整套包括考核内容、考核标准、考核程序、考核结果运用等较为成熟的考核评价机制，而这一套机制也比较适用于聘任制公务员的考核评价。将其借鉴过来，有利于减缓公务员聘任制在推广过程中的阻力，也有助于促进公务员系统内部各项制度要素的匹配与磨合。

再次，公务员养老金并轨体系建设为公务员聘任制的推行提供了重要保障。长期以来，我国实行城镇职工养老金与机关事业单位养老金双轨并行的社会保障体制，导致公共部门与私人部门之间的人才流通渠道难以打通，行政部门冗员无法裁减。据调查显示，部分公务员认为，应当提供公务员与企业间养老金续接的可能性，才能够为公务员退出提供良好的保障机制，从而实现人才在劳动力市场上的自由流动[21]。2015年1月，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，逐渐开始实行公共部门养老保险与私人部门的并轨[22]，逐渐消除了聘任制公务员对于聘任合同解除后社会保障难以为继的后顾之忧。

三、行为要素助推公务员聘任制制度变迁

制度通过对权力、资源的分配对占据不同政治空间的行动者的利益范围产生影响，进而形塑行动者的话语理念与价值偏好[23];而不同行动者的互动、话语过程或博弈将重新解释、调整或建构制度[24]。公务员聘任制涉及中央政府、地方政府和社会公众三个行动者，并界定了不同行动者的利益范围、政治空间和社会能力;各方主体则根据价值取向选择自身的行动方案。这种“制度-行为”之间的结构互动呈现为一个复杂过程，推动着公务员聘任制的制度变迁。

中央政府是国家利益的代表，其行动的主要目的在于通过履行制度供给和法律建设等政治职能，促进高素质公务员队伍建设。20世纪90年代，中央政府全面建设公务员制度，开启了以改革干部人事制度为起点的结构资源的重组与行政部门的重新划分。进入21世纪后，中央政府陆续颁布《公务员法》《聘任制公务员管理试点办法》《聘任制公务员管理规定（试行）》等法律法规和部门规章，积极推进公务员聘任制顶层制度设计。这种自上而下的供给主导型制度变迁方式以行政命令、法律规范为驱动，能最大程度地调动社会资源、降低改革成本、缩短改革周期并取得良好的效果[25]。其劣势是可能受“有限政府”“信息不對称”等因素制约，致使制度运行出现低效率[26]。

地方政府是公务员聘任制的执行机构，在授权范围内行使人事管理职能。一方面，地方政府具有推行制度创新的意愿和能力，尤其是改革开放后，通过宪法秩序变动和中央政府放权改革，地方政府提高了作为制度创新主体的地位和能力[27]。因此，当公务员管理的迟滞成为发展经济的阻碍时，地方政府便萌生了在既有制度框架内进行边际修正或制度创新的动力，进而推行聘任制改革，上海浦东和深圳当属典型。另一方面，作为一级行政管理者，地方政府有扩大预算规模、膨胀行政机构以谋求自身利益的意愿。因此，在行政编制压缩和应付不断出现的例外公共事务时，地方政府更愿意选择“不具有行政职务、不行使行政权力、不占有行政编制”的雇员管理模式以扩大机构规模。此外，地方政府有动力成为政策试点单位以获得改革优先权，从而获得中央政府给予的各项优惠政策以及改革先发优势。因此，在中央政府鼓励深化公务员聘任制改革的前提下，各地方政府纷纷试点，出台地方聘任制公务员管理办法进行制度创新。

社会公众作为制度作用的对象，其制度偏好与制度选择不直接决定制度变迁的路径选择，但能够通过影响其他行动者的利益而形塑制度路径和发展方向。如社会劳动者能够通过职业选择来表达自身的制度偏好和利益诉求，从而影响政府的制度供给，间接形塑制度的变迁路径和发展方向。以深圳市聘任制改革为例，在制度推行之初，受缺乏社会保障、专业要求过高等因素影响，劳动者大多持观望态度，导致招聘职位空置，公务员聘任制一度难以为继。随着相关配套制度的不断完善，聘任制得到了社会公众的广泛认可和支持，在2010年共吸引了40253人报考[28]，创该市聘任制公务员报考人数新高，进一步强化了聘任制公务员作为深圳市公务员招录的主要形式。

综上所述，中央政府的制度供给、地方政府的制度创新、社会劳动者的制度偏好三者之间的行为冲突和互动塑造了制度形态，推动了公务员聘任制由萌芽、探索到深化发展的制度变迁。如图2所示，在中央政府和地方政府的互动关系中，中央政府在制度供给过程中多从宏观视角出发进行顶层制度设计，出台指导性的规章制度和管理规定，形成了一种抽象的、模糊的制度供给方式。而这种模糊性为地方政府推行公务员聘任制的具体实践过程预留了行为空间和新的发展思路，地方政府能够利用自由裁量权重新解释，甚至根据地方实际进行制度创新。如果这种制度创新具有普遍性和实践意义，则可能作为一种政策选择方案反馈到中央政府，进而再造新一轮的制度供给过程。从而表现为中央出台政策，地方试点，中央总结地方经验再次出台政策，地方进一步试点等一系列循环往复的过程。

在地方政府和社会公众的行为互动关系中，一方面，地方政府作为聘任职位的提供者，直接发布招聘公告，与聘任制公务员签订劳动合同，进行日常管理并发放薪酬;另一方面，作为劳动者的社会公众能够通过自身的职业选择成为或拒绝成为聘任制公务员中的一员，或是以一名聘任制公务员的身份来争取自身的合法权益。这种微观层面的实践过程不仅能够实现公务员聘任制的落地生根，更能够通过地方政府与劳动者间的博弈与互动来不断完善制度的缺陷与罅隙，推动公务员聘任制向前发展。

在中央政府与社会公众的行为互动关系中，作为制度供给的主体，中央政府扮演着政策制定者与提供者的角色，直接或间接地参与公务员聘任制相关法律法规的制定、执行、评估和监控过程。而作为制度客体的社会公众，则有根据个体偏好选择表达对公务员聘任制赞成或反对、接受或拒绝的权力，并聚集形成对于该制度的社会情绪与公众舆论。这种社会公众舆论反过来会以理念的形式影响或塑造政府的制度实践过程，从而反作用于中央政府下一阶段的制度供给过程。

四、变迁逻辑：我国公务员聘任制的层叠式变迁

根据制度变迁中新旧要素变化轨迹的不同，可以将渐进式制度变迁划分为替代、层叠、偏离和转化四种模式[29]。公务员聘任制变迁过程是一种将新要素引入旧有制度过程中，使得新旧要素并行，从而逐渐强化或偏离制度功能或效用的层叠式过程。具体可以从制度实施主体、制度实施内容、制度实施范围和制度要素间关系这四个维度进行分析，如表1所示。

从制度实施主体上看，在萌芽阶段，中央政府是制度供给的主要行动者，承担着公务员聘任制顶层制度设计的角色与职能。随着制度的变革与发展，在初步探索阶段中，省级政府开始承担制度设计的部分职能与制度执行的全部角色，一方面统筹、批准本级或下级单位的聘任制试点工作;另一方面制定适用于本地区的聘任制管理条例，并承担相应的日常管理工作。而在深化发展阶段中，中央政府除顶层制度设计外，还对全国的聘任制推行进行宏观调控与综合管理;省级政府则承上启下，负责对该辖区聘任制的统筹规划与协调发展;而具体组织实施与日常管理工作则由新主体——县级以上政府主管部门承担。在这一过程中，管理权限逐级下放，各级政府的功能与定位趋于平衡合理，能够充分调动各方工作积极性;同时，央地权责逐渐清晰明朗，有利于提高行政效率，促进聘任制又好又快地发展。

从制度实施内容上看，萌芽阶段仅在简单的理念上认同聘任制作为公务员任用体系中的一个组成部分而存在，缺乏具体的制度安排。初步探索阶段则从宏观视角出发，初步规定了聘任制的职位设置、合同管理、薪酬福利等内容，基本建构了公务员聘任制的大体框架，且制度要素间关系基本上能相互衔接和支撑。深化发展阶段则填充了聘任制的血肉，使之成为一个富有生命力的制度实体。具体来看，在适用范围上，在初步探索阶段详细阐释聘任职位的具体指向后，深化发展阶段更进一步补充了职位内涵和比重划分;在人员招聘上，由缺乏规定转向包含职位设置、招聘方案、上级审批、公开招聘、特殊情况处理在内的一整套完善的招聘程序;在管理方式上，由单一合同管理转变为详细规定合同内容、时限、接触方式等，并增添了日常管理中的考核管理和续聘方式等;在薪酬福利上由缺乏保障到建立工资、补贴、保险俱全的福利保障制度;在人事争议上，也逐渐补充了人事仲裁管理办法和纪律监督条例等。可以发现，公务员聘任制的制度变迁过程是对现有制度不断进行补充、矫正和完善，走向系统化的过程，这也契合我国的公务员制度与行政机构改革发展趋势。

从制度实施范围上看，聘任制产生的结果体现出制度变革的层叠性与渐进性。在制度萌芽阶段中，聘任制多停留在制度设计阶段，缺乏地区实际的试点经验。在初步探索阶段中，我国开始在小范围内推行聘任制的试点工作，各地实践效果不一，学界众说纷纭，未能形成一致的观点。而深化发展阶段中，随着试点地区的改革成效逐渐显露，更多的地区加入到聘任制试点行列中，开始在全国大范围推广公务员聘任制，最终获得社会公众的广泛认可。

从制度要素间关系上看，在萌芽阶段中，我国更加注重委任制、选任制、考任制等公务员常任制的制度建设，以保障政府管理工作的连续性与国家机器的正常运转。聘任制建设与常任制在功能实现上形成了相互补充、相互完善的发展态势。然而此时聘任制缺乏具体的制度安排，制度要素间关系较弱。在此基础上，进入21世纪后，我国开始逐步推进相关配套性制度的建设，如公务员分类管理改革、绩效考评机制建设等，促进了聘任制的进一步完善;而聘任制的推广试点也能够反作用于公务员系统中其他子制度的發展。各项子制度之间能初步相互衔接，通过制度匹配产生的作用机制最终获得事半功倍的效果。而在深化发展阶段中，公务员聘任制与分类管理改革、公务员养老金改革、绩效考核机制建设、公务员日常管理建设等诸多公务员制度协同并进、共同发展，各项改革牵一发而动全身，共同形成了一套完整的公务员制度系统。

总之，现有的公务员聘任制皆呈现出层叠式变迁的发展特点。这种变迁过程在制度运行中逐渐添加新的要素，通过新旧要素并行以实现制度功能的强化或偏移。例如在聘任制的制度设计上，通过不断增添新的规章条款或制定新的法律法规，一方面能够完善制度体系，实现聘任制功能和效用的最大化;另一方面，新的理念要素也随着制度的丰富而填充进来，从而实现制度的与时俱进，如现阶段聘任制的价值取向中更加强调聘用人才的专业性而非综合性。在制度主体的互动上也表现出类似的特点，随着地方各级政府的逐渐加入，不仅中央政府进行顶层设计、宏观调控的职能得以加强，各方职责的归属也有了更加清晰明确的界定。层叠式的变迁过程在我国的改革发展历程中具有非常深厚的现实意义：其一，通过不断引入新的制度要素，能够弥补旧有制度可能存在的空白与缺陷，从而促进制度朝着更加完善健全的方向发展;其二，在引入新要素的同时承认旧要素的存在，能够最大程度地减少社会各界对于改革的抵触情绪，确保制度变迁时国家机器的平稳运行，维护社会的和谐稳定。

表1 公务员聘任制渐进变迁过程

五、结   论

本文阐释了公务员聘任制中“制度萌芽-制度初步探索-制度深化发展”的变迁历程，对不同发展阶段聘任制进行了分析，揭示了影响公务员聘任制变迁动因、历史逻辑对聘任制的变迁形式。公务员聘任制的变迁经历了国家力量驱动制度生成、国家力量保障地方试点、国家主导与地方实践相结合三个阶段，环境压力、配套制度等结构性因素与政治相关者等行动者因素相互交织，共同作用推进了公务员聘任制的生成发展，且在变迁过程中表现出层叠式的渐进特征。这与韩博天总结的中国之所以具有较强的韧性是由于政府采取分层级实验[30]的决策方式紧密相关。当前，我国公务员聘任制的制度框架已基本搭建，相关法律法规和管理体系也在不断完善，逐步形成了常任制与聘任制有机结合的公务员管理体制。

然而，公务员聘任制在发展中也暴露出一些问题。其一，精准招聘机制有待强化。部分地区由于认识不到位，盲目跟风、为了试点而试点。也有部门由于岗位资格设置不科学、招聘规则不严密等引发因人设岗的招聘现象和“考不进来聘进来”的变通行为发生。其结果导致人岗不匹配、退出阻力大等问题[31]，未能有效发挥公务员聘任制的制度优势。其二，分类管理措施有待优化。部分地区未能将聘任制公务员和常任制公务员分开管理，造成常任制公务员的抵触情绪和聘任制公务员的身份歧视，无形中增加单位内耗。其三，有效激励机制有待完善。公务员聘任制的核心要义是引入市场机制，利用“鲇鱼效应”激发公务员体制活力，提高行政工作效率。然而，囿于当前晋升渠道不够通畅、绩效考核趋于形式、激励措施缺乏效力等诸多限制，难以有效地调动聘任制公务员的工作积极性。为此未来应该以需求为导向实施精准招聘，推进项目型聘任制，强化分类管理措施，完善激励机制。这样才能将公务员聘任制的制度优势转化为治理效能，从而助推国家治理现代化。

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Research on the Formation Mechanism and Changing Logic of Civil Servant Appointment System in China

Wang Hui / Yi Yating / Zhang Bizhong

Abstract： As an important part of the civil service management system in China， the smooth operation of the civil servant appointment system is conducive to deepening the reform of the cadre and personnel system， so as to improve the national governance capacity. Taking institution as the key element， our research elaborates the history and the characteristics of China`s civil servant appointment system. From the perspective of historical institutionalism and structure-actor analysis method， our research shows the emergence and change of the civil servant appointment system. The civil servant appointment system is promoted by both structural factors （e.g. environmental pressures and supporting systems） and behavioral factors （e.g. political stakeholders）， and shows a kind of laying characteristics in the process of institutional change. In the future， it is necessary to take demand-oriented recruitment， promote project-based employment system， strengthen classified management measures， and improve the incentive mechanism， so as to contribute to the modernization of national governance system and governance capacity.

Keyword： Civil Servant Apointment System; Formation Mechanism; Institutional Change;  Historical Institutionalism

（責任编辑   王玉）