稳住疫后经济基本盘，十万亿财政兜底计划祭出

王晓霞

从“六稳”到“六保”，中国经济底线思维的逻辑渐次显现。

4月17日，中共中央政治局召开会议，在强调“六稳”的同时，首次提出“六保”的任务，即保就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

一季度中国经济经历了1月下旬至2月上旬的经济停滞、2月中旬逐步复工复产的过程，受需求不足、全球运输接近封锁等多方面影响，一季度中国GDP同比下滑了6.8个百分点，制造业和餐饮、旅游、文娱等服务业受到较大冲击。

以经济活动为基础的财政收入一季度也出现了大幅下滑，全国税收收入同比下降16.4%，地方政府较为依赖的国有土地使用权出让收入同比下降7.9%。

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬近期发表在《财政研究》上的文章估算，新冠肺炎疫情对2020年中国财政造成的增支减收总额在1.2万亿-1.7万亿元之间，叠加2019年减税降费政策的后续影响，2020年“落实落细减税降费政策”造成的减收6000亿元左右，2020年全国财政收入减收增支约1.8万亿-2.3万亿元。

财政收入的大幅下滑使部分地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转，简称“三保”）压力加大，为解决地方“三保”面临的突出问题，财政部专门成立了以部党组书记、部长刘昆为组长的工作领导小组，加强对地方“三保”工作的统筹指导。

4月17日的中央政治局会议在分析当前经济形势时仍旧提到“全面建成小康社会”，这意味着2020年比2010年经济总量翻一番的目标仍未松动，值得关注。若如此，按中国人民大学副校长刘元春的预测，2020年GDP增速需要达到5.5%。

如果2020年要达到5%-5.5%的GDP增速，测算下来，政府债券发行规模大致要达到6万亿-9万亿元，预计政府实际发债规模超8万亿元。一揽子财政政策纾困和刺激计划的规模或达9万亿元左右，约为2019年中国名义GDP的9%。

财政部如何做好“加减法”

受新冠肺炎疫情叠加抗疫减免缓税措施、增值税减税翘尾等多重因素影响，今年一季度，中国一般公共预算收入同比下降14.3%，其中的税收收入同比下降16.4%，降幅均高于全球金融危机时2009年一季度的降幅。

前三个月疫情对财政收入的影响逐月扩大，全国一般公共预算收入同比分别下降3.9%、21.4%、26.1%。

此外，受疫情影响大的住宿餐饮、交通运输、文化体育和娱乐等行业一季度税收收入降幅增大，分别下降33.2%、27%、19.6%。

财政部国库支付中心主任刘金云在4月20日财政部举办的新闻发布会上预计，今年二季度，财政收入仍呈下降态势。但随着中国生产生活秩序加快恢复、复工复产逐步接近或达到正常水平，财政收入降幅将会逐步收窄。

据《财经》记者统计，一季度除西藏，全国各省份的一般公共预算收入均为负增长。截至4月28日，全国31个省份中有20个公布了一季度财政收支情况，这些省份收入下滑的幅度差异较大，疫情重灾区湖北省一般公共预算收入降幅最大，超47%，重庆降幅亦较大，超23%，其余18个省份中降幅在两位数以上的有11个。

具体到市县，《财经》记者了解，湖北省之外，部分省份亦有一些市县一般公共预算收入下滑超40%。疫情冲击下，财政收入大幅下滑，但刚性支出增加，收支平衡吃紧。

严峻的收入形势下，一些地方“三保”支出压力加大。

财政部预算司一级巡视员王克冰在前述新闻发布会上表示， “下一步，中央财政将按照中央政治局会议提出的‘六保要求，研究适当提高财政赤字率，集中使用部分中央存量资金，统筹加大地方转移支付力度，加强对地方保基本民生、保工资、保运转的财力支持。”

西部某省份财政厅局预算部门人士告诉《财经》记者，目前看只是财政收入形势不太好，资金流方面尚未出现不足问题，若到今年五六月份收入形势依旧较差，下半年可能会考虑动用预算稳定调节基金等其他手段。

目前看，下半年财政收入形势仍不明朗，国内是否会出现疫情二次暴发、疫情全球大流行的蔓延范围及影响程度等都是不确定因素。

《财经》记者调查了解，某省份财政部门目前对企业的调查问卷结果显示，目前，生产成本提高、市场需求不足、现金流紧张、资金周转困难是大多数企业面临的突出问题，不少企业预期全年收入下降。中小微企业受到的冲击尤为突出。而中小微企业是国内吸纳就业和支撑出口的主体。

采访的多位财政专家分析，判断全年收入形势需持谨慎态度。考虑到新冠肺炎疫情对国内国外需求的较大冲击、税费减免缓措施、经济下行压力，以及中美贸易摩擦影响等多重因素，今年全国财政收入即便零增长也已极为不易。

表1中，各省份2020年一季度的收入增速均较大幅度低于其公布的全年預计增速目标，后者是在国内疫情发生前各省“两会”时确定，新形势下相关目标或需重新考量。

50个财税文件促复工复产、复商复业

疫情发生数月以来，中央财政一手抓抗击疫情经费保障，确保公众不因担心费用问题而不敢就诊，确保各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控;一手纾困企业和困难群众，促进复工复产，出台了减税降费、减免缓社保缴费、财政贴息、加大失业保险稳岗返还力度等多项措施。

《财经》记者统计，截至4月28日财政部已经出台了50个文件发布与抗疫相关的综合保障类、减税降费类、金融类政策措施。其中：涉及抗疫救治费用、经费保障、财政补贴、医疗物资保供收储、农产品供应、加强“三保”等综合保障类政策26个，涉及税费减免缓、降成本等相关政策17个，涉及疫情期间财政贴息、融资担保、延期还本付息等涉及金融方面的相关政策7个。

财政部社保司副司长王新祥在前述发布会上介绍：截至4月19日，各级财政共安排疫情防控资金1452亿元，各地疫情防控经费均得到较好保障;此外，中央财政累计下达困难群众救助补助资金1560亿元，该数额已经超过2019年全年的实际执行数，用来积极支持各地切实保障好困难群众的基本生活。

减税降费方面，财政部会同有关部门出台了对疫情防控重点保障物资生产企业给予税费优惠、对受疫情影响较大的行业企业给予税费减免、加大鼓励社会捐赠的税收优惠力度、对防疫补助收入免征个人所得税、加大个体工商户和小微企业税收优惠力度、出台扩大汽车消费的税收政策、延续西部大开发企业所得税优惠政策、阶段性减免企业社会保险费、支持稳外贸的税费优惠等九大类共17个政策文件。

比如：中国推出了阶段性减免企业社会保险费的政策，具体为：从2020年2月起，各省份可以对中小微企业的养老、失业、工伤等三项社保的单位缴费实行免征，免征的期限不超过5个月;湖北省可以将免征的范围扩大到各类参保企业;湖北以外的全国其他省份对大型企业等其他参保单位的三项社保单位缴费可减半征收，减征的期限不超过3个月;受疫情影响生产经营出现严重困难的企业可申请缓缴，缓缴的期限原则上不超过6个月。

为促进小微企业和个体工商户尽快复工复业，中国推出了增值税阶段性减免措施。具体为：自2020年3月1日至2020年12月31日，对湖北省的小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入免征增值税，湖北省以外的小规模纳税人现有的增值税征收率由3%减到1%。小规模纳税人在现有增值税的纳税人里占的比重达80%以上，是一项普惠性的阶段性税收减免政策。

为稳外贸，自2020年3月20日起，中国对除“两高一资”外所有未足额退税的产品及时足额退税，涉及瓷制卫生器具、植物生长调节剂等1464项产品。

4月26日，财政部、国家税务总局联合发布《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》，将2019年12月31日执行到期的税收优惠政策，实施期限延长4年，有效期至2023年12月31日。相关税收优惠政策主要包括：

对金融机构向农户、小型企业、微型企业及个体工商户发放小额贷款（指单户授信小于、等于100万元或单户贷款合同金额且贷款余额小于、等于100万元）取得的利息收入免征增值税;对为农户、小型企业、微型企业及个体工商户借款、发行债券提供融资担保取得的担保费收入，及为上述融资担保提供再担保取得的再担保费收入，免征增值税;对金融机构农户小额贷款利息收入免征增值税，对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额，对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额;对经省级金融管理部门批准成立的小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入免征增值税，对经省级金融管理部门（金融办、局等）批准成立的小额贷款公司取得的农户小额贷款利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额，对经省级金融管理部门（金融办、局等）批准成立的小额贷款公司按年末贷款余额的1%计提的贷款损失准备金准予在企业所得税税前扣除。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红向《财经》记者表示，这些税收优惠政策涉及多个税种、多个方面，延长税收优惠期限有助于受疫情影响的中小微企业和农户，进一步享受到税收优惠帮助其复工复产的政策红利。

李旭红表示，除此之外，为进一步支持小微企业、个体工商户和农户，近期各级各部门打出政策“组合拳”，在“银税互动”助力企业复工复产的基础上，本次延续实施普惠金融有关税收优惠政策，有助于加大对小微企业和农户的信贷支持力度，助力企业解决融资难题，保障企业的复工复产和农户的农业生产。

“融资难是中小企业和农户的共性问题，由于小微企业和农户可担保的资产少、偿债风险高、经营期限短，一直以来都面临资金实力不足、应对风险能力弱的瓶颈。”她说，“重点加大对小微企业和农户的金融支持力度，可以降低企业融资成本，缓解现金流压力。”

政府发债规模或超8万亿元

当前，业界高度关注的是2020年预算赤字率、新增地方政府专项债券和抗疫特别国债规模等问题，尤其是对特别国债会包含哪些内容、如何发行、规模多大等问题有颇多猜测。

按照2015年起实施的新《预算法》，中央政府和地方政府的债务限额需在每年全国“两会”上经全国人民代表大会审议批准，照目前国内疫情防控形势推测，今年5月22日全国“两会”召开之际，届时答案才会揭晓。

地方政府专项债券方面，目前中央已经提前下达2.29万亿元额度，按照提前下达新增额度要在当年新增地方政府债务限额的60%以内的规定，2020年新增地方政府专项债券额度在4万亿元或以上已毫无悬念，较2019年2.15万亿元的地方政府专项债券，额度大幅提升（图1）。

图1：2008年-2019年预算赤字在中央和地方的分配情况及预算地方专项债情况

單位：亿元。注：地方政府专项债券自2015年起开始发行。资料来源：《财经》记者根据每年预算报告整理。制图：颜斌

至于提高赤字率的幅度和发行特别国债的具体方案，财政部副部长许宏才在2020年4月3日国务院联防联控机制新闻发布会上表示，将综合考虑国内外经济形势、国家宏观调控的需要、财政收支状况等因素确定。

确定今年政府发债规模，对2020年实际GDP增长的预测和中央政府希望全年达到的增长目标是重要考量因子。

目前看，国内外研究机构对2020年中国实际GDP增速的预测普遍在3%以下。IMF今年4月份发布的最新报告预计2020年中国的GDP增速为1.2%。

对于中国是否设置或设置多大的2020年GDP增长目标，经济学界观点颇多。瑞银亚洲首席中国经济学家汪涛在近日中国宏观经济论坛（CMF）举办的分析会上认为目前是中国政府淡化或取消GDP目标的时机，中泰证券首席经济学家李迅雷认为应该设置为3%，而刘元春则认为应该设置为5%-5.5%。

刘元春表示，填补1个百分点GDP增速的下滑需要财政扩张1.2万亿-1.4万亿元，因此要填补GDP增速回落3个-5个百分点需要的财政扩张资金在4万亿-7万元亿左右。

此外，综合多方信息，预计2020年一般公共预算减收在1.5万亿元左右，政府性基金预算减收在5000亿元左右。

刘元春等预测加上2020年的财政减收，实际需要的财政资金或在6万亿-9万亿元左右。

按此计算，除去4万亿元的新增地方政府专项债券，2020年实现5%-5.5%的增长目标，财政赤字以及发行特别国债的规模合计最多或需5万亿元左右。

中国财政科学研究院研究员赵全厚向《财经》记者表示，考虑到疫情影响，2020年赤字率可能提高到3.5%。

按冯俏彬的分析，2020年赤字率提高到 3.5%，可释放出5000亿元的公共资金，用于弥补一般公共预算收支缺口，支持地方实现“三保”。

需要说明的是，财政赤字计算与当年的经济增长目标、CPI目标、赤字率都有关系，《财经》记者假设2020年政府设定的上述目标分别为5.5%、3%、3.5%，计算得出的赤字额为3.76万亿元，较2019年赤字增加了1万亿元。

由此，2020年一般公共预算赤字或在3.2万亿-3.7万亿元左右，抗疫特别国债的发行规模或在1万亿-2万亿元左右。

对于抗疫特别国债的具体用途和使用方式，业界有颇多分析和争议。

冯俏彬向《财经》记者表示，抗疫特别国债具体用于哪些方面，我个人认为应当对受到疫情冲击的地区、行业、企业给予一定的救助和扶持，但尽量避免通过直接发钱的方式，应当运用介于财政和金融之间的一些工具，放大有限资金的效用，比如中小企业贷款贴息。

她强调，对企业进行救助也要分具体情况，有的地方可以用担保的方式，有的地方可以用贴息的方式，或者有的地方也不排除直接用补贴的方式。

“不论使用哪种方式，应当放大资金的杠杆效应或社会效应，比如对企业进行救助或补贴时，可以视情况附加不裁员、不减薪等方面的条件。”她说。

财新智库莫尼塔研究董事长兼首席经济学家钟正生认为，抗疫特别国债的使用方式可能有两种：第一种是要用于有经营现金流的项目，即要与它产生的资产对应。按中国前两次发行特别国债的历史，这一用途的特别国债不会纳入预算赤字。第二种是给金融中介机构注资或增资，比如给中小银行或信用担保公司等注资。这些中介机构因给中小企业放贷、担保而可能出现的损失，可以通过财政支持得到补偿，其实就是財政补贴;或者设立一个特别的产业基金，该基金专门用于救助中小企业，等企业生产经营恢复正常后才适时退出。

除以上两种方式，社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华认为，可以对机关团体存款发行特别国债，由于这块存款余额有近30万亿元的规模，让其中一两万亿元购买特别国债用于疫情对冲专项支出，不会影响其自身的正常运转。

10万亿元财政包酝酿祭出

除了前述已发布的财政应对疫情措施，目前，中国的一揽子财政抗疫计划具体的规模和内容备受关注。

钟正生向《财经》记者表示，考虑到后续即将出台的地方专项债的扩容、抗疫特别国债的发行、赤字率上调，以及企业社保缴费的减免征收、针对受疫情冲击较大的企业和个人的专项资金支持，以及继续盘活财政存量资金等，其实中国推出一个10万亿元量级的财政政策大包，也不像初看起来那么重磅、那么离谱。

对于中国的一揽子财政抗疫计划，除了前述已实施的经费保障、医疗救治、减免缓税费、对疫情防控重点保障企业的财政贴息、对小微企业以及对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业的个体工商户和网约车司机、出租车司机等的创业担保贷款贴息，还将包括哪些内容，颇为引人瞩目。

《财经》记者根据前文所述对政府发债规模的预测和一些已发布的应对疫情政策，做了中国一揽子计划的大致框架图，2020年中国抗疫一揽子财政计划的规模或达到9万亿元左右。

需要说明的是，按新《预算法》地方政府一般债券只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，加上4万亿元的新增地方政府专项债券，地方发债用于各类建设的资金大概率在4.93万亿元以上。

新增地方政府一般债券具体用于哪些项目，以浙江省为例，今年3月底浙江省财政厅发行了浙江省政府一般债券（二期）242亿元，用于各类大中小学幼儿园建设工程、公路等道路建设、城镇综合环境整治、市政基础设施工程、桥梁建设、社区卫生服务中心工程、河道水系治理工程、污水处理工程、地质灾害治理、生态公园建设等方面。

新增地方政府专项债券用途方面，许宏才在前述国新办发布会上介绍，2020年要优化资金投向，体现疫情防控需要和投资领域需求变化。在重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域的基础上，适当扩大专项债券使用范围，将国家重大战略项目单独列出、重点支持;同时，增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。

抗疫特别国债具体如何使用，需等到全国“两会”最终公布。不过，4月中旬湖北省政府发布的一份文件中提到，要围绕中央预算内投资支持的8个领域66个专项，中央特别国债支持的4个领域32个专项，按要求编制三年滚动投资计划，并提到特别要关注“应急医疗救治能力、疾病预防控制体系、县级医疗诊治能力、以县城为主要载体的新型城镇化基础设施、城镇老旧小区改造、医疗危废和污水垃圾处理设施、应急物资储备体系建设等短板弱项”，其中部分短板项目或包含在特别国债支持的“4个领域32个专项”中。

由此，逆周期时刻，“宽财政”发力经济重启的一揽子刺激计划正陆续酝酿推出。