国土空间规划体系下控制性详细规划编制方法探索

王丹

摘 要 《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出要构建“五级三类”的国土空间规划体系，控制性详细规划（以下简称“控规”）作为“五级三类”中重要一类详细规划，在纵向贯通、横向覆盖的空间资源管控背景下，传统的编制方法存在一定的不适应性。本文对国土空间规划体系下控规的编制方法展开分析，为新时期控规编制提供技术思路。

关键词 国土空间规划;控规;全域全要素;“一张图”系统

1传统控规的作用

随着2008年《城乡规划法》的颁布实施，控规的法定地位得以提升，成为规划建设用地使用和实施管理的基本依据，在我国城市规划编制体系中起到承接总体规划与分区规划、衔接修建性详细规划与实施管理的重要作用。

2传统控规的不适应性分析

（1）编制内容上：编制对象聚焦城市总体规划确定的建设用地，对非建设空间的管控不足。《城乡规划法》指出：制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。可以看出，各级城乡规划的编制和管控重点聚焦在城镇建设用地空间范围，从规划编制成果中，对非建设空间（农业空间、生态空间等）的管控仅仅局限在用地用途的层面，对于国土综合整治、生态保护修复等内容的规划深度和相应的规划管理及监督工具考虑不足。

（2）编制实施上：实施传导机制应与国土空间规划实施运行体系相适应。《若干意见》指出：健全规划传导机制，确保规划能用、管用、好用。因此规划纵向传导体系的建设是国土空间规划实施管控的重要途径和环节，控规的运行体系会纳入整个国土空间规划的实施和评估体系中。因此需要重构传统控规的层级体系，明确控规核心内容并制定与国土空间总体规划一致的技术标准，做到传导路径有序、传导内容清晰。此外在编制内容上应明确各层级规划的管控要素、管控重点与管控要求，以及上下位规划刚性传导内容[1]。

（3）空间治理上，对空间品质的有效管理不足。国土空间规划体系下的城乡发展，已经从过去的外延式增长方式向存量用地的优化转变，要体现以人民为中心的发展思想，处理好人与自然环境的和谐共生，提升人居环境质量，改善基础设施和公共服务设施，实现城乡高品质、高质量发展。传统的控规以各类规范指引下制定各类控制要素为重点，规划内容主要包括开发量、开发强度、开发量、地上地下空间的协调等，甚至在控规单元全覆盖的情况下，出现了指标缺少针对性、规划内容调整频繁、城市形象控制薄弱等问题。因此，新时期控规应强化城乡空间环境品质提升的技术路径。

（4）成果管理与应用上，与总体规划的衔接不足。目前，深圳、广州、北京等大城市均建立了控规“一张图”系统，针对规划编制中的不足和控规实施过程中出现的新情况和新问题，制定统一的标准和统一的程序，对规划实施情况进行即时监控，并对既定的城市规划进行适当调整，并对调整结果进行定期评估。但是在与上位规划的衔接，尤其是刚性管控的内容上，缺少有效的检测平台和实施传导机制。新时期的控规作为国土空间规划实施传导体系的基层环节，应将实施管理纳入统一的国土空间规划信息系统，梳理控规阶段应实施管控的要素，并提高精细化管理，确保上位规划的意图能够有效传达和实施[2]。

3國土空间规划体系下控规编制技术思路探讨

（1）服务全域空间管控，构建横向全覆盖的控制单元体系。依据自然资源统一管理和空间规划体系改革要求，实现行政辖区“全域全要素”管控，统筹生态、农业、城镇三大空间，构建全覆盖的控规单元体系。

（2）强化技术标准支撑，构建纵向贯通的传导机制。依据上位规划，明确各类要素的空间布局，并建立与总体规划相适应的建设要求和配置标准。从控规编制技术上进行改革，将“三条控制线”及海洋保护利用等重要控制线、国土空间规划基本分区等的划定和管控要求逐级深化细化到控规深度。控制单元的层次可结合实际情况分为分区管制图则和用地图则，分区管制图则是结合规划区的区位、自然和文化条件等，对规划区做出功能布局上的安排，对各功能片区的定位、功能布局、发展导向等做出说明。用地图则是在分区管制图则基础上深化各类用地的布局、规模、开发强度、城市设计等内容，同时完善配套设施的配置内容和标准。通过细化用地分类、明确控制方式和要求等多种方式，以管控单元为基准范围进行编制，规范成果的内容、深度和表达形式等，确保控规单元的编制质量[3]。

（3）优化城镇功能布局，实现全要素高品质管控。以生态优先、绿色发展为导向，统筹城镇空间与农业空间、生态空间的布局。城镇空间的整治应遵循做优增量、盘活存量、适度留白的原则，根据人口和经济情况合理确定城镇发展边界，使城镇空间由外延扩张逐步向内涵集约方式转变。在城镇空间内部要统筹好新区发展与旧区整治、生活空间与生产空间、建设空间与非建设空间的关系，体现产城融合和实现职住平衡。同时，在落实好上位规划的总量要求和刚性管控内容的基础上，从人的需求角度出发对各类用地布局进行精细化推敲，可借助大数据等分析方法对公共服务设施、公共绿地、道路交通设施等布局进行优化和细化，提升地区的环境品质。此外重点区域要深化城市设计并鼓励用地功能混合使用，营造多样性的城镇空间。

（4）纳入国土空间规划资源管控平台，支撑各阶段的动态化管理。推进控规信息平台建设，并及时将规划成果数据纳入国土空间规划资源管控平台，确保发展目标、用地指标、核心要素布局等内容与上位规划的一致性;同时同步建设规划实施监督信息平台，对实施情况进行自检和定期评估[4]。

4结束语

国土空间规划体系下的控规是空间规划体系的重要环节，控规的编制应在横向上覆盖行政区全要素;纵向上将上位规划意图逐层传递并实现各要素的精细化管控;规划内容上，践行以人民为中心的思想，通过用地的精细化推敲来提高城乡环境品质;此外规划成果应纳入国土空间规划“一张图”管理平台。本文对控规编制技术和方法提出一些思考，仅供探讨，希望能为先行先试地区控规的编制提供一定的借鉴和参考。

参考文献

[1] 孙安军.空间规划改革的思考[J].城市规划学刊，2018，（1）：10-17.

[2] 袁奇峰.自然资源的保护、开发与配置-空间规划改革刍议[J].北京规划建设，2018，（3）：158-161.

[3] 赵广英，李晨.国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].城市规划学刊，2019，（4）：37-46.

[4] 上海市规划和自然资源管理局，上海市城市规划设计研究院.上海郊野单元规划探索和实践[M].上海：同济大学出版社，2015：207.