超越结构与行动

张体委

摘 要：随着政策问题复杂性和不确定性的提高，政策网络逐渐成为政策分析的主要范式，如何发展和完善政策网络理论也随之成为政策网络研究的重要主题。不同研究路径均尝试对政策网络理论的关键问题，即政策网络的产生、维持和变迁，政策网络和政策过程及其结果之间的关系，政策网络和政策变迁之间的关系等，进行解释和回应。尽管西方政策研究者通过政策网络类型学和行动者模型对政策网络理论进行了完善，但以上两种路径在对“结构与行动”“宏观与微观”问题的处理上存在明显二元对立的倾向，因而无法有效回应政策网络理论的关键问题。引入结构化理论之后，上述问题得到了较好解决，政策网络理论的适用性和解释力都大幅提高。

关键词：政策网络理论;政策網络类型学;行动者模型;结构化路径

随着社会分化和政策领域扩展，政策问题的复杂性和政策过程的不确定性成为政策分析的新挑战。与此相适应，政策网络逐渐兴起并成为政策分析的主要范式[1]（p.127）。作为政策分析的新范式，西方政策学者对政策网络进行了广泛而深入的研究，尤其对政策网络理论及其发展进行了重点关注和强调，对政策网络理论的关键问题，即政策网络的产生、维持和变迁，政策网络和政策过程及其结果之间的关系，政策网络和政策变迁的关系，进行了系统解释和回应[2]。

西方政策学者为推动政策网络理论发展进行了诸多研究，但国内学者对该研究主题的关注却相对不足。其关注焦点多集中在政策网络概念和理论的引介、政策网络的适用性分析和解释效力评价、基于政策网络理论进行的案例分析和实证研究三个方面[3]，对政策网络理论发展脉络和完善路径的研究相对较少，结合国内政策实践建构理论模型并对政策网络理论关键问题进行回应的研究则少之又少。无论宏大的理论叙事还是细致的微观分析，既有研究“都难以通过理论批判和理论建构实现政策网络研究的知识增长”[4]。正是基于上述问题，本研究尝试在介绍政策网络研究兴起过程的基础上，对完善政策网络理论的两种不同路径进行分析和评价，并尝试超越两种路径中的结构主义和行为主义悖谬，建立起统一的政策网络理论解释框架。

一、 政策分析范式的嬗变：从多元主义、法团主义到政策网络

（一）多元主义和法团主义对政策过程的理解

作为公共政策研究的新范式，政策网络理论源于多元主义和法团主义对国家和社会间关系的争论，政府和利益集团之间的关系因而成为政策网络分析的基本视角。

多元主义强调充分竞争的多元利益集团在政策过程中的重要作用，通过分析多元利益集团之间的互动关系对政策过程进行解释。一方面，利益集团充当了个人和国家中介的角色，个人通过利益集团抵制国家职能的无限扩张，维护个人正当利益;另一方面，利益集团之间具有平等地位和同等影响能力，多元利益集团的相互竞争有利于促进不同价值观念和利益诉求的有效表达，进而防止单一权力中心俘获公共权力并控制政策过程，实现公共政策的民主价值。多元主义实际上确立了政策过程的“社会中心论”，即政策过程取决于多元利益集团之间的竞争，而国家只是附庸于利益集团的消极利益综合者。

与多元主义相区别，法团主义否定了利益集团在政策过程中的主导作用，代之以强调政府作为决策中心的地位。利益集团对政策过程的参与必须得到国家法理或事实上的确认，集团领袖选任和内部管理必须接受国家正式或非正式的控制。此外，不同利益集团在资源禀赋和政治地位上的差异决定了其不可能平等参与政策过程，也不具备同等影响政治决策的能力，它们只有被整合进国家体制和决策程序中才能发挥影响作用。法团主义的出现使政策过程的“国家中心论”逐渐取代“社会中心论”成为政策分析的主导范式。

需要强调的是，无论“社会中心模式”还是“国家中心模式”，均未否认单一权力中心在政策过程中的决定作用，只是对权力中心的认定存在分歧[5]。两者均将国家和社会预设为相互分立的均质统一整体，政策过程要么局限于社会范畴，要么集中于国家范畴。而随着社会分化程度的提高，上述理论预设，即国家和社会作为相互分立的均质整体不复存在。一方面，传统政治理论预设的作为整体的国家分化为功能各异的组织部门;另一方面，一体化的社会则分化为具有不同价值偏好和利益倾向的多元利益集团。国家和社会不再是相互分立的均质统一体，其内部各自分化为不同子系统和多元行动者，政策资源、信息、专业知识和决策权力也随之在不同部门和行动主体之间扩散。竞争性利益群体和政策参与者增多、政策制定范围扩大和决策的部门化和碎片化成为政策过程的新特征[6]（p.34）。单一治理主体已无法充分满足复杂政策问题的治理需要，多元主义和法团主义也不再完全适用于高分化社会中的政策分析。建立在国家和社会二分基础上的“社会中心论”和“国家中心论”已无法详尽、精确地阐释现实政策过程，两种研究范式缺乏经验相关性和逻辑一致性的弊端越来越被学界所诟病[7]，政策网络研究随之兴起并成为政策分析的主要范式。

（二）早期政策网络研究：概念理解、分析层次和理论流派

虽然规范的政策网络概念最早由彼得·卡赞斯坦（Peter J.Katzanstein）于1978年提出[8]（p.32），但政策网络思想则可以追溯到始于1955年的“次级系统”研究。利珀·弗里曼（Leiper Freeman）运用“次级系统”概念对决策参与者之间的互动方式进行了分析[9]。其后，道格拉斯·卡特（Douglass Cater）、西奥多·洛维（Theodore J.Lowi）、休·赫柯罗（Huge Heclo）、卡赞斯坦、阿伦·维尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）等学者分别提出了“亚政府”“铁三角”“议题网络”“政策网络”和“政策社群”概念，对政策过程中多元行动者之间的互动关系进行概括。尽管政策学者用不同概念对政策网络思想进行了阐述，但对政策网络概念的内涵和外延，以及政策网络研究的理论定位并未形成一致意见，“政策网络”更像是一个由不同政策网络思想组成的概念合集，而不是具有广泛适用性和解释力的理论框架。

在早期政策网络研究的基础上，研究者尝试从不同理论视角对政策网络概念的具体含义进行了界定，其中尤以肯尼斯·本森（Kenneth Benson）和罗茨（RAW.Rhodes）的观点最具代表性。在本森看来，所谓政策网络，也就是政策行动者基于资源依赖，相互联结而成的组织集群或复合体，不同组织集群因资源依赖结构的不同而相互区别[10]。罗茨沿袭了本森对政策网络的理解，并对其进行了补充解释。一方面，政策行动者基于权威、资金、信息、合法性和组织等资源形式联结成一定的关系模式，并据此进行互动行为选择;另一方面，不同行动者之间在资源禀赋和依赖程度上的差异，又使得政策网络在互动频率、整合程度和结构特质等方面表现出显著差异[11]。除本森和罗茨外，汉森（Jens Blom-Hansen）和奈特（Jack Knight）、威廉姆森（Oliver E Williamson）、瓦尔登（Waarden）和汉斯（Erik-Hans Klijn）分别从新制度主义、交易成本理论、组织理论和博弈论等理论视角对政策网络概念进行了界定[12]。

与不同理论视角相对应，政策网络研究形成了微观、中观和宏观三个不同的研究层次。政策网络的微观研究认为政策过程本质上是个体行动者之间的相互作用，强调通过行动者个体特质、彼此间互动机制和关系模式对政策过程进行解释。中观研究强调对利益集团和政府部门之间的协调关系进行研究，通过政府机构和组织实体间的结构关系而非人际关系来解释政策结果。宏观研究将政策网络理解为区别于政府和市场的第三种治理机制。在上述三个层次中，微观和中观研究同归于政策网络研究的利益协调流派（Interest Intermediation School），而宏观研究则归属于治理流派（Governance School）[13]。前者将政策网络视作适用于分析公私部门之间所有关系形式的一般概念，并通过分析多元政策主体之间的交换和依赖关系，揭示出特定社会群体在政策领域中的地位和权力;后者则认为政策网络是公私部门互动的特定方式，即区别于科层制和市场机制的公私部门协作机制或治理结构[14]。需要强调的是，不同研究层次和理论流派的划分并非绝对明确和相互排斥，具体类型需依据政策情境和行动者间关系模式进行判定。

政策网络研究有效回应了复杂政策问题的治理需求，超越了科层制和市场竞争在国家治理中的局限，对政策分析具有重要启发意义[15]。但政策网络理論仍存在诸多缺陷和不足，特别是该理论并未建构一致的政策网络分析框架，也无法对政策过程的关键问题进行解释和回应。正如道丁所强调的那样，政策网络仅仅是对国家和社会、政府和利益集团间关系进行形象化描述的隐喻（descriptive metaphor），并不能揭示政策互动的具体机制和政策变迁的内在逻辑，也不具备广泛的适用性和解释效力[16]。政策网络理论的发展和完善随之成为政策网络研究的重要主题。

二、政策网络理论的完善路径：从政策网络类型学到行动者模型

针对政策网络理论缺乏适用性和解释效力的批评，西方政策学者通过政策网络类型学和行动者模型对该理论进行了完善。前者依据网络联结的结构特征将政策网络划分为若干不同类型，强调政策网络结构特征对政策过程及其结果的解释效力;后者则通过揭示行动者特质及其策略行为选择，对政策网络影响政策过程的具体机制进行了分析。两种路径分别从不同视角回应了政策网络理论的关键问题。

（一）政策网络研究的类型学模型

在诸多政策网络类型学研究中，以罗茨的政策网络类型划分最具代表性。他基于政策网络的利益整合程度、成员参与资格、相互依赖程度以及成员之间的资源分配方式等指标，将政策网络划分为政策社群、专业网络、政府间网络、生产者网络和议题网络五种类型[17]。上述五种政策网络类型之间的边界并不十分清晰，它们更像是介于政策社群和议题网络之间的连续统一体，因此，政策社群和议题网络作为政策网络的典型表现形式，构成了政策过程分析的主要网络类型。除罗茨之外，阿特金森（Michael M Atkinson）和科尔曼（William D Coleman）[18]、瓦尔登、克里希（C.Hanspeter Kriesi），以及乔丹（While Grant Jordan）和舒伯特（Klaus Schubert）分别依据不同标准对政策网络类型进行了区分[19]。

在对政策网络类型进行划分的基础上，政策网络类型学尝试借助具体网络类型及其结构特征来回应和解释政策网络理论的关键问题。具体而言，在对政策网络产生的解释中，政策网络类型学认为政策网络起源于外部环境的影响和作用。国际环境、国内情境、特定政策网络类型及其所属的政策领域均是影响政策网络生成的因素，其中尤以经济/市场因素、意识形态、知识/技术因素以及制度等外部环境因素的影响最为显著[20]。面对外部环境因素的影响，政策行动者联结起来并结成政策网络，对其展开积极回应。因此，政策网络可以被视作回应外部环境的产物。

在对政策过程和政策结果的解释上，政策网络类型学认为外部环境因素对政策过程和政策结果的影响并不是自发的，而是受到政策网络类型及其结构特征的中介和调节。政策网络结构特征一般表现为整合程度和开放属性两个维度。前者强调了政策话语共同体的内聚性（cohesiveness），即政策行动者价值观念的相似性和对彼此政策目标的认同程度;而后者则强调了政策互动强度和利益网络的封闭性（closeness）[21]。两者共同决定了新的观念认知和政策行动者能否进入既有网络，以及能否引致政策观念和利益分配的改变。政策网络整合程度和开放属性这两个维度的不同组合，使政策网络呈现出封闭、抵抗、竞争和开放等不同的结构特征。其中，开放型政策网络结构相较于封闭型政策网络结构更能接纳新的政策观念和行动者，因而更可能引致政策目标和政策范式的根本改变，但对特定政策领域的影响能力则相对较弱;与之相反，封闭型政策网络结构对新的政策观念和行动者更加排斥，更倾向维系政策工具构成的缓慢变化，但对既定政策方案的执行效率相对较高，政策目标因而更容易实现;抵抗型政策网络结构可能引起政策工具构成和政策具体实施的变化;而竞争型政策网络结构则更可能导致政策工具类型和政策工具组成的变化[22]（参见表1）。简而言之，政策网络类型成了外部环境因素影响政策过程的中介变量，而政策网络的结构特征则决定了外部环境因素在何种范围和程度上影响和改变政策行动者的观念认知和彼此之间的利益关系，以及在何种程度上影响并形塑政策过程和政策结果。

（二）行为主义转向：政策网络研究的行动者模型

尽管政策网络类型学为理解政策过程提供了启发性视角，但以道丁为代表的部分学者认为政策网络类型学并未超越“隐喻”内涵，它仅仅是具有描述性价值的分类系统（a system of classification）。在他们看来，政策网络类型学过分强调网络结构对政策过程的决定作用，却忽视了行动者自身能动性的发挥。一方面，政策过程和政策结果的关键解释变量并不是网络结构本身，而是构成网络结构的具体行动者及其行为选择;另一方面，政策网络类型学只是强调了政策网络类型和特定政策结果之间的对应关系，并未对网络结构影响政策结果的内在机制即两者之间的因果关系进行揭示。因此，政策网络类型学并不是正式的政策过程理论。政策网络理论的发展和完善，需要将政策网络概念和微观行动者模型（model of the actor）结合起来，将政策网络理解为约束行动者行为选择的关系模式和规则体系，通过分析行动者之间的政策互动来解释和回应政策网络理论的关键问题[23]。

行动者模型承继了理性选择制度主义的理论預设，将政策行动者理解为具有完全理性能力和稳定偏好体系并追求个人利益最大化的行动主体。在既定制度规范和规则体系下，行动者通过策略计算进行行为选择，他们不仅需要对自身行为选择及可能后果进行理性计算，而且需要对其他行动者的行为选择及可能后果进行理性分析。不同行动者的行为选择和策略互动共同影响政策过程并决定政策结果。

行动者模型将上述理论预设引入对政策网络形成的解释之中。站在行动者模型的视角来看，政策网络产生于社会对个体行动的规制和集体行动的需要。尽管行动者被预设为具有理性能力和稳定偏好的行动主体，但个体理性选择并不一定自动生成集体最优结果。当个体理性选择引致集体非理性时，社会就需要约束个体的行为选择，同时对不同行动者之间的行为进行协调。而政策网络则通过影响行动者行为选择的方式和范围，并提供执行与惩罚的机制，降低了策略互动的不确定性并避免了集体行动问题的出现[24]。因此，政策网络可以理解为旨在从合作中获益的理性行动者对集体行动中博弈规则的有意识选择。行动者在政策互动和策略选择中建构了这种规则，并通过政策博弈对其形塑、再生产和改变。

就对政策过程和政策结果的解释而言，行动者模型强调了政策博弈的决定作用。所谓政策博弈，即行动者在正式和非正式规则约束下进行的持续的策略行为选择。在博弈过程中，行动者的行为选择及其“手段—目的”组合建立在对其他行动者的行动及“手段—目的”组合分析的基础上。很多情况下，行动者并不能事先确知其他行动者的行为选择，而只能依据既有政策信息和先前博弈结果对其进行预测，进而将这种预测整合进自身的行为选择之中。通过对政策资源的策略性配置，行动者获得了相对于其他行动者的优势地位和影响能力。这种通过资源的策略配置获得的影响其他行动者的能力即政策权力。行动者通过政策权力来影响其他行动者的行为选择，并据此对政策过程和政策结果进行形塑，最终实现政策权力的相对均势和利益的动态平衡。

（三）结构主义和行为主义的二元对立

政策网络类型学和行动者模型实际上分别强调了完善政策网络理论的结构主义路径和行为主义路径。其中，政策网络类型学沿袭了结构主义的解释逻辑，强调具体政策网络类型在解释政策过程中的主导作用，而行动者之间的关系模式及网络结构特征则构成了解释政策结果的关键变量。我们只需知悉政策网络的结构特征便可以据此预测其功能发挥状况及其对政策议程设定、政策方案制定和政策执行的可能影响。与之相区别，行动者模型则沿袭了行为主义的分析范式。它在对政策过程的解释中持有一种还原论的立场，将个体行动者特质及其行为选择视为主要解释变量，而政策结果则被视作所有行动者行为选择叠加的结果。一方面，行动者持续的政策互动和行为选择结成了稳定的关系模式和网络结构;另一方面，既定政策网络中的行动者通过策略行为选择影响政策过程并形塑了政策结果。

尽管上述两种研究路径为完善政策网络理论提供了启发性视角，但它们仍不可避免存在诸多缺陷和不足，具体表现在如下几个方面。首先，两种研究路径对网络结构或个体行动的单方面强调使其陷入“结构—行动”悖谬之中。现实政策过程既不仅仅是个体行动者及其行为选择叠加的结果，也不仅仅是外在化和实体性网络结构框架的产物。其次，两种研究路径的分析层次要么集中在宏观制度设置或网络结构，要么集中在微观个体行为选择，并未将微观和宏观的分析层次纳入统一的分析框架之中，也未对现实政策过程的不同阶段进行揭示。最后，尽管政策网络类型学和行动者模型尝试解释了政策网络理论的关键问题，但这些解释多集中于政策网络产生过程和政策结果生成机制，而并未揭示政策变迁的内在逻辑。综上所述，政策网络理论的进一步发展和完善，势必需要克服上述“结构—行动”和“微观—宏观”的逻辑悖谬，并对政策网络理论的关键问题，特别是政策变迁的逻辑理路问题进行揭示。

三、超越结构与行动：完善政策网络理论的“结构化”路径

（一）超越结构与行动：从二元论到二重性

从上文分析可知，政策网络类型学和行动者模型分别从结构主义和行为主义两种截然对立的逻辑出发对政策网络理论进行了完善。针对结构主义和行为主义的二元对立，英国社会理论家吉登斯尝试将“结构”和“行为”两个关键概念整合进一个统一的理论框架之中，通过“结构化理论”和“二重性”概念弥合两者之间的分歧。具体而言，结构化理论认为结构和行为之间并不是截然对立的二分关系，而是同一互动过程的两个不同方面。结构既是行动者行为选择和社会实践的产物，也是社会交往和互动实践得以再生产和持续进行的中介条件，结构和行动统一于循环往复的交往实践和社会生活之中。一方面，行动者对自身行为选择的反思性监控，使得社会实践表现出例行化的特征，社会实践以稳定的方式再生产出来，并催生稳定的行为模式和社会关系结构;另一方面，不同于功能主义将结构界定为社会关系的模式化框架实体，吉登斯将其理解为左右这种关系模式生成和转化的规则和资源[25]（p.79），行动者并不需要明确意识到这些规则，而是通过对规则系统的默会知识（tacit knowledge）做出恰适行动。结构化理论有效弥合了“微观和宏观”“结构和行动”的二元对立，为完善政策网络理论提供了启发性视角。

（二）完善政策网络理论的结构化路径

1.政策网络结构的生成

将结构化理论引入政策分析中，政策网络可以理解为围绕特定政策问题形成的、相互依赖的行动者之间稳定的关系模式。一方面，政策行动者围绕政策问题进行的互动和策略行为选择形塑了行动者之间的关系模式和网络结构，政策网络的形成、再生产和变迁均可以通过行动者之间的策略行为选择和政策互动进行解释。另一方面，政策网络结构并不是外在于政策互动的模式化框架实体，而是对政策互动和行动者策略行为选择产生至关重要影响的关系模式和规则体系。政策网络在对政策互动和策略行为选择进行规制的同时，也构成了政策互动持续进行的中介条件，并且随着政策实践的开展而不断调整和改变。需要强调的是，政策行动者并非结构主义预设的社会结构的被动遵循者，或者行为主义理解的具有完全理性能力的自主行动者，而是社会学意义上的现实行动主体。行动者并不具备完全理性能力（hyperrational），也并未从历史和文化的维度中完全抽离，而是通过社会化过程获得特定角色，然后遵循社会规范和角色期待进行行为选择[26]。

就政策网络的形成而言，政策行动者之间的資源依赖和围绕政策资源进行的政策博弈共同决定了政策网络的形成。

首先，正是行动者之间的资源依赖和协作关系促使了政策网络结构的生成。现实政策过程中，政策目标的实现往往需要政策资源的支持，而政策资源的稀缺性决定了单一政策行动者并不具有实现政策目标所需的所有资源形式。当行动者无法单独实现政策目标时，就会寻求其他行动者的资源支持，然后通过集体行动和合作关系来实现政策目标[27]。在长期的政策互动中，行动者围绕政策资源逐渐建立起稳定的互动模式和关系结构，这种合作关系模式即可以理解为政策网络。

其次，政策行动者之间的资源依赖和由此形成的关系模式并不是固定不变的，而是随着资源持有者和资源谋求者围绕稀缺政策资源进行的博弈互动而不断调整和改变。在政策网络结构中，行动者往往会通过政策资源的策略配置来强化别人对自己的依赖，并尽力避免依赖于其他行动者，以此获得相对于其他行动者的优势地位，进而对政策过程和政策结果施加影响。行动者之间基于政策资源进行政策博弈的过程，也是其对政策网络进行再生产、改变和重塑的过程。在持续的政策博弈过程中，部分行动者获得了更多的资源和他人的支持，因而处于政策网络中心位置;与之相反，其他行动者则处于边缘位置。行动者基于资源依赖建构的网络结构进而为政策博弈所改变，政策网络呈现出区别于原初形态的新特征，政策博弈构成了政策网络的又一生成来源。

简而言之，资源依赖和行动者围绕政策资源进行的博弈互动构成了政策网络的两种生成方式。如果将行动者围绕稀缺政策资源建立的网络结构视作政策网络的初级形式，那么资源持有者和谋求者在政策博弈之后形成的网络结构，则可以被理解为政策网络的次级形式。初级网络和次级网络共同构成了政策网络的两种存在形式，两者统一于政策行动者的策略选择和政策互动过程之中，本质上均是行动者之间依赖关系的结构化形式。

2.对政策过程和政策结果的解释

如果我们将政策网络理解为行动者之间稳定的关系模式，那么，政策过程则可以被视作行动者在既定网络结构下围绕政策资源进行的博弈互动。一方面，政策网络为行动者之间的政策互动和策略行为选择提供了行动情境和规则约束。行动者需要依据政策情境和规则体系做出与之适配的行为选择，否则即会受到相应的惩罚。另一方面，政策网络结构也赋予了行动者新的资源禀赋，行动者围绕上述资源禀赋进行持续的政策博弈，逐渐形成新的政策权力和影响能力，这将进一步影响并决定政策结果。

具体而言，政策网络中的资源禀赋主要包括物质制度资源（material institutional resources，MIR）和社会结构资源（social structural resources，SSR）两种基本类别[28]。其中，MIR特指物质条件和制度情境赋予行动者的固有资源，主要包括财政、政治、人力、信息和制度等资源形式。MIR内嵌于正式制度结构之中，决定了行动者通过资源配置对其他行动者施加影响的能力。与MIR相区别，SSR产生于多元行动者持续的政策互动和网络结构之中，是处于特定网络结构位置的行动者所拥有的资源形式[29]。由于物质资源流动必须依赖相应的信息交往，处于关键结构位置的行动者因而可以通过控制行动者之间的信息交往渠道来影响物质资源分配和行动者行为选择。因此，政策网络中的关键结构位置构成了政策资源的又一重要来源，行动者据此影响政策过程并拓展自身利益。

MIR和SSR共同构成了网络结构中行动者政策资源的主要形式，而行动者拥有的具体政策资源的数量和类型则决定了他们的政策权力和影响能力。具体而言，行动者通过对政策资源进行策略性配置获得的、相对于其他行动者的优势地位和影响能力即政策权力。与两种资源形式相对应，政策行动者具有制度性权力（institutional power）和结构性权力（informal structure power）两种权力类型[30]。前者指特定制度情境中行动者固有的资源禀赋和正式制度角色所蕴含的权力;后者则是政策行动者通过结构资源对其他行动者进行影响的能力。行动者的制度性权力和结构性权力越大，对政策系统的垂直整合（vertical integration）能力以及通过政策网络对行动者进行组织和协调的水平整合（horizontal integration）能力越强，对政策过程和政策结果的影响和形塑能力也越强。因此，政策结果可以被视作行动者政策权力和影响能力的产物（参见图1）。

3.对政策变迁的理解

就政策变迁而言，如果将公共政策理解为围绕政策问题形成的正式规则体系，则政策变迁可以被理解为政策网络中规则体系的调整和改变。传统政策分析强调宏观制度设置和微观行为选择之间互动关系对政策变迁的影响。所谓制度设置，即对行动者之间互动关系进行规制和约束的正式规则体系[31]（p.19）。这些规则和规范提供了个体行为的激励结构，同时也为行动者彼此之间的行为选择提供了合理的预期，使得合作关系和集体行动得以建立和开展。另一方面，个体行动者在遵循既定制度设置的同时，还通过集体行动的方式对其进行调整和重塑。传统政策分析强调了宏观制度设置和微观行为选择的互构作用，但并未将中观层次的政策网络纳入分析范畴，也未考虑政策网络结构在微观个体行为和宏观制度设置之间的中介作用。在对传统政策分析进行批评和借鉴的基础上，完善政策网络的结构化路径将政策变迁理解为政策系统的不同层次（微观个体行为选择、中观政策网络结构和宏观制度设置）相互作用的共同结果（参见图2）。

具體而言，行动者的政策互动和策略行为选择并非处于制度真空之中，既有制度设置和网络结构构成了行动者政策互动的制度和结构情境。其一，既定的制度设置或公共政策构成了政策系统的制度情境和规范体系，它们通过政策网络结构对行动者之间的政策互动和策略行为选择进行约束，行动者需要在制度设置和规范体系的框架内进行行为选择。其二，宏观制度设置同样也对政策网络产生至关重要的影响，政策网络需要适应制度设置的改变，不断调整网络结构和互动机制，以此获得制度框架变革产生的机会和利益，避免受到制度变迁的负面影响。其三，政策网络通过为个体行动者提供沟通渠道和交往途径以及影响其资源禀赋和政策权力，来影响政策行动者的行为选择。行动者通过网络联结进行政策互动，进而影响政策过程并形塑政策结果。

尽管制度设置和公共政策构成了行动者政策互动的规范情境，但行动者之间的政策互动和策略行为选择并不仅仅发生于上述正式制度的阈限之内，同时也发生在正式制度之外。在非正式政策互动过程中，行动者通过对政策网络结构特质的反思性监控来评估既有规则体系和政策目标实现之间的关系，在此基础上尝试建构与其所处政策情境相适配的非正式规则体系。这些非正式规则体系明确了行动者处于何种政策情境，以及与该种情境适配的政策行为选择，进而对行动者的政策互动和策略行为选择进行约束。一言以蔽之，行动者通过政策互动结成政策网络的过程，也是通过讨价还价建立和实施非正式规范和组织规则的过程。非正式规范体系与正式制度设置的一致程度影响并决定了公共政策的稳定或变迁：当制度设置的激励结构与政策行动者的利益偏好一致时，行动者即会接受既定制度设置和政策体系的规范约束;当制度设置的激励结构与行动者的政策偏好相背离时，行动者即会偏离制度设置规定的恰适行为方式，通过非正式方式进行政策互动并谋求政策问题的解决。当微观层次的个体行为选择无法解决外部环境引致的政策问题时，行动者即会尝试通过开展集体行动和建构政策网络对更高层级的规则体系或制度设置进行改变。在持续的政策互动过程中，行动者建立起区别于正式制度设置的非正式规范体系，并通过制度化过程将其转化为正式制度设置或公共政策，使其获得合法权威和政治权力保障。因此，政策变迁可以理解为政策行动者组织化和政策规则制度化共同作用的结果：一方面，行动者通过组织化过程结成政策网络，并在此过程中建立起与之适配的非正式规则体系;另一方面，他们不断通过制度化过程将非正式规则体系转化为正式公共政策，进而推动政策变迁。

四、结语

政策网络理论的发展和完善，实际上是对政策问题的复杂性和政策过程的不确定性进行回应的结果。作为对现实政策过程的理论抽象，政策网络理论要想提高自身的适用性和解释效力还需要做大量工作，比如，对政策过程中的不同分析层次（微观、中观、宏观）进行理论整合，对政策网络结构和行动者策略行为选择等关键解释变量进行系统分析，对结构主义和行为主义的二元对立逻辑进行适当调和，等等。国内学者在发展和完善政策网络理论过程中，既要承继西方既有研究的合理成果，同时也要对既有研究路径和理论模型进行反思性批判，并结合国内现实政策实践，通过宏大理论建构、分析工具更新和具体案例研究的开展来提高政策网络理论的本土适用性和解释效力，进而为完善政策网络理论贡献中国力量。

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