社会影响力债券：一个城市多元治理的工具创新

陆军 钟林睿

摘 要：为缓解政府财政压力，保障公共服务支出的稳定性，2007年英国首先提出社会影响力债券（SIB）模式。它是一种新型合作治理伙伴关系，通过向社会发行债券融资，建立资金池委托服务提供方生产公共产品和解决公共问题，最终由政府根据绩效向投资者支付本息。其典型特征是“政府退出生产”“为结果付费”。凭借巧妙的机制设计，SIB能够作为市场融资工具、多元治理工具和监督考核工具在城市管理领域广泛应用。未来可通过培养综合性的中介机构，积极出台政府支持政策，调动社会资本广泛参与，建立健全社会组织体系，提高评估机构专业能力，推动SIB成为中国城市多元治理工具。

关键词：社会影响力债券;城市治理;多元治理;公共服务

一、问题的提出

2008年世界金融危机以来，各国政府的财政收入趋于紧张，公共服务支出面临资金短缺困境，对于注重短期绩效考量的政府，有限的资金将被优先分配给应急处理项目，用于早期预防性公共服务的长期资金难以获得保障。这种做法使得政府陷入困境：早期预防性项目匮乏将导致社会问题积累，如果问题爆发，政府将花费更多的危机处理支出，政府预防性项目资金将被进一步压缩，由此进入一种恶性循环[1]。如何缓解政府面临的财政压力、保障公共服务支出的持续性和稳定供给成为各国普遍面对的重要问题。

在公共服务市场发育成熟的发达国家，社会组织是公共服务的主要提供者，以及各种公共问题的解决者。然而，许多社会组织目前都面临着长期发展资金短缺的问题[2]，这严重制约着社会组织的运行范围以及提供公共服务的能力。因此，如何突破经费短缺的条件约束，通过制度和工具创新，提升社会组织对公共服务的供给能力、供给效率和服务水平，使其获得长远发展，也成为国内外亟待探讨的重要命题。

2007年，英国最早提出社会影响力债券的模式。2010年，英国实施了世界首个社会影响力债券项目。当时，为了治理英国监狱刑满释放人员再犯罪率居高不下的问题，英国司法部以非营利机构“社会金融”作为中介发行了首单社会影响力债券，累计从17家基金会和其他社会投资人处募集了500万英镑，交付给拥有专业犯罪干预经验的公益组织圣吉尔斯信托（St Giles Trust），由其为获释的短期徒刑人员提供康复服务;之后，格林威治大学和莱斯特大学联合组成独立评估团队对该项目进行追踪评估;最后，由英国司法部与英国大乐透基金，根据绩效评估结果支付相应费用[3][4]。

自英国发行社会影响力债券以来，美国、加拿大、德国、澳大利亚等国家也相继开展实践。截至2016年，全球已成功发行社会影响力债券60余单，募集资金约216亿美元[5]。当前，我国积极引进新的公共服务合作供给模式。2016年12月，我国首单社会影响力债券由山东省沂南县城乡建设发展有限公司成功发行。该项目从数家政策性银行和商业性银行共募集资金5亿元，统一交付给沂南县“六个一”扶贫工程实施部门使用。中国扶贫协会作为本债券的第三方评估机构评估本项目的实施效果，沂南县政府则依据评估结果付费[6]。

二、社会影响力债券的内涵与意义

社会影响力债券（social impact bonds，SIB），是一种多方合作伙伴关系，通过协同政府、社会组织、社会资本等多元主体，向社会投资者筹措资金，为公共服务项目建立可用的资金池，做到不需政府支付前期资金就能提供公共服务，解决需要长期大量投资的某些公共问题。社会影响力债券的核心是“为结果付费”（payment by results，PbR），是指政府根据实现的社会效果而非依据服务机构的投入或產出向公共服务提供方付费[7]。经专业机构评估服务绩效后，只有达到预定目标的项目才能获得全部本金和相应的投资回报。

作为一种新型的公共服务合作供给模式，社会影响力债券实现了由政府主导的一元管理模式向社会多元治理模式转型，其具有重要价值和积极意义。一是缓解政府财政压力，提高资金使用效率。历史上，公共服务领域的项目支出完全由财政承担，政府压力巨大。社会影响力债券模式中，项目所需费用由公共投资承担，政府不再支付前期项目运行费用，只在项目结束后根据服务的社会效果付费，这不仅缓解了政府资金压力，绩效优异的服务项目甚至能够帮助政府节省财政支出[8]。此外，绩效后付费的设计意味着政府只需要对那些能够实现良好社会效果的服务项目付费，这种将政府的财政开支与社会效果良好的项目直接联系起来的做法也有利于提高政府资金的使用效率[2]。二是合理分担项目风险，增强融资体系稳定性。政府财政支持的公共服务项目的投资风险高度集中于政府本身，而风险的高度集中化造成融资体系脆弱，一旦政府资金运转出现问题，公共服务项目便难以为继。社会影响力债券作为服务项目的新型融资方式，由政府一元投资转变为社会多元融资，项目的投资风险也被分散到若干社会主体身上[9]，拓宽的融资渠道增加了公共服务融资体系的稳定性，保障了公共服务项目的资金支撑。三是鼓励社会创新，提高公共服务水平。社会影响力债券高度强调绩效导向，“为社会效果付酬”的绩效目标和付费机制，有助于服务提供者将企业家精神引入公共服务生产中，通过技术革新、管理创新等节约成本，实现更好的社会效果[5]。服务提供者为达成社会效果目标而投入的创新努力，会不断提高公共服务供给的质量和效率，解决城市社会问题。四是鼓励社会多元合作，充分利用社会资源。社会影响力债券是一种实现多方主体协同、共同参与公共服务合作供给的新型伙伴关系。在社会资源的利用上，传统的政府财政投资或政府购买服务模式中，为了确保项目顺利开展，政府要投入大量资金和众多资源用于项目监管。但社会影响力债券既可以广泛利用社会资金资源，也可以凭借债券设计，促使投资者为获得高投资回报而主动监督服务提供者[4]。

三、社会影响力债券的基本框架

（一）社会影响力债券的行为主体

社会影响力债券涉及多元社会主体。一是中介机构。中介机构也称项目管理方，其连接政府、服务提供方、项目投资者、第三方评估机构等，对债券的设立、执行及评估发挥重要作用。中介机构的工作包括：①在项目设立阶段，调研确定需改善的领域，明确社会问题及服务人群，提出有操作性的项目方案;②考察确定服务提供方和第三方评估机构，谈判确定合作框架;③采用金融建模测算项目节省的财政支出，建立项目评价体系，与政府谈判签订合同;④向投资者募集资金，将资金支付给服务提供方;⑤在项目运行期内与各主体保持沟通，为项目管理、执行等提供技术支持，确保预期绩效目标实现，定期向投资者反馈项目财务指标及社会效果等情况[1]。二是政府。政府是社会影响力债券的设立者和最终买单者，其主要工作包括：①确定需开展的公共服务项目和社会效果目标;②选择中介机构，了解参与方信息，与中介机构谈判签订合作协议;③项目结束后，评估机构依据结果，对照预期绩效目标，确定支付本金和投资回报。三是项目投资者。投资者向中介机构购买社会影响力债券，为开展服务项目提供初始资金，保证项目达到预期社会效果[10]。在社会影响力债券实际运作中，既可选择对投资者的资格和类型没有特殊规定的公开非定向筹资方式，也可以选择将投资者的资格限定在一定范围内（如规定投资者不能是个人，必须是银行或基金会等）的非公开定向筹资方式[4]。四是服务提供方。其负责具体提供社会影响力债券项目服务。服务质量直接决定项目能否达成预期社会效果，以及政府对项目的最终付费，因此投资者会自动对服务提供方进行监督。五是第三方评估机构。其负责在服务项目运行及服务完成后，测量服务和收集相关数据，对服务做出社会效果评价，为政府付费提供依据。绩效评估是债券成功的关键，因此要求第三方评估机构具有较强的能力和专业性，同时具备较强的独立性、客观性和中立性，通常邀请科研院校或行业权威机构等担任评估方。上述社会影响力债券的行为主体相互之间的关系如图1所示。

（二）社会影响力债券的运作流程

社会影响力债券的运行流程分为三个阶段。（1）设立SIB项目。一是中介机构确定干预方案，发起项目需求、合作意向;邀请服务提供方和第三方评估机构;进行金融建模，初步评估项目的财政开支。二是多方谈判签订合作协议，确定实现项目目标的手段，确定评估策略、评价考核指标、政府付费条件等。三是吸纳社会投资。（2）执行SIB项目。一是拨付社会投资，推动公共服务项目运行。二是协调各参与主体和服务项目，监测并定期反馈项目财务指标和社会效果指标，支持项目的设计、执行、管理[11]。三是进行项目跟踪情况调查，开展项目后评估。（3）SIB项目的评估、付费与存续。一是评估项目绩效，衡量是否达到社会效果目标，确定政府向提供方支付本金及投资回报。二是确定项目存续的选择。决定是由政府接管，以财政拨款方式直接资助项目运行，还是执行一个新社会影响力债券项目，继续采取多元合作方式提供社会公共服务[2]。

（三）社会影响力债券的适用范围

社会影响力债券的适用范围与条件包括以下几个方面。第一，囿于政策法规，公共服务必须限定于某种特定提供方式，某特定的主体将承担项目的全部风险，这时因社会影响力债券的风险分散机制无从发挥而不适宜采用[8]。例如，政府绝无可能将国防服务供给分散给具有较高不确定性的社会主体，以避免对国家造成毁灭性打击的风险。因此，《中华人民共和国国防法》规定，国家是国防服务的唯一提供者。第二，如果项目实施前后的社会效果变化不能被有效测度，基于结果付费的社会影响力债券便无从使用。降低社区盗窃率、地区贫困率、儿童辍学率等，通常都属于社会效果可测量的项目[12]。第三，对于必须经检验效果之后付款的项目，或者需要花费较长的前期筹备时间，以及需要立即投入大量资源开展的自然灾害救助救援服务项目，更适合于采用政府直接投资而非债券融资方式[8]。

2015年12月出台的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定，“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作”[13]。其中，公共空间秩序管理和违法建设治理属于城市规划实施管理的一部分，环境保护管理则被归入市容环境卫生管理领域，因此，城市管理的主要内容可归纳为市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、城市规划实施管理、城市交通管理和城市应急管理六个方面。由于突发性和不确定性较高，城市应急管理不适宜政府与其他社会主体共同承担风险，较适合政府独立承担;同时，城市应急管理对响应速度的要求很高，须在短时间内迅速投入大量资源，也不适合政府延迟支付时间。因此，社会影响力债券适用于城市应急管理之外的城市管理其他领域。

四、社会影响力债券：作为工具创新的应用

（一）SIB作为市场融资工具的应用

当前，政府直接投资、政府购买服务及PPP模式是城市管理融资领域的主要形式[1]。政府直接投资是指政府财政出资并直接开展城市管理活动和提供相关服务。政府购买服务是指政府将城市管理的相关服务交给具备资质和能力的社会组织来提供，并对提供的服务及其效果进行评估后支付服务费用[14]。PPP（Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系）是指政府采取竞争性方式选择具有投资和运营管理能力的社会资本，通过订立合同明确各自的权利和义务，由社会资本提供城市管理活动和服务，政府按照合同约定支付合理投资回报或者由最终消费用户直接向社会资本付费[15]。但这三种融资模式各有问题：政府直接投资模式中，城市管理活動和服务供给高度依赖政府，伴随经济波动，财政融资模式难以为继，且融资渠道单一导致风险高度集中;政府购买服务模式中，财政对社会组织的支持和投入有限，且我国社会组织自身资源匮乏，这使社会组织难以实现专业化运作，服务质量难以保证[1];PPP模式中，尽管项目运营前期风险被部分转移至承接项目的社会资本，但若政府收回项目所有权，风险最终仍由政府承担;此外，PPP模式下，政府对项目运营情况的监督和评估并未与实质性的奖惩措施相挂钩，政府仍按项目开始前签订的合同协议向社会资本支付费用，造成政府资金的使用缺乏效率。

社会影响力债券作为一种新型融资工具，在城市管理领域中应用的优势体现在三个方面：第一，其以中介机构为平台，向社会投资者发行债券筹措资金，由此构建的资金池充足且可持续;第二，其既能有效缓解政府财政压力，还将高度集中于政府的项目风险分散给众多社会投资者;第三，以绩效付费的做法有利于提高政府资金的使用效率。作为一种融资工具创新，社会影响力债券能够弥补传统城市管理融资工具的缺陷，具有很强的应用价值。

在此，以城市公共服务和建设项目的资金筹措作为场景，对社会影响力债券作为我国城市市场融资工具的应用进行分析。

在市容环境卫生管理领域，由于我国第三方中介机构发展很不成熟，因此只能选取具有较好信用的政府平台公司作为社会影响力债券的发行机构。平台公司与政府关系密切，在社会投资者中间信用较好，因而债券发行利率较低，容易得到投资者青睐。政府平台公司面向社会大众发行社会影响力债券，邀请社会投资者进行投资以筹措所需资金。政府平台公司再将吸收到的资金输送给服务提供方开展活动。例如，在市容环境卫生管理领域，服务提供方主要是城市中的环卫公司，这些环卫公司多为私营企业或国有企业，具体负责城市道路清扫保洁、垃圾处理、固体废弃物收集运输等工作。在社会影响力债券存续期内，政府平台公司对环卫公司工作开展情况进行实时监控，并向项目投资者定期反馈。同时，在市、区、街道三级各自组建市容环境卫生管理督察评价小组，由小组商议确定市容环境卫生管理的考核标准体系，再由小组定期派遣专人对环卫公司开展的市容环境卫生管理工作情况进行考评，得出的考评结果作为政府付费依据。在付费阶段，政府根据评估结果向社会投资者支付本金与利息回报，在实际中由政府平台公司转交。

在城市建设项目方面，以城市规划实施管理中的地铁建设项目融资为例。政府平台公司同样可以作为社会影响力债券的发行机构，从社会上吸收资金，再将其输送给项目建设方用于地铁建设。一般来说，政府平台公司将地铁建设工作委托给城市建设公司具体实施，如北京地铁四号线被委托给香港地铁公司、北京市基础设施投资有限公司和北京首都创业集团有限公司联合建设。在社会影响力债券存续期内，政府平台公司对城市建设公司地铁建设的工作情况进行实时监控并向项目投资者反馈。政府在项目开展前可以邀请城市建设领域的专家学者以及政府有关部门的专业技术人员，联合组成地铁建设考核评价小组，确定地铁建设项目的考核标准体系。在地铁建设项目完工后，由考核评价小组派遣专业技术人员对建成的地铁进行考评，考评结果作为政府付费依据。在付费阶段，政府根据评估结果向社会投资者支付投资回报，在实际中由政府平台公司转交。

（二）SIB作为多元治理工具的应用

长期以来，政府在我国城市管理中占据主导地位。尽管近年来政府对社会参与的重视程度越来越高，但政府一元管理的本质并未根本改变。接下来，本文从战略制定和管理实施两个维度透视我国城市管理的现状及问题，以此阐释SIB作为多元治理工具的应用价值。

在城市管理战略制定阶段，多由政府部门提出相关议题，再由政府通过实地调研和平衡多方利益，研究并制定城市管理的战略草案。然后，政府启动公共决策程序，通过召开专家论证会、公民听证会、公示战略草案等方式，向公众披露城市管理战略内容与相关信息，听取公众意见和建议，但政府仍保留最终决策权。经过多轮论证，政府最终确定城市管理战略方案并付诸实施。但在实践中，上述战略规划制定和实施方式存在諸多问题：第一，政府部门素以供给而非需求为导向提出城市管理战略议题，因此政府制定的城市管理方案经常并不完全符合城市发展或者城市居民生活的真实需求，给城市管理造成不必要的负担;第二，城市管理战略方案的最终决策者多是政府高层管理者，由于存在信息不对称，他们对城市基层情况了解的准确性存疑，从而难以在决策时精准识别城市的真实需求和核心问题，致使城市管理战略在落实和实践中出现诸多不合理现象。

在城市管理活动的具体实施方面，当前各城市的管理体系，在纵向上分为市、区、街道三级，三个区域层次的任务也各不相同。在不同的区域层次上，又根据城市管理业务的不同，组建有相应的城市管理职能部门，这些政府职能部门的工作人员具体负责开展城市管理活动，提供城市管理相关服务。这种城市管理模式在实践中存在一些弊端：第一，政府部门基本是按照公务员考试的要求来录用工作人员，但公务员考试中尚未有针对城市管理及其业务领域的考察和认知，这容易导致城市管理职能部门录用的工作人员欠缺专业基础和基本的岗位业务能力;第二，虽然城管职能部门的工作需要围绕城市管理展开，但由于其仍然是政府隶属部门，日常工作中需要处理众多冗杂的行政职能和行政事务，对城市管理规律的深入研究，以及城市管理专业化运作实务的熟练掌握有所欠缺。

伴随城市管理的主体、条件、诉求和标准的多元化，合作共治趋势日益明朗。社会影响力债券有利于促进城市的协同治理。社会影响力债券打破了传统政府强制命令与管理的治理垄断局面，邀请到中介机构、社会投资者、服务提供方和第三方评估机构等共同参与城市治理。在社会影响力债券模式中，政府不再直接承担城市管理的具体工作，仅根据评估结果向提供资金的社会投资者支付投资回报，而具体的城市管理工作则让渡给具有专业能力并与城市基层具有良好接触经验的专业社会机构执行，中介机构负责其间的联络与项目管理。第一，将城市管理工作交付给专业社会机构具体实施的做法，不仅提高了城市管理相关工作和相关服务的专业性，更由于这些社会机构与城市基层有较多的直接接触，有利于识别出城市的真实需求，从而提高城市管理工作的针对性。第二，通过多元主体的合理分工，各主体能在自己的优势领域内实现专业化运作，这有利于提高城市管理工作的执行效率。因此，作为一种多元治理工具，社会影响力债券能够有效解决传统政府一元管理的弊端，非常适宜在城市管理领域进行应用。

社会影响力债券作为多元治理工具具备以下积极作用。第一，社会影响力债券能够成为城市管理多元主体对话和沟通的平台。在市政公用设施运行、市容环境卫生、园林绿化、城市规划实施和城市交通等管理领域，社会影响力债券在城市管理的业务战略制定、方案编制、决策和实施管理的过程中都能够适用。社会影响力债券可以促进城市管理的多元主体交流与沟通，在充分协商的基础上，集思广益达成城市治理方案的满意解。第二，社会影响力债券能成为城市管理多元主体发挥各自比较优势的载体。在市政公用设施运行、市容环境卫生、园林绿化、城市规划实施和城市交通等领域开展某项城市管理的具体业务时，采用社会影响力债券有助于将城市管理工作进行合理分工，再分别交付给具有专业能力的其他主体来具体实施。这有助于各社会主体扬长避短，实现专业化运作，充分提高城市管理工作的质量和效率。

在此，以城市规划实施管理为场景，对社会影响力债券作为我国城市多元共治工具的应用进行分析。从城市规划的编制、决策到执行阶段，均可以结合社会影响力债券开展城市规划与实施的众筹共治项目。第一，城市规划项目的投资周期较长，且所需金额较多，适宜发行社会影响力债券进行融资。在SIB发行条件尚不成熟的情形下，可以由政府平台公司作为中介机构，暂时采取非公开定向筹资方式，面向银行等具有较强资本实力的机构融资，作为替代工作启动城市规划项目。第二，政府平台公司面向全球招募具有较强专业能力和丰富经验的专业城市规划机构和专家，组成城市规划团队，由他们在开展基层调研的基础上设计和编制城市规划方案。第三，在城市规划方案的公共决策阶段，政府平台公司定期组织联席会，邀请政府相关部门负责人、项目投资方代表、城市规划团队代表、第三方评估团队代表、公民代表等利益相关主体列席，促进多方主体就城市规划草案进行充分的沟通与交流，再通过公共投票表决的方式达成合意，最终确定城市规划方案。第四，由中介机构寻找并鉴别能胜任规划实施工作的城市建设公司，将城市规划的执行工作交由专业机构专门负责。上述城市规划的编制、决策和实施阶段所需的资金可以全部通过债券融资获得。第五，再邀请政府城管部门的负责人和科研院校的相关专家学者等组成评估团队，设计科学的评估指标和评估策略，对外包机构的规划编制与规划实施工作质量进行评估，给出项目的绩效评估结果，供政府作为依据向项目投资方付费。

（五）提高评估机构专业能力

绩效评估是社会影响力债券项目成功的关键。目前，我国专业从事评估工作的机构的能力与水平参差不齐。未来应注重培养第三方评估机构的独立性与中立性，确保其有能力客观地采集项目相关数据，并评估项目效果。同时，应建立完善的资格认定体系，确保第三方评估机构获得的权威评估资格被广泛认可。此外，注重培养第三方评估机构的绩效评测专业能力，使其具备制定社会效果评价策略、确定专业的项目数据采集方法和设计科学的社会效果评价指标体系的能力，并有能力化解社会效果未达标时可能出现的纠纷[16]。

六、展望

近年来，社会影响力债券在国内外广有尝试，方兴未艾。在我国城市治理领域，从“管理”向“治理”的转变体现出多元协同的价值取向，将市场和社会主体的力量引入公共治理领域已成为大势所趋。凭借公共融资和绩效后付费的制度设计，SIB在城市治理多元主体间结成一种合作伙伴关系，能够弥补传统治理模式暴露的诸多弊病，因而在我国城市治理领域有着广泛的应用前景。但也需注意，SIB在我国尚处于起步阶段。尽管我国近年来在推进国家治理体系和治理能力现代化方面做了不少努力，较大地改善了公共治理环境，但发展社会影响力债券的条件还较不成熟，在社会组织培育、社会公众参与、多元合作共治等方面相对落后，亟需政府积极支持引导。SIB的应用标志着城市治理方式的再变革，作为一种创新型的城市治理工具，SIB将在未来开启公私合作治理的新纪元，推动多元主体协同提供公共服务和解决公共问题走高效化与精准化的发展道路。

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[责任编辑：张英秀]