疫情之下老旧社区改造实践与思考

2020年伊始，新型冠状病毒来势汹汹，突袭武汉，蔓延全国。疫情像是一面镜子，照出了全中国人民万众一心、众志成城的魄力，照出了武汉封一座城、护一国人的担当，同时也暴露出在社会治理和城市建设中存在的种种问题，其中不乏我们长期忽略而又值得城市建设、管理和研究者在“疫”中反思，并在“疫”后关注解决的人居环境问题。社区作为城市社会的基本组成部分，是社会治理的基本单元和载体，在城市中发挥着重要的作用[1]。此次疫情将社区推到了第一线，处于政府和社会治理末梢的基层社区成为战“疫”成败的关键，而老旧社区也成为疫情防控的关键难点和痛点。

习近平总书记指出：要加快老旧小区改造；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2019年的《政府工作报告》提出：城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升。2019年底召开的中央经济工作会议再次强调“做好城镇老旧小区改造”。据住建部数据显示，各地上报需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及居民上亿居民。推进城镇老旧社区改造已成为切实增强人民群众幸福感、获得感、安全感的重要城市建设工作，也是扩大投资、激发内需的重要举措之一。

在新一轮的老旧社区改造试点中，各地都在进行一些行之有效的探索，并形成了一批可复制可推广的经验。武汉在筹备第七届世界军人运动会期间，同步开展了社区改造、市政整治、绿化提升等惠民工程。然而，其投入和关注点大多聚焦于“表”，在此次疫情下也暴露出一些问题。疫情防控期间，为应对疫情发展严峻形势，根据武汉市疫情防控指挥部下达的《关于明确住宅小区封闭管理主要措施的通知》，各区分别对辖区内所有居民小区（居民点）实行全封闭管理，以彻底阻断病毒传播路径。然而，部分老旧社区并非完全封闭，无法满足武汉市小区封闭防疫的要求。另外，也出现了防疫人员工作场所不足，社区交通不畅影响病患转运、生活物资转运和发放等问题。为此，中国能源建设集团规划设计有限公司中南电力设计院，按照当地防疫指挥部的部署，组织突击队，参与老旧社区防疫工作。结合实地调查和前期参与“三供一业”分离移交改造工作的设计经验，团队提出了一系列针对性建议和解决方案。本文试从适老性需求、健康社区建设和邻里生活圈构建等多个角度出发，对城市老旧社区改造的内容与对策进行探讨。

老旧社区现状及主要存在的问题

当代中国的城市居住形式可分为房改房、商品房、城中村、员工宿舍、建国前建设的住宅等五种类型[2]。这五种居住形式中均存在一定比例的老旧社区，其中以建国前建设的住宅、房改房、城中村为主。由于没有统一、权威的标准，老旧社区主要从社会属性、年代特征、功能特点和形态特征几个方面来确定。业界普遍认为，老旧社区主要是指建设年代较久远，至今仍有大量居民居住使用，但建设标准不能满足现行标准、社区功能不健全、配套设施不齐全、存在安全隐患、缺乏物业服务，同时在交通组织、卫生环境、建筑功能、市政配套等方面存在诸多问题，不能满足人们正常或较高生活需求的居住小区。目前，老旧小区存在的问题主要表现在以下几个方面：

出入口多，道路系统无序

老旧社区大多以组团和单元式组合方式为主，各组团和单体自成体系且内向封闭。组团通过树立围墙与周边进行隔离，通过出入口与外部道路进行联系，导致“沿地块外围出入口较多、内部路网并不畅通”结果的产生。

另外，道路设计以人车混行为主，一般路面较窄，大都在5米以下且转弯半径不足；机动车和非机动车停车用地和设施不足，车辆只能见缝插针地停放，加剧了原本并不宽阔路面的拥堵，既不能满足消防要求，也存在一定的安全隐患。同时，由于人车混杂，居民缺乏步行空间，步行安全无法得到保障，交通设施普遍难以满足居民的需求。这也是老旧社区在此次疫情下暴露的主要问题之一。

老龄化严重，社区适老化程度低

老旧社区在建设之初，基本没有考虑养老要求，养老资源配置不够完善，其突出表现为：多层住宅无电梯设置、内部道路人车混行且狭窄、老年活动场所匮乏、养老设施配套不足等。另外，社区中的无障碍设施不齐全，台阶旁边没有扶手。在处理各处高差时，或是没有坡道，或是坡道坡度设计不合理，并没有考虑老人使用轮椅的情况。有些小区车行道路无法到达住宅单元的入口处，一旦遇到突发情况，同样将会带来诸多不便。

前期改造中增设的户外健身器材、乒乓球台等设施，同样不能真正切合社区老年人群的需求，设施长期空置并逐渐出现老化损坏的现象。同时，由于原有的场地和资金等因素的限制，老旧社区的适老化改造设施配备得也不够齐全。

公共配套不全，景观绿化缺失，停车问题突出

老旧社区内部商业网点基本上由低层住宅、车库改建而成，缺乏管理，不能满足居民的日常生活需求；公共区域排水设施不完善，场地、路面经常出现积水；小区内垃圾桶、公共厕所、户外座椅、园路灯、文体设施、监控设施配置不足，养老、托幼、医疗、助餐等公共服务设施不完善，不能满足居民对公共服务和社区安全的基本需求。景观绿化方面，尽管多数小区留有一定的公共绿地，但大多以宅间绿地为主，少有大型集中绿地，植物配置一般没有经过设计，档次较低，花草树木品种单一，可观赏性不强。同时，由于社区内停车位严重不足，车辆停放往往需要占用大量绿化用地和活动空间，居民日常活动基本无法在社区内进行。一些室外开阔空间由于缺少过渡空间和遮阳避雨设施，不能满足居民户外交流和乘凉避暑的需求。

建筑功能及配套设施老化，私搭乱建严重

老旧社区普遍存在建筑外墙老化脱落、维护结构不能满足现行居住建筑节能标准、屋面外墙漏水、排水系统堵塞等功能性问题，也存在阳台、屋顶、楼道等公共区域私搭乱建等影响建筑立面美观问题，甚至有部分建筑存在建筑结构和消防安全等隐患。另外，社区内部管网普遍老化、年久失修，长期出现堵塞、破损的情况；“三线”架设杂乱无章，超负荷运行现象比较严重。此外，小区还经常出现停水、停电、停气、网络故障等情况，严重影响了居民的正常生活、使用安全和社区整体环境。

社区文化缺失，居民参与社区治理的积极性不高

由于原住居民的大量外迁和外来人口的进入，一些老旧社区原本较为稳定的人际交往和社会结构逐渐解体。这一过程中，社区管理和治理主体的缺位，致使新的社区文化和人际关系又很难在完全无干预的自然条件下被建立起来，造成老旧社区社会结构的衰退、居民归属感缺失，居民尚未形成共同体意识，邻里之间社区感较为薄弱。同时，设施落后、卫生条件差、小区管理缺位加剧了居民的流失，使得居民参与社区治理和环境改善的积极性不高，老旧社区的生活环境、文化交流进入了恶性循环的困境。

老旧社区改造需求分析

目前，老旧社区更新改造的政策和研究大多偏重于基本的配套设施、基础设施和完善公共服务类内容的技术领域，往往会出现改造内容模式化、表面化、实施粗放等问题。只有明确老旧社区改造实际存在的问题和长远的内在需求，才能够提出完善的政策引导和系统化改造措施。

基础性改造需求

老旧社区基础性改造，是目前政府主导且得到不同程度落实的改造需求。各地政府也均以改造导则、指导意见的形式予以明确。改造内容主要包含房建类和环境类两个方面，其目标也是以民生和实用方面为主，多采用模块化、菜单式的选用体系和图文引导。

房建类改造主要包括：

（1）建筑使用功能改造。包括建筑内部流线、功能整理，维护结构节能改造，楼梯间及屋顶功能优化，建筑构件（台阶、散水、坡道、檐口、栏板、女儿墙、屋面防水等）修缮等。

（2）建筑内外装修改造。包括建筑立面表皮修缮、公共区域整治翻新、屋面违章建筑拆除等。

（3）建筑设备改造。包括消防设施改造修缮，水电暖设备改造，电梯维修和增设，楼宇对讲系统、照明系统、防雷接地、楼栋二次供水系统改造修缮等。

（4）建筑结构改造。包括危房勘测、鉴定、加固、置换，或其他解危措施。

环境类改造主要包括：

（1）市政基础设施改造。包括“三线”整治改造，给排水管网、变配电系统、室外消防系统、燃气管线、雨水系统改造，小区围墙及安防系统完善改造，垃圾收集系统改造等。

（2）社区内部交通改造。包括小区内部道路（小区路、组团路、宅间路、园路）路径，路面，道路设施修缮改造；固定和临时性停车位优化配置；非机动车、电动车、机械式立体停车位配置；步行系统改造修缮；无障碍设施设置等。

（3）公共服务设施改造。包括生活服务设施整治改造；社会管理设施（社区组织用房、社区警务室等）；社会福利设施（社区服务中心、养老院、幼儿园（托儿所），老人护理照料室，再就业培训中心，医疗卫生服务站，文体活动设施，公共活动场所，公共图书室等[3]；部分邮政快递服务设施设置修缮；违法建筑、构筑物拆除等。

（4）绿化景观提升改造。包括道路绿化、集中绿化的补植修缮，广场、小品、休憩娱乐设施、花坛、树池、户外家具的修缮改造等。

适老性改造需求

老龄人口，是受新冠肺炎疫情影响较大的群体之一。重症、危症的发生，与患有慢性病、基础性疾病的人群密切相关，我们还没有为即将到来或已经到来的老龄化社会做好准备。我国在“十三五”规划纲要中指出：要建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，并提出“推进老年宜居环境建设，全面放开养老服务市场”。居家养老模式是一种介于传统家庭养老和社会养老之间的养老模式，主要以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围[4]。另外，经过多年的摸索，社区互助养老在国内也已经逐渐被补充进入多元养老服务体系，越来越受到重视[5]。

当前，老旧社区一般都存在环境老化和人口老化的双重压力，缺少养老设施和拓展空间。国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中要求：健全以居家为基础、以社区为依托、医养相结合的社会养老服务体系，夯实居家社区养老服务基础。不仅要大力发展居家社区养老服务，还需加强社区养老服务设施建设。

推动老龄化、老旧化“双老”社区环境一体化改造，让老人们拥有更健康的身体、更优质的生活质量，为老年人配置生活设施、医疗设施、医护条件，已成为社会的共识。良好的社区环境能够为老年人的社会交往行为提供物质空间支持。环境老化与人口老化是我国社区建设持续面临的问题，两者虽指向不同，但在社区改造的内容和目标上存在较多叠合内容[6]。

健康社区构建需求

2016年全国爱卫办发布的《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》提出：健康城市的重点任务要以健康社区、健康单位和健康家庭为重点。老旧社区作为健康城市的“细胞工程”，属于其推进过程中的顽固症结和短板之一。

健康社区的构建，是居民个体和社区各类作用力的合力结果。一方面要保障个体的健康，另一方面要营造健康的社区环境。老旧社区健康化改造需要从以下三个方面对其健康理念、设施和服务作出考虑：一是引导和鼓励健康的生活方式，从多元角度挖掘推动居民健身的空间，以促进健身体育活动和社会交往为主要目的，优化居民日常生活方式；二是针对公共卫生事件应急处理，满足相应预案和应急策略所需的处置空间和要素，在突发公共卫生事件发生时能够及时和有序应对，以提供公共卫生事件期间的预防、 隔离、治疗为主要目的；三是保证社区医疗资源、卫生环境设施和公共资源的合理配置，保证其便捷性、可达性，考虑公平性。只有构建兼顾应急与预防的健康社区，才能真正助力老旧社区治理，满足居民健康生活的基本要求。

邻里交往需求

对于老旧住宅区原住居民，小区区位的便利性和生活环境以及邻里的熟悉性，是老旧社区价值的重要体现之一。然而，随着居民的“新陈代谢”，老旧社区中居民对邻里交往的内在需求与交往场所、交往方式缺失的矛盾，限制了交往活动的发生，从而导致了邻里关系和社区治理等方面问题的发生。

邻里交往是社会交往中的主要部分之一，也是现代生活中不可缺少的精神因素。良好的邻里交往关系可以增强居民之间的认同感和亲切感。对个人而言，交往是情感、兴趣、利益交流的方式之一；对社会而言，良好的邻里关系对社会的和谐稳定具有一定的积极作用。老旧社区的改造也要针对各年龄段人的行为特征，合理构建多元化的邻里互动空间、交往空间，提供满足居民生活需求的场所，也能使居民在心理上产生依赖与认同，增强邻里空间的归属感。

老旧社区改造基本策略

通过多方参与定制多样化的改造需求

城市中众多老旧社区存在的问题多样、难点各异，从交通区位、建筑类型、环境到居民年龄分布、受教育程度、职业结构和历史因素等都不尽相同。只有通过历史资料查询、实地踏勘、问卷调查和分类访谈等多种方式，才能够获取老旧社区第一手数据和各利益相关人群对社区改造的主要诉求。在分类归纳整理之后，结合老旧社区建筑年代、居民意愿、街区肌理、历史文脉等因素，梳理与老旧社区改造相关的城市形态风貌、历史文化保护、城市更新等方面的规划要求，由专业规划、设计人员和基层管理者协调居民、改造服务企业、物业管理机构等组织和个人，提炼出改造设计要素和具体技术要求。

近年来，上海、深圳、北京、广州、武汉等城市启动了城镇老旧小区改造试点，各地都在积极探索了“专业设计师+社区居民+原有产权单位+社区街道”共同参与的老旧社区改造实践，形成了一批可复制可推广的经验。河南省《关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》提出：要科学确定改造标准，推行“一区一策”“一楼一策”。中国城市科学研究会主编的团体标准《城市旧居住区综合改造技术标准》（T/CSUS 04-2019）也以“优选项目+拓展项目”的菜单式选择模式，分类引导规范各类老旧社区改造内容。老旧社区改造规划设计，更多的是解决居民的物质和精神诉求，解决日常化的生活问题，只有多方参与，扎实地做好最基础的设计工作，才能使改造具备协调性、可行性并焕发出持久活力。

通过微改造实现社区有机更新

微改造是“有机更新理论”在城市更新中的实际运用，相对于大拆大建的整体改造和关注表面的综合整治，其是一种在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式。以针灸式有机更新推行“微整治、微绿网、微渗透、微体验”创新改造工作思路，将会增强老旧社区对不断变化的环境、干扰和灾害的应对能力，以提升社区弹性，从而实现由运动式社区改造向多样化、创新性的社区有机更新的转型。

微改造路径是以社区微整治改造为核心，以提高土地混合使用、梳理社区空间、营造公共开放空间、优化社区慢行系统为主要改造手段。其基于“共谋、共建、共享、共治、共管”的工作机制，围绕老旧社区的实际问题和文化基因，采用“小规模、渐进式”改造措施，满足社区改造的功能性、基础性需求，达到服务差异化、富余化、无障碍化、亲情化、智能化和医疗全程化的“六化”适老化建设目标[7]，以提升健康社区和韧性社区的构建基础。

通过生活圈构建激活老旧社区

15分钟社区生活圈，是以社区居民居住地为中心向外扩展，步行可达，由居民家庭以外惯常的非工作活动空间所呈现的一定方向和距离特征的生活范围。生活圈建设的核心内容是以居民的步行能力为尺度范围，完善基础设施和公共空间的配置水平。城市生活圈的规划变革是以人为核心，以人为城市生活的规划对象，以引导人朝向理想生活转台为规划目标，是一种统筹处理多样化人的需求的综合性规划策略。

老旧社区生活圈的公共服务设施和空间配置，应该聚焦于强化社区医院、社区服务、养老设施等关键社区空间资源。日本通常是以日常生活圈配置公共设施，实施区域综合护理政策，在日常生活圈内提供医疗、护理、预防等多样化的地域生活支援服务，建立起较为完善的分诊制度，达到控制人流和缓解中心医院的压力的目的。这些经验值得我们借鉴，国内一些城市也在着手完善老旧社区生活圈。比如，山东省就出台了鼓励各地积极探索土地出让支持大片区统筹改造或跨片区组合改造的政策措施。老旧小区“15分钟生活圈”内城镇低效用地再开发整理腾出的土地，可优先用于建设社区服务设施。

通过老旧社区评价体系探索机制创新

建立全生命周期的评价体系，也是老旧社区改造的重要任务之一。改造实施前，应对老旧社区进行科学、系统评估，将评估和现状踏勘、访谈工作相结合，为后续方案制定和工程实施提供合理的评价标准和定性定量依据。改造实施过程中，应根据评估条款所对应的实际情况适时调整改造方案；改造实施后，根据改造既定目标进行再评估，与社区管理者一道建立持续性评估体系，更好地推进社区更新和后期治理工作。

广州市针对老旧小区的建筑年代、建筑结构、楼栋公用设施、消防设施安防设施、供水设施、用电设施、供气设施，小区管线、排水设施、道路、步行系统、停车设施、环卫设施、照明设施、康体休闲设施、绿化率、社区基层组织建设、居民改造意愿等20个方面进行评估，每个方面又细分为3～4个子项，共62个选择，总分为100分，分值高的小区优先纳入改造计划[8]。评估体系的建立能够有效弥补老旧社区改造法规政策不完备、经验不足以及改造工作缺乏完善的理论指导，工作碎片化、系统性不足等方面的问题。

结语

人类机体的健康并不意味着不生病、不老化，而是通过改善内在机能和外部环境实现不断的自我修复和新陈代谢。同样，健康的城市也不能忽视老旧的存在，城市的更新除了要开发、重建以外，还需要整建、维护与改造。今后，投资和城市建设的重点将会更多落在存量上，即城市的更新、完善、保护，通过这些工作来完善城市功能，优化城市环境，提升城市的品质和人居环境。后疫情时代，新一轮深层次社区层面的制度建设、基础设施建设、民主建设很有可能成为全社会关注的问题，老旧社区的更新改造势必也将拓上更深刻的时代烙印。